論中國地方政府間橫向府際合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

府際關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。包括中央政府與地方政府之間，地方政府之間，政府部門之間的關(guān)系，它所關(guān)注的是管理幅度、管理權(quán)力、管理收益的問題。［1］據(jù)此，地方政府間權(quán)利配置和利益分配的關(guān)系就是地方政府府際關(guān)系的核心。府際關(guān)系涉及到三個層面的關(guān)系，本文只探討地方政府間的府際關(guān)系這一層面。

在改革開放之前，中國實行計劃經(jīng)濟，全國各地方政府都是在中央的統(tǒng)一部署下工作，其實各地方政府只是中央的執(zhí)行機構(gòu)，財政體制采取統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府沒有促進轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的動力，也沒有地方利益之說。改革開放之后，中央下放權(quán)力到地方政府，地方政府有促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的權(quán)利和義務(wù)，各地方政府處于相互競爭的狀態(tài)，地方政府間競爭也是促進經(jīng)濟發(fā)展的動力。

長三角、珠三角、京津唐、大上海經(jīng)濟合作區(qū)的出現(xiàn)是府際合作推進的標志，是地方政府間鼎力合作的典型事例，它們體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之間的合作共贏，除此之外，還有廣西北部灣、西三角的發(fā)展，這些經(jīng)濟區(qū)的形成體現(xiàn)了中西部地方政府間合的加強。地方政府間府際合作能夠有效利用各地方的資源稟賦，形成合作共贏的戰(zhàn)略優(yōu)勢，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)地方政府的整體效能。地方政府間合作優(yōu)勢體現(xiàn)為:首先，合作可以減少基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，提高資源利用率以及減少浪費，進而達到區(qū)域內(nèi)資源整合的目的。［2］其次，在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的趨勢下，各地方政府來自外部的競爭壓力增加，加強地方政府間合作是提高地方政府競爭力的有效途徑，不致在競爭中處于弱勢和被動的地位。再次，地方政府間合作可以緩解地方政府各自為政以及追求“個人利益最大化”的局面，改善地方政府的本位主義思想以及打破地方保護主義的束縛，讓合作取代割據(jù)，通過區(qū)域內(nèi)的合作實現(xiàn)提高國家整體競爭力和整體發(fā)展水平的效果。最后，地方政府間合作也是各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解區(qū)域發(fā)展的不平衡性的有效途徑。在府際合作理論的指導(dǎo)下，各地方政府間合作得到了一定開展，有效促進了區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，但是由于府際合作的初級階段性，在地方政府府際合作中還存在諸多困境。

一、當前中國地方政府府際合作的“囚徒困境”及原因分析

導(dǎo)致府際合作困境的因素可以歸納為三個維度:制度、組織、法制。制度保障是府際合作開展的前提，組織保障是府際合作實施的結(jié)構(gòu)載體，法制保障則是府際合作的堅實后盾。［3］然而我國府際合作存在府際合作制度建設(shè)缺位，府際合作組織結(jié)構(gòu)保障非正式化，府際合作法制幾乎為空白的現(xiàn)狀，因此府際合作困境的存在是不言而喻的。

1.地方政府間利益博弈的困境。自1994年分稅制改革后，地方政府權(quán)力得到進一步強化，進而各自成為單一的利益主體。［4］作為“理性經(jīng)濟人”的各地方政府把實現(xiàn)自身利益最大化作為政府行為的導(dǎo)向，直接使用行政手段抓取資源，地方政府間的“零和博弈”導(dǎo)致惡性競爭的出現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府行為的短期性、局部性，影響區(qū)域內(nèi)整體利益的實現(xiàn)，進而無法達到帕累托最優(yōu)。各地方政府間的利益博弈導(dǎo)致合作出現(xiàn)“瓶頸”。

2.缺乏規(guī)范化的合作協(xié)調(diào)機制的困境。首先，地方政府間合作組織松散，缺乏制度化的合作機制和組織機構(gòu)。地方政府間的合作通常是以集體磋商的形式在地方領(lǐng)導(dǎo)的撮合下完成的，地方領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)動便會形成合作的架空。其次，中央政府職能缺位，地方政府間府際合作缺少中央政府在宏觀層面上的制度保障和政策支持。

3.地方保護主義困境。各地方政府作為轄區(qū)“理性人”的特點決定了其行為的“本位主義”性。地方政府通過一系列行政手段，如貿(mào)易關(guān)稅，對商品進行數(shù)量控制、價格控制、工商檢查，實現(xiàn)“禁止外來商品進入，限制本地商品流出”的目的。［5］地方政府的地方保護主義行為導(dǎo)致市場封鎖、條塊分割的后果。在沒有法制性的組織和法律法規(guī)有效限制地方保護主義行為的情況下，任何不進行地方保護主義行為的政府都會處于弱勢地位，然而地方保護主義帶來的是地方政府的短期和局部效益，其代價卻是整體利益的受損和資源內(nèi)耗。

4.財政經(jīng)費困境。地方政府間府際合作過程需要各種費用，如合作意向信息收集費用、討論擬定政策的費用、執(zhí)行費用、監(jiān)督費用等。但作為理性“經(jīng)濟人”的各地方政府遵循最少投資最大回報的原則以謀求地方利益最大化，而且地方政府的財政一般處于拮據(jù)狀況，尚需中央政府的轉(zhuǎn)移支付，因此，地方政府間關(guān)于府際合作的經(jīng)費分擔常存在爭議。［6］

5.功績制升制的困境。隨著我國工作重心從政治管制向經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變，對地方官員的考核機制經(jīng)歷了從“政治掛帥”為中心到以“經(jīng)濟增長”為中心的轉(zhuǎn)變。上級組織為了完成任務(wù)指標，向下級組織定調(diào)子、定指標，并以完成指標的程度作為考核官員政績的標準。由此，唯GDP增長的調(diào)子進一步加劇了地方政府“理性人”的地方利益最大化行為。

6.相關(guān)法律和制度缺失的困境。我國憲法第八十九條規(guī)定:“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;“憲法與地方政府組織法都規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事務(wù)，縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定?！睉椃ê徒M織法只規(guī)定了各級政府在其轄區(qū)內(nèi)的職責(zé)以及對上下級的權(quán)責(zé)，但對于同級政府間的合作、權(quán)責(zé)關(guān)系沒有提及，由此導(dǎo)致地方政府選擇“上級路線”，竭力討好上級政府，而忽視同同級政府間的合作關(guān)系。［7］同時在法制不健全的前提下，府際合作容易演變成“爭權(quán)諉責(zé)”的局面，進而滋生更多問題。

二、中國地方政府間府際合作“囚徒困境”的消解方案

在分析地方政府府際合作困境的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的現(xiàn)實政治背景、政策和文化環(huán)境，下面擬提出有利于促進我國地方政府府際合作的合理化建議。

1.建立協(xié)調(diào)地方政府間利益分享和補償制度。作為獨立利益主體的地方政府時刻以“經(jīng)濟人”的立場權(quán)衡成本和收益進行決策，地方政府間合作的實現(xiàn)是各地方政府利益博弈的結(jié)果。因此，分享合作利益是各地方政府進行府際間合作的初衷，地方政府間利益分享機制的建立以及完善與否決定著府際合作的實現(xiàn)與否以及成效大小。但是由于各地方政府在資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)布局以及經(jīng)濟發(fā)展水平上存在優(yōu)劣勢的差異，處于優(yōu)勢地位的地方政府在合作中的收益往往高于處于劣勢的地方政府合作收益，如果放任不管，則會影響處于劣勢地位的地方政府參與合作的積極性，甚至?xí)烦龊献?，進而導(dǎo)致府際合作的流產(chǎn)。［8］因此，中央政府應(yīng)制定相應(yīng)的利益補償機制，通過合作收益的補償機制使利益分配合理化、公平化，保證各地方政府共享府際合作的利益。

2.實施科學(xué)的晉升考核機制。在“數(shù)字出政績，政績出干部”的導(dǎo)向作用下，地方領(lǐng)導(dǎo)為了自身仕途，把GDP增長當做地方政府政策制定和政府行為的標竿，政府一切活動都圍繞GDP的增長轉(zhuǎn)。為了GDP的增長，各地方政府在爭奪資源、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、投資產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)等方面出現(xiàn)惡性競爭和短期行為，造成資源浪費和嚴重內(nèi)耗。這種競爭狀態(tài)不利于府際合作的實現(xiàn)，因此，要降低對GDP在官員政績考核指標中的重視程度，應(yīng)根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和五個統(tǒng)籌，制定新的政績考核體系，通過綜合的考核體系來衡量晉升與否。如通過對當前地方經(jīng)濟狀況與上任前經(jīng)濟狀況進行比較以及可持續(xù)發(fā)展能力的考核來衡量官員政績。

3.建設(shè)區(qū)域政府間的合作協(xié)調(diào)機制。首先，各地方政府應(yīng)根據(jù)資源稟賦理論盤點自身的資源優(yōu)勢和劣勢，作為與其他地方政府開展合作關(guān)系的客觀依據(jù)。其次，建立長期的互動機制?！安┺恼摗苯沂玖恕扒敉嚼Ь场钡慕鉀Q方案，即是通過長期合作才能減少道德風(fēng)險和逆向選擇，增進彼此信任。府際合作中建立長期互動機制可以有效減少地方政府的投機行為和短期行為，保證府際合作的順利進行。再次，設(shè)立府際合作協(xié)調(diào)機構(gòu)。府際合作通常是在中央或上級政府的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，府際合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立應(yīng)包括上級政府和同級政府，釆用多層次的組織機構(gòu)形式推進府際合作的進行。

4.嵌入?yún)f(xié)商機制。協(xié)調(diào)不同區(qū)域政府間的利益關(guān)系，單純寄希望于中央政府的宏觀調(diào)控，難免成本過高且目標會偏失。促進府際合作應(yīng)成為協(xié)調(diào)不同地區(qū)政府利益矛盾、走出“公地悲劇”的必然選擇。所以建立一套利益權(quán)衡的激勵機制來化解不同區(qū)域政府“過度離散性”的協(xié)商機制是勢在必行的。它既可以糾正“命令機制”僵化的弊端，又可以彌補“利益機制”局部化的缺點，并以靈活多變的行政協(xié)議等方式發(fā)展合作關(guān)系，追求政府間信息分享，如2001年成立的滬蘇皖浙省(市)長座談會制度。［9］

5.加強府際合作法律法規(guī)體系建設(shè)。我國涉及府際合作方面的法律法規(guī)是空白的，而西方發(fā)達國家在府際合作方面有一套完整立法。因此，必須通過立法使地方政府間府際合作法制化，以使府際合作主體有法可依，以及保證政策具有合法性和連續(xù)性;同時制定區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范，明確各地方政府的責(zé)權(quán)，使府際合作分工明確、權(quán)責(zé)相符，井制定相關(guān)責(zé)任追究機制以及懲罰措施。

6.鼓勵非政府組織的建立與發(fā)展。企業(yè)和人才的“用腳投票”導(dǎo)致經(jīng)濟圈內(nèi)公共物品和公共服務(wù)供給上的過度競爭。完善和發(fā)達的非政府組織可以提供區(qū)域間的公共服務(wù)，以滿足公眾需要的多樣性，應(yīng)看到非政府組織的發(fā)展對府際合作有很好的推進作用，能夠很好地破除經(jīng)濟圈內(nèi)“公用地悲劇”現(xiàn)狀，有效地改變當前缺位的區(qū)域公共物品供給機制?！保?0］

總之，形成地方政府間府際合作困境的因素是多維度的，隨著市場經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展會出現(xiàn)更多問題，因此通過多角度剖析找到府際合作困境的原因，進而為地方政府間府際合作構(gòu)架一套新的模式，對我國府際合作珍有重要的意義。

［1］楊宏山.府際關(guān)系論［J］.北京:中國社會科學(xué)山版社，2005:313.

［2］李金龍，李朝輝.公共行政視角的府際關(guān)系研究［J］.汕頭大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2010，26(2):76.

［3］謝慶奎.中國地方政府體制概論［M］.北京:中國廣播電視出版社，1998:7－8.

［4］劉祖云.政府間關(guān)系:合作博弈與府際治理UL學(xué)海，2007(1):81.

［5］林尚立.國內(nèi)政府間關(guān)系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:22、71.

［6］劉祖云.政府間關(guān)系:合作博弈與府際治理［J］.學(xué)海，2007(1):83.

［7］李金龍，王敏.城市群內(nèi)府際關(guān)系協(xié)調(diào):理論闡釋、現(xiàn)實困境及路徑選擇［J］.天津社會科學(xué)，2010(1):86.

［8］陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導(dǎo)論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2006:171.

［9］嚴強.政府間關(guān)系:體制與行政UL江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2009(1):108.

［10］李金龍，王敏.城市群內(nèi)府際關(guān)系協(xié)調(diào):理論闡釋、現(xiàn)實困境及路徑選擇［J］.天津社會科學(xué)，2010(1):87