構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)保障體系——以成都市青羊區(qū)為例

青羊區(qū)委黨校課題組

(中共青羊區(qū)委黨校，四川 成都 610015)

四川作為一個人口大省，老年人口規(guī)模大，老齡化勢頭猛，截止2009年底，全省60歲以上老年人口已達(dá)1317萬人，并自2000年以來，以平均每年3.77%的速度增長，超過了全國3%的增長速度。針對我省老齡工作在應(yīng)對老齡化準(zhǔn)備過程中存在的理論準(zhǔn)備不足、政策準(zhǔn)備不足以及保障和服務(wù)發(fā)展不足等問題，省領(lǐng)導(dǎo)要求各地要堅持“黨政主導(dǎo)、社會參與、全面關(guān)懷”的老齡工作方針，深刻把握老齡工作面臨的形勢和任務(wù)，切實提高做好老齡工作的主動性和自覺性;要廣泛組織動員各部門、各行業(yè)力量，有效整合各種社會資源，形成黨政主導(dǎo)、統(tǒng)籌各方、整體聯(lián)動的大老齡工作格局;老齡委各成員單位要充分發(fā)揮職能作用，恪守為老之責(zé)，善謀為老之策，多辦利老之事，積極履行涉老職責(zé)。近年來，青羊區(qū)委區(qū)政府深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本、執(zhí)政為民的理念，按照“黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”的基本方針，針對轄區(qū)人口老齡化快速發(fā)展的實際，依托社區(qū)豐富的養(yǎng)老資源，探索構(gòu)建以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)為龍頭，帶動家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)保障體系建設(shè)，實現(xiàn)了政府有限資源利用效益的最大化，有力促進(jìn)了社會和諧。

一、青羊區(qū)推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的背景

青羊區(qū)作為傳統(tǒng)的中心城區(qū)，人口老齡化已進(jìn)入“加速期”，呈現(xiàn)出老年人口規(guī)模大、老齡化勢頭猛、老齡社會到來早、高齡老人比例高等特點。

一是老齡化趨勢加重。截止2009年底，青羊區(qū)年滿60歲以上的、戶籍在青羊區(qū)的老年人有10.2萬人，占戶籍人口總數(shù)的19%，其中90歲以上的老年人1594人、百歲以上老人31人，空巢老人15300人，占老年人總數(shù)的15%，70歲以上低保老人774人，老齡化趨勢嚴(yán)重，空巢老人比例過大，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，政府所承擔(dān)的社會養(yǎng)老壓力不斷增大。

二是社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后。近年來，青羊區(qū)積極引進(jìn)民間資金，先后興建了“稻麥園養(yǎng)老院”、“荷塘花邨”、“青羊頤樂福利中心”等三家民辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，總床位數(shù)700余張，僅能解決全區(qū)不足1%老年人的養(yǎng)老問題，99%以上的老人只能居家養(yǎng)老。同時，養(yǎng)老院存在活動設(shè)施少，服務(wù)質(zhì)量不高，醫(yī)療保健、精神慰藉不到位等問題，與現(xiàn)實的養(yǎng)老需求差距較大，社會養(yǎng)老的巨大需求與社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不充分的矛盾十分突出。

三是老年人居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念依然較強(qiáng)。2010年5月青羊區(qū)一項調(diào)查問卷結(jié)果顯示:在養(yǎng)老方式的選擇上，僅有9%的老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老;在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自然環(huán)境的選擇上，80%以上的老人認(rèn)為交通便利、就醫(yī)便利是選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時最注重的環(huán)境因素;而在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的距離選擇上，住家附近和離住家附近30公里即半小時車程以內(nèi)是絕大部分老年人的理想距離選擇。

從青羊區(qū)老年人基本狀況的分析，我們看到，由于我們是在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的條件下直接進(jìn)入人口老齡化社會的，“未富先老”是明顯的特點，從個人來看，相當(dāng)一部分老年人沒有足夠的經(jīng)濟(jì)支付能力來換得自己認(rèn)可和喜歡的養(yǎng)老服務(wù)方式，這也是僅有9%的老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的重要原因。從社會角度看，一方面，完整的社會保障體系、適應(yīng)目前老齡化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)保障機(jī)制體制尚未建立起來，政府在短時間內(nèi)也沒有足夠的財力來應(yīng)對眾多老年人的養(yǎng)老需求。因此，探尋符合本地實際，又為廣大老年人所能接收的養(yǎng)老模式，顯得尤為迫切。正是基于這種認(rèn)識，青羊區(qū)把建立依托社區(qū)的居家養(yǎng)老方式作為解決養(yǎng)老問題的必然選擇。

所謂依托社區(qū)的居家養(yǎng)老方式是:老人雖然家住社區(qū)，但是享受的不是傳統(tǒng)意義上自己照顧自己的居家養(yǎng)老，而是由社區(qū)為老年人提供如同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在日常生活照料方面提供的廉價、優(yōu)質(zhì)的全方位服務(wù)。這種新型的依托社區(qū)的居家養(yǎng)老方式集中了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的兩方面優(yōu)點，既減輕了老年人及家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，滿足了老年人“戀家”情結(jié)，又節(jié)省了養(yǎng)老的福利資金投入，是適應(yīng)我國當(dāng)前“未富先老”人口老齡化特點的社會養(yǎng)老新模式。根據(jù)這一思路，青羊區(qū)把養(yǎng)老建設(shè)的工作重心從注重社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)轉(zhuǎn)變到如何為依托社區(qū)的居家養(yǎng)老提供幫助上來，轉(zhuǎn)變到盡快建立健全社區(qū)老年福利體系上來。

二、青羊區(qū)推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要做法

青羊區(qū)按照“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的要求，將社區(qū)居家養(yǎng)老作為老年人群體福祉體系建設(shè)的重要內(nèi)容，加大政府投入力度，不斷豐富和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系和服務(wù)內(nèi)容，提高養(yǎng)老保障質(zhì)量和水平，推動了社區(qū)居家養(yǎng)老與社區(qū)建設(shè)的互促式發(fā)展。

(一)完善規(guī)劃措施，保障社區(qū)居家養(yǎng)老有章可循。自2006年起，青羊區(qū)將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)列入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃綱要，計劃用10年時間，建立起相對完善的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)保障體系。政府先后出臺了《青羊區(qū)開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)(試行)辦法》、《青羊區(qū)深化居家養(yǎng)老服務(wù)的實施意見》、《堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展的意見》等政策，進(jìn)一步明確了部門、街道、社區(qū)在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，建立完善了條塊結(jié)合的區(qū)、街、社區(qū)三級推進(jìn)機(jī)制。同時，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為政府為民辦實事項目，納入財政預(yù)算，并逐年加大投入，強(qiáng)化了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的財政保障。

(二)夯實基礎(chǔ)工作，保障社區(qū)居家養(yǎng)老有序推進(jìn)。社區(qū)是養(yǎng)老服務(wù)的重要載體，青羊區(qū)不斷加強(qiáng)完善社區(qū)功能，加大對社區(qū)軟硬件打造的投入，夯實社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)。一是建立完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在全區(qū)74個社區(qū)設(shè)立了“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作站”，建立完善了社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者分片包干制度，為空巢老人提供“5+X”服務(wù)(“5”指廣泛告知、經(jīng)常問候、熱線咨詢、安全檢查、應(yīng)急求助;“X”指按老年人需要提供助老服務(wù))。同時，政府還投入80余萬元，在54個社區(qū)為孤寡老人安裝了呼叫救助“一鍵通”平臺，搭建起了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障的現(xiàn)代化信息平臺。二是不斷拓展服務(wù)項目。依托社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站開展了治未病項目，定期免費為轄區(qū)老年人開展體檢、健康咨詢等治未病服務(wù)，為每位老人建立健康檔案。每個社區(qū)根據(jù)自身不同情況，還分別開展了送餐服務(wù)、住院護(hù)理、安全檢查等社區(qū)服務(wù)項目，有效滿足了老年人的日常需求。三是營造良好社區(qū)文化氛圍。在社區(qū)文化建設(shè)中突出“尊老敬老”理念，在全區(qū)各個社區(qū)發(fā)起了“結(jié)對幫扶”、“鄰里互助”和“鄰里守望”活動，將政府資助服務(wù)以外的空巢老人納入關(guān)注、巡查、探視的范疇，構(gòu)建起了政府主導(dǎo)，街道、社區(qū)、鄰里相互銜接的關(guān)愛資助幫扶體系，成功打造了西御河街道“和諧鄰里”、太升“鄰里互助”等助老服務(wù)品牌。

(三)注重特色服務(wù)，保障社區(qū)居家養(yǎng)老有的放矢。青羊區(qū)根據(jù)老年人實際需求，結(jié)合自身優(yōu)勢資源，不斷創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)保障方式。投資80余萬元，在全市率先推行了老年人日托服務(wù)，在社區(qū)建立日間照料室或托老服務(wù)站，按每位老人10－20元的標(biāo)準(zhǔn)，由社區(qū)提供包括休閑、娛樂、保健、餐飲、住宿在內(nèi)的全天候的照顧。目前，已建成的石人南路社區(qū)和青羊區(qū)社區(qū)服務(wù)中心托老服務(wù)站，在近2年時間里，先后接待了3萬余人次的托老服務(wù)，受到社區(qū)老人和子女的高度贊譽。到2012年，將在14個街道的15－20個社區(qū)規(guī)劃建設(shè)不低于200平方米的托老服務(wù)站，并新建11000平方米區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，以及3個面積為700平方米的街道養(yǎng)老服務(wù)分中心，逐步搭建起區(qū)街社區(qū)三級居家養(yǎng)老服務(wù)平臺網(wǎng)絡(luò)。同時，充分發(fā)揮文化、體育資源豐富的優(yōu)勢，由政府指導(dǎo)各個社區(qū)建立起了腰鼓、交響樂、小品表演、氣排球等老年人文體隊伍，區(qū)政府每年組織召開社區(qū)老年人文化體育比賽，并給予一定獎勵，全區(qū)老年文體活動得到極大的豐富和發(fā)展。2009年，青羊區(qū)老年氣排球隊還在全國大賽中奪得了冠軍。

(四)扶助困難群體，保障社區(qū)居家養(yǎng)老公平公正。相對于全省和全市的其他地區(qū)，青羊區(qū)老年人的平均收入一直處于較高水平，絕大部分老年人經(jīng)濟(jì)條件較好。為此，青羊區(qū)將高齡、貧困、獨居、空巢、殘疾、優(yōu)撫、“三無”等困難老人作為政府提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重點，政府每年安排150余萬元財政預(yù)算為這部分老人提供補(bǔ)貼與服務(wù)，并通過建立完善的資助服務(wù)對象評估機(jī)制，采取社區(qū)公示、隨機(jī)抽查等方式，確保了每一位符合條件的老人均能享受到免費、補(bǔ)貼服務(wù)，擴(kuò)大了保障和救助覆蓋范圍，較好地解決了困難老年人的基本生活保障問題。

(五)結(jié)合社區(qū)就業(yè)，提高社區(qū)居家養(yǎng)老綜合效益。青羊區(qū)十分注重社區(qū)養(yǎng)老綜合效益的實現(xiàn)，積極探索社區(qū)養(yǎng)老與社區(qū)就業(yè)相互結(jié)合的方法與路徑。在每個社區(qū)托老服務(wù)站、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作站都留出1－3個職位面向大學(xué)生、“4050”人員等群體組織公開招聘。同時，按照就近原則，在全區(qū)組織招聘了43名下崗失業(yè)人員作為居家養(yǎng)老服務(wù)隊，通過加強(qiáng)培養(yǎng)、簽定協(xié)議、掛牌上崗等方式，為720名空巢老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，老人滿意的將額外給予100－150元/月的實物補(bǔ)貼，實現(xiàn)了一種崗位兩種關(guān)愛。青羊區(qū)還采取購買服務(wù)的方式，鼓勵和支持社會機(jī)構(gòu)參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中來，為居家老人廣泛提供健康咨詢、家政服務(wù)等產(chǎn)品，并對招聘大學(xué)生、“4050”人員的社會機(jī)構(gòu)給予政策傾斜。

三、青羊區(qū)推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)保障的幾點啟示

青羊區(qū)在探索發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)保障中，為社區(qū)居家的老年人較好地提供了生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)，緩解了政府壓力和社會矛盾，為我們解決養(yǎng)老服務(wù)這一全局性社會問題提供了一些有益的啟示。

第一，實施多措并舉是養(yǎng)老服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)堅持的方向。未來10年，我國將進(jìn)入老齡化的高峰，社會養(yǎng)老壓力十分巨大。受傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念、居高不下的家庭空巢率、有限的政府資源等因素的影響，單一的家庭養(yǎng)老、社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或者社區(qū)養(yǎng)老都不能夠完全有效的解決社會養(yǎng)老問題。青羊?qū)嵺`證明，政府抓住社區(qū)養(yǎng)老這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時鼓勵和倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老、引導(dǎo)和扶持社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，形成多措并舉、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的局面，可有效解決不同層次、不同需求的養(yǎng)老問題。

第二，尊重文化習(xí)慣是養(yǎng)老服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)直面的課題。受傳統(tǒng)文化習(xí)慣影響，不愿離開熟悉的社區(qū)、不愿離開子女，是多數(shù)老人和子女的普遍心理。因此，單純的社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難以解決我國養(yǎng)老問題。青羊區(qū)探索把社區(qū)服務(wù)與老人居家養(yǎng)老結(jié)合起來，讓老人在社區(qū)得到周到的養(yǎng)老服務(wù)，受到了老年人及其子女的認(rèn)同與好評。這一實踐表明，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)堅持“以人為本”，尊重傳統(tǒng)文化習(xí)慣，探索與老人及其子女需求相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)方式。

第三，完善社區(qū)功能是養(yǎng)老服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)把握的重點。青羊區(qū)在探索社區(qū)居家養(yǎng)老工作中，把養(yǎng)老服務(wù)與社區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，依托社區(qū)完善的公共服務(wù)功能和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，針對性地加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和隊伍建設(shè)，健全了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能。實踐表明，完善的社區(qū)功能是社區(qū)承載居家養(yǎng)老服務(wù)保障的基礎(chǔ)，要將養(yǎng)老服務(wù)功能納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)整體規(guī)劃，加大硬件設(shè)施投入力度，建立較為完善的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)高素質(zhì)的社工人才隊伍，形成較為完善的社區(qū)功能配套，才能有效地滿足老年人多元化的養(yǎng)老需求，不斷推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障事業(yè)發(fā)展。

第四，關(guān)注困難群體是養(yǎng)老服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)重視的問題。養(yǎng)老服務(wù)保障中最需要幫助的是困難群體。青羊區(qū)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)保障中，把對高齡、貧困、獨居、空巢、殘疾、優(yōu)撫、“三無”老人等困難群體的養(yǎng)老服務(wù)放到更加突出的位置，安排專門財政預(yù)算為這些老人量身服務(wù)，讓這些老人有尊嚴(yán)而又體面地與其他老人一道安享晚年。實踐表明，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，在抓好面向全體老人的普惠服務(wù)的同時，突出對老年困難群體的關(guān)懷，體現(xiàn)了社會的公平公正原則。

第五，統(tǒng)籌整合資源是養(yǎng)老服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)選擇的路徑。青羊區(qū)推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保障中，依托養(yǎng)老服務(wù)保障開發(fā)崗位解決部分社區(qū)居民就業(yè)，讓老人熟悉的鄰里鄉(xiāng)親照顧老人，無論是工作成本還是服務(wù)效果，都受到了很好的綜合效益。這一實踐啟示我們，在養(yǎng)老服務(wù)保障壓力越來越重的形勢下，通過聯(lián)動推進(jìn)、購買服務(wù)和鼓勵志愿者行動等方式，把社區(qū)公益就業(yè)、志愿服務(wù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)等資源整合起來，引導(dǎo)社會力量廣泛參與到社會養(yǎng)老服務(wù)保障中來，逐步形成政府引導(dǎo)、全民參與的社會養(yǎng)老體系，是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)工作應(yīng)當(dāng)選擇的路徑。