政黨參與公共政策過程淺論
——以英、德、日為例

靳呈偉

（中央編譯局 政黨研究中心，北京 100032）

政黨參與公共政策過程淺論
——以英、德、日為例

靳呈偉

（中央編譯局 政黨研究中心，北京 100032）

政黨在現(xiàn)代西方公共政策過程中扮演著重要角色，發(fā)揮著重要作用。政黨對政策過程的影響是以一系列民主制度為依托的，受各國政治運作機制的影響。在不同的政治運作機制下，政黨參與政策過程的實踐表現(xiàn)出不同特點。梳理英、德、日三國政黨參與政策過程的概況并加以比較，有助于加深對這些國家民主政治運作機制的認識。

議會制；政黨；公共政策

現(xiàn)代民主政治的邏輯是政府為社會提供公共服務，最大限度地代表并實現(xiàn)以群體利益為基礎的社會公共利益。這一邏輯體現(xiàn)為政府通過制定并實施大量公共政策，來分配社會價值、實現(xiàn)公共利益。如何協(xié)調各方利益進而使公共政策實現(xiàn)公共利益的均衡成為當代民主政治的核心問題，或者說，一國的公共政策能否均衡合理地體現(xiàn)各群體的利益表征著該國的民主程度。

公共政策實現(xiàn)公共利益均衡的前提是民眾的意愿和利益要求能夠在政策過程中得到表達和尊重。在當今世界諸民族國家中，普通民眾直接參與公共政策過程，對政府決策施加影響，尚存在諸多困難。民眾對公共政策的參與和影響更多是間接意義上的，需要借助一定的中介、途徑、機制來實現(xiàn)?，F(xiàn)代民主政治的主要表現(xiàn)形式是政黨政治。其核心力量政黨是連接社會與政府的橋梁，發(fā)揮著利益整合的功能。在匯聚、綜合、表達社會多元利益，使分散的、潛在的民眾意愿轉化為集中的、明確的政策要求方面，政黨發(fā)揮著關鍵性作用。因此，政黨就與公共政策不可避免地發(fā)生了千絲萬縷的聯(lián)系。研究其政黨參與政策過程的實踐，把握政黨與政策的關系，有利于更好地認識當代西方民主國家的民主政治運作過程。他山之石可以攻玉，加深對西方民主政治運作過程的認識，可以為我國的社會主義民主政治建設提供適當借鑒。本文擬對英國、德國與日本這三個議會內(nèi)閣制國家政黨參與政策過程的相關問題進行簡要梳理。

一、英國政黨參與公共政策過程概況

英國是實行議會內(nèi)閣制的典型國家。在議會制政體形式中，掌握了議會多數(shù)的政黨自然地成為國家公權的行使者。該黨不僅可以直接上臺執(zhí)政，行使行政權力，而且可以運用屬于議會的全部權力。

執(zhí)政黨控制政府或行政權力的基本方式是組建內(nèi)閣。英國憲法規(guī)定，內(nèi)閣是政府的核心，是國務決策中心，是英國社會的組織和領導機構。贏得選舉后，執(zhí)政黨領袖出任內(nèi)閣首相并受命組閣，本黨精英大批量地進入各級政府機構并擔任要職。英國內(nèi)閣實行“集體負責制”，閣員必須與內(nèi)閣保持一致，不允許發(fā)表與內(nèi)閣政策矛盾的意見，更不允許采取與內(nèi)閣政策矛盾的行動。內(nèi)閣的這一基本原則加上嚴格的政黨紀律使進入政府的黨員很難輕易背離本黨政綱。如此，政府就成為執(zhí)政黨的政策轉換器——輸入執(zhí)政黨政策，輸出國家政策。

作為立法機構，英國下院享有諸多權力。其中最重要的是立法權、財政權及監(jiān)督和倒閣權——包括政府提出的涉及國家利益的公議案、由有關團體或個體提出的涉及地方或團體利益的私議案在內(nèi)的所有法案，均需下院討論通過后才能成為法律并生效；政府每年編制的財政預算要提送下院審議，通過后才能實施；政府施政綱領、財政預算執(zhí)行情況等須接受下院的質詢、調查與批評。因而，執(zhí)政黨還會通過各種方式控制下院，以更好地完成政策轉換。執(zhí)政黨控制議會或立法權的主要方式是組建執(zhí)政黨議會黨團及協(xié)調本黨議員的政策傾向。執(zhí)政黨議會黨團在議案審議過程中是非常重要的力量，對于貫徹執(zhí)政黨政綱至關重要。在本黨議會黨團的支持下，執(zhí)政黨可以不用擔心它通過內(nèi)閣提出的政策議案被議會否決。

執(zhí)政黨還可以通過議會黨團對首相和內(nèi)閣的決策進行指導或控制。首相及其內(nèi)閣要繼續(xù)執(zhí)政就必須尊重執(zhí)政黨議會黨團的意見。議會黨團的地位與作用使其成為執(zhí)政黨的決策核心。英國主流政黨均設有協(xié)調本黨議員政策傾向的專門機構或職位——督導員或黨鞭。無論是保守黨還是工黨，為協(xié)調本黨議員的政策立場都設有督導員，督導員在政策過程中發(fā)揮著重要作用?！叭绻鴩鴷钦螜嗔λ?，則黨鞭辦公室是英國議會政治的神經(jīng)中心，……是政策形成的場所”[1](P38)。一項重要政策的提出，事先都會經(jīng)由督導員篩選剔除其中可能引起議員反對的部分，然后推出；而在決定如何推動通過法案的安排和策略時，督導員會提供咨詢，并明確議員的態(tài)度，以保障本黨法案順利通過。執(zhí)政黨還可以利用自身執(zhí)政的優(yōu)勢來控制議會立法程序。例如，由內(nèi)閣代表政府提出的公議案往往得到優(yōu)先考慮和處理，在審議中也比較容易通過。

概言之，執(zhí)政黨通過內(nèi)閣和本黨議會黨團將本黨主張通過法定程序轉換為國家意志，將本黨政策轉變?yōu)閲艺摺?/p>

在英國兩黨制①雖然在最近一次英國大選中沒有一個政黨贏得半數(shù)以上議席，從而形成一次“無多數(shù)議會”，保守黨和自由民主黨聯(lián)合組建新政府。但因此說英國的兩黨制已變成多黨制，卻為時過早。畢竟，雖然英國歷史上曾出現(xiàn)過“無多數(shù)議會”的局面，但并沒有演變成一種常態(tài)，并未撼動兩黨制。這次的“無多數(shù)議會”能否成為一種拐點，尚待觀察。的政黨制度框架下，雖然在議會中擁有次多議席的政黨不能與執(zhí)政黨分享國家權力。但是，作為法定的反對黨，其在政策過程中仍然發(fā)揮著特定作用。反對黨的主要作用可以概括為一體兩面。一面是“破壞性”的，“反對黨的責任不是要提出什么建議，而是反對一切，然后把政府趕下臺”[2](P167)，即通過認真審查、批評政府的政策來挑政府的毛病，反對那些不必要的、極端的政策議案；另一方面是“建設性”的，即提出合理的建設性政策，以取代現(xiàn)政府。

英國政治中的一些制度設置及運作機制為反對黨發(fā)揮作用提供了平臺與保障。譬如，上世紀七十年代末，下院就開始設置與政府重要部門相應的議會部門委員會，反對黨議員可以在這些委員會當中與執(zhí)政黨議員一起工作，一般情況下反對黨議員會擔任其中的政府賬目委員會主席。這樣就為反對黨發(fā)揮監(jiān)督作用提供了便利。

不能忽視的是，兩黨制限制了兩大黨之外的其他政黨作用的發(fā)揮。沒有或很少有參政的機會，它們代表的選民的利益就無法直接通過制定政策體現(xiàn)出來。但是小黨也對政策過程具有一定影響。譬如，小黨的一些政策主張可能被大黨拿去為其所用，從而在間接意義上實現(xiàn)了對政策過程的影響。

兩大黨自身的一些因素也對英國的政策過程起著一定影響。例如，兩黨在一些問題上的價值觀是存在顯著差異的，它們會選擇不同的政策取向。大致而言，保守黨顯得右一點，工黨則顯得左一點。隨著政權在兩黨中的輪換，英國在某些領域某些問題上的國家政策往往會出現(xiàn)反復。

二、德國政黨參與公共政策過程概況

德國也實行議會制，但它的議會制具有一些不同于英國議會制的顯著特點。

就國家的行政機構而言，贏得了聯(lián)邦議院多數(shù)席位的政黨（或政黨聯(lián)盟）成為執(zhí)政黨，擁有組閣權。該黨領袖出任聯(lián)邦總理，總理負責組閣。內(nèi)閣奉行“總理原則”，即總理有權決定聯(lián)邦政府總的方針政策，并可憑借任免聯(lián)邦部長的權力來維護政府的方針政策，而內(nèi)閣卻不能憑借多數(shù)迫使總理接受他或她不贊同的方針政策。

聯(lián)邦政府還擁有立法創(chuàng)議權和立法最后審核權：政府有權向聯(lián)邦議院提出任何議案；聯(lián)邦參議院的法案須先轉交政府，經(jīng)政府同意后送聯(lián)邦議院審議；議會兩院在修改某項議案前須征求政府意見；兩院通過的所有法律與議案須由總理及有關部長副署后才能呈送總統(tǒng)公布實施。執(zhí)政黨通過以總理為首的內(nèi)閣主導政策制定過程，并通過強大的政府行政權力貫徹執(zhí)行自己制定的政策，政策過程體現(xiàn)出較為鮮明的政黨色彩。

就立法機構來講，聯(lián)邦議院與聯(lián)邦參議院是德國議會制度的兩個支撐點。聯(lián)邦議院擔負國家立法機關的大部分職責。掌握了聯(lián)邦議院多數(shù)議席意味著掌握了國家立法大權。執(zhí)政黨可以通過聯(lián)邦議院將本黨意志轉化為國家意志，將本黨政策主張轉化為國家政策。執(zhí)政黨往往利用本黨和同盟黨的議會黨團控制聯(lián)邦議院。

聯(lián)邦參議院是各州在聯(lián)邦一級的聯(lián)合，是各州利益的代表，它有權發(fā)表對國家重大方針政策的看法，有權直接影響聯(lián)邦政府和聯(lián)邦議院的決策，使各州的利益在其中得到體現(xiàn)。它還有立法創(chuàng)議與立法審議權，一州或數(shù)州聯(lián)合提出的立法動議得到參議院多數(shù)支持便可成為立法動議，該動議經(jīng)聯(lián)邦政府同意即可提交聯(lián)邦議院審議；而政府的法案也須交參議院討論，尤其是涉及州級問題的聯(lián)邦法律，只有獲得參議院審議通過，才能頒布執(zhí)行。參議院的成員是通過特殊方法產(chǎn)生的，不遵循全民選舉產(chǎn)生這一常規(guī)途徑。參議院成員主要來自各州政府，他們嚴格按照州政府的指示投票、辦事，不能獨立活動。各政黨或政黨聯(lián)盟對聯(lián)邦參議院施加影響是經(jīng)過曲線軌跡實現(xiàn)的——首先政黨要獲得州議會多數(shù)議席，控制了州議會多數(shù)也就控制了州政府，控制了州政府也就意味著具備了擁有參議院多數(shù)議席的條件，也就能夠對參議院施加本黨的影響。

就政黨制度來講，德國的政黨制度可以視為一種“兩個半政黨制”或“兩大帶一小政黨制”。在今天德國的政黨格局中，沒有一個政黨擁有足夠的實力贏得議會的絕對多數(shù)從而單獨執(zhí)政。政黨聯(lián)盟成為上臺執(zhí)政的必要手段。在這種制度框架下，主要執(zhí)政黨在掌握公權的同時，須與同盟黨分享政府職位；在行使公權時，須與同盟黨協(xié)調政策立場，主要執(zhí)政黨的決策往往會受到其執(zhí)政伙伴的影響。因而，政府政策出臺以前各執(zhí)政黨之間協(xié)調政策立場的過程是德國政策過程中影響重大的一個階段。

三、日本政黨參與公共政策過程概況②

自“五五體制”形成以來，日本由自民黨長期執(zhí)政。其不同于多數(shù)西方國家的最顯著特點是自民黨不僅掌握政府的領導權，還直接參與政府運作，政策過程自始至終都有自民黨的參與?？梢哉f，日本黨政機構的運行實質上是結合在一起的。

內(nèi)閣是日本政府的最高行政機關。內(nèi)閣首相通常由自民黨總裁出任，內(nèi)閣成員則多為自民黨的骨干，自民黨把持著政府各部門。一般而言，日本內(nèi)閣決策有兩大類。一類是純粹政府職權范圍內(nèi)的，不需要國會授權，由內(nèi)閣自行定奪的決策。雖然自民黨一般不直接干預此類決策，但由于自民黨控制著內(nèi)閣、把持著政府各部門、掌握著各級官吏的政治命運，此類決策的主體對自民黨自然是言聽計從。另一類是作為政府議案提交國會審議批準的。此類議案在送交國會審議前，首先經(jīng)歷的一個程序是由政府職能部門草擬和提出議案。日本政府各省廳首腦均為自民黨黨員，各職能部門一般由自民黨的“黨友”控制。因此，每項議案都是或直接或間接地在自民黨干預下草擬、出臺的，這絕非夸大之詞。政府部門提出議案后，不能直接經(jīng)內(nèi)閣總理大臣送交國會，而必須先呈報自民黨中央機構審議、修訂。自民黨中央機構對政策議案的審議也有嚴格的程序，議案先交政務調查會的有關部會審議，通過后，再由政務調查會討論。議案經(jīng)政務調查會調查、審核、修訂后，再送總務會復審?？倓諘亲悦顸h內(nèi)最重要的決策機構，負責全權處理黨務和國會方面的事務?？倓諘懻撏ㄟ^，意味著自民黨批準了議案?？倓諘鷾实淖h案會轉至自民黨國會對策委員會，最后由首相代表自民黨向國會正式提出?？梢姡祟愖h案從頭到尾都是由自民黨中央控制的，深深烙有自民黨的印記。

在“五五體制”下，在野黨很難有所作為。鑒于國會的有關規(guī)定，擁有議員少的在野黨基本上不可能單獨提出議案，即使提交了議案，由于在野黨因為各種原因難以采取統(tǒng)一行動，除非得到自民黨的支持，議案也很難獲得通過。但這也不等同于在野黨對政策過程毫無影響。在議案提出階段，當自民黨提出法案時，在野黨可以通過成為共同提案者或提出對立法案的方式來施加影響；而在議案審議階段，在野黨可對自民黨提出的議案加以反對、修正或贊成；在議案表決階段，在野黨仍可贊成或否決議案。

四、三國政黨參與公共政策過程的比較及思考

制度模式?jīng)Q定行為模式。英、德、日三國政治運作機制的共同點與不同點決定了其國內(nèi)政黨參與公共政策的過程既有共性也存在差異。就共性而言，大致表現(xiàn)在：第一，三國公共政策過程的政黨色彩都較為鮮明，主流黨在各國公共政策過程中均發(fā)揮著不可替代的作用，尤其是執(zhí)政黨對本國政策過程有著較強控制力。第二，三國的主流政黨均力圖通過贏得議會選舉進而上臺執(zhí)政來更好地將本黨方針政策轉化為國家政策。各國的執(zhí)政黨主要通過控制內(nèi)閣及議會來實現(xiàn)政策的轉化。也就是說，議會內(nèi)閣制國家的政黨通過贏得議會選舉，同時控制了行政權與立法權，把行政決策與立法決策結合起來推動本黨政策向國家政策的轉化。第三，三國的政治運作機制均深刻地影響著本國政黨對公共政策過程的參與。就差異性來講，大致表現(xiàn)在：第一，英、德兩國的政府運作與政黨活動是分開的，兩國的政黨都不直接介入政府的具體決策程序，政黨領袖及其骨干都是以行政官員的身份參與決策的；而日本自民黨則直接介入政府運作，自始至終地影響或者控制政策過程。第二，英國是典型的兩黨制，德國是“兩大帶一小”式的多黨制，日本則是“一黨獨大”式的多黨制。政黨制度的不同，使各國政黨在公共政策過程中的地位、作用及活動方式等方面各有特點。第三，從參與公共政策過程博弈的政黨關系角度講，英國主要是執(zhí)政黨與反對黨之間的較量；而德國在執(zhí)政黨聯(lián)盟與在野黨博弈之外，還有執(zhí)政聯(lián)盟各黨之間的協(xié)調；日本則主要是自民黨內(nèi)部各派閥之間的爭斗。

通過對英德日三國政黨參與公共政策過程概況的梳理及比較，可以得出以下認識：第一，在政黨政治環(huán)境下，政黨是連接政府和社會（即民意）的主要中介組織，“政黨是把一端架在社會，另一端架在國家上的橋梁。如果改變一種表達方式，那么政黨就是把社會中思考和討論的水流導入政治機構的水車并使之轉動的導管和水閘”[3](P42)。政黨因素是政策過程中不可或缺的關鍵因子。第二，盡管政黨在各議會民主制國家政策過程中扮演著重要角色，發(fā)揮著重要作用；但是，政黨只是一種社會政治組織，不是國家機關。政黨對政策過程的影響還是要借助政府、議會等公權機關來實現(xiàn)。政黨借助公權機關影響政策過程的事實決定了政黨的政策是不同于國家政策的，中間存在一個經(jīng)法定程序由政黨政策向國家政策轉化的過程。當然，日本的情況另當別論。第三，政黨借助公權機關參與政策過程是以一系列民主制度為依托的。自由選舉制度是現(xiàn)代代議制民主中關鍵的制度安排之一，它也是塑造民主國家公共政策和民主決策過程的核心制度要素。政黨為贏得選民的選票，在制定自身政綱時，必須匯聚、綜合、表達社會多元利益，使自身政策充分體現(xiàn)民意。一個政黨如果不能適時調整自身的政策以更好地體現(xiàn)民意，是很難獲得民眾的認可的。民眾投一個政黨的票，在很大程度上是對其政策的認可與選擇。政黨對政策過程的影響不僅僅停留在選舉上，還要進一步體現(xiàn)在政府決策及政策執(zhí)行、立法機構的立法等方面。執(zhí)政黨會憑借國家公權，經(jīng)過合法程序，將自身意志轉換為國家意志，將自身政策轉換為國家政策，并推動其得以貫徹執(zhí)行。而未能贏得選舉的政黨，一面在制度許可的框架內(nèi)，提出政策議案，參與、影響政策的制定，監(jiān)督政策的執(zhí)行；一面攻擊、批評執(zhí)政黨的政策，并提供可供選擇的替代性政策，隨時準備取代執(zhí)政黨。這種以選舉競爭為中心，貫穿國家治理全過程的政黨競爭，是西方國家公共政策過程的主要形式。第四，由于西方各國政體和政黨制度存在一定差異，政黨在各國政治運作過程中發(fā)揮的作用是不同的，各國政黨參與政策過程的實踐也各有特點。

羅伯特·達爾曾指出，“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！痹谖鞣秸h參與政策過程的問題上也是如此。一方面，對西方政黨參與政策過程問題研究所得出的結論都離不開其生態(tài)背景，將之簡單地拿到其他生態(tài)環(huán)境中去應用是不明智的；但另一方面，對西方政黨參與政策過程的實踐進行研究也不是毫無用處，可以從中汲取人類政治智慧，為建設我國政治文明提供借鑒。

[1] 雷飛龍.英美日三國國會黨鞭制度[J].理論與政策，1991.

[2] 轉引自 J·哈維，L·巴塞.英國的憲法與政治[M].1987.

[3] 轉引自王長江.現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究[M].上海：上海人民出版社，2002.

D052

A

1672－4445(2011)04－0031－04

2011-01-04

浙江社會主義學院2010年招標項目“國外政黨參與政策過程的實踐及對我國民主黨派的啟示”（10zsyzb09）的前期成果。

靳呈偉（1980-），山東曲阜人，博士，中央編譯局助理研究員，主要從事國外共產(chǎn)黨比較及政黨基本原理研究。

②正如很難判斷英國新近發(fā)生的政治變化是否代表一種新的趨向一樣，日本民主黨代替自民黨上臺執(zhí)政是否會開辟、形成新的政治傳統(tǒng)也需進一步觀察。因而，本部分主要探討自民黨執(zhí)政時期的情況。

[責任編輯：鐘 晟]