邊疆民族地區(qū)失地農(nóng)民預(yù)留用地安置方式實(shí)證研究

廖元昌

（中共德宏州委黨校 科研科，云南 潞西 678400）

邊疆民族地區(qū)失地農(nóng)民預(yù)留用地安置方式實(shí)證研究

廖元昌

（中共德宏州委黨校 科研科，云南 潞西 678400）

按照國土資源部的規(guī)定，對于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。實(shí)踐證明，預(yù)留用地安置開發(fā)模式，是解決邊疆民族地區(qū)失地農(nóng)民問題的有效方式。

德宏州；失地農(nóng)民；預(yù)留用地安置；弊端；問題；措施

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保障失地農(nóng)民利益，關(guān)注失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會保障等民生問題，直接關(guān)系著全面小康社會建設(shè)與民族和諧、邊疆穩(wěn)定。本文基于對云南省德宏傣族景頗族自治州潞西市和瑞麗市失地農(nóng)民問題的調(diào)查分析，認(rèn)為預(yù)留地安置是解決邊疆少數(shù)民族地區(qū)失地農(nóng)民問題的有效方式。

一、現(xiàn)行失地農(nóng)民安置方式存在的弊端

1、安置方式單一。按照國土資源部的規(guī)定，對于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多種多樣的，主要包括但不限于：貨幣安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式。從對潞西市、瑞麗市失地農(nóng)民的調(diào)查情況看，目前失地農(nóng)民安置方式是一次性貨幣安置為主，預(yù)留地安置為輔。貨幣安置的優(yōu)點(diǎn)在于操作簡單，農(nóng)民心理上容易接受。其明顯的缺陷是不利于失地農(nóng)民尤其是大齡失地農(nóng)民的就業(yè)。事實(shí)上，農(nóng)民在失去土地后，只得到了很少的補(bǔ)償費(fèi)用，有限的安置補(bǔ)助費(fèi)根本無法解決大多數(shù)失地農(nóng)民長期穩(wěn)定生活的出路問題。加之部分失地農(nóng)民缺乏長遠(yuǎn)打算，失地農(nóng)民戶拿到征地補(bǔ)償款后先去買摩托車、小轎車，在短期內(nèi)把有限的安置費(fèi)消費(fèi)殫盡，即“坐吃山空”，導(dǎo)致相當(dāng)一部分失地農(nóng)民落到了生活無著的困境。

2、失地安置缺乏促進(jìn)就業(yè)的功能，失地又失業(yè)的問題嚴(yán)重。瑞麗、潞西兩市的失地農(nóng)民失業(yè)狀況呈現(xiàn)三種形式：（1）失地?zé)o業(yè)問題較為嚴(yán)重。就業(yè)最困難的主要有三類失地農(nóng)民群體：一是大齡失地農(nóng)民。年齡在45歲以上，這部分人失地前多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)在沒有了田地，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉(zhuǎn)業(yè)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)十分困難，這部分人占失地農(nóng)民的比重還比較大。從勐煥辦事處團(tuán)結(jié)社區(qū)芒罕村民小組隨機(jī)抽取的30戶家庭共163人中，年齡在45歲以上的73人，占44.78%。二是失地前完全依賴土地為生的純農(nóng)民。瑞麗市2006年以來新增的失地農(nóng)民中這部分人口比例較大，如勐卯鎮(zhèn)姐勒村委會的賀悶、允當(dāng)村民小組，團(tuán)結(jié)村委會的弄恩、芒沙村民小組。對于他們來說，失地就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。三是生活離城市規(guī)劃區(qū)有一定距離的失地農(nóng)民。相對于分布在城市規(guī)劃區(qū)的失地農(nóng)民，這部分失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會和就業(yè)選擇空間非常小，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念也比較保守，因而失地對他們的就業(yè)影響非常大。（2）隱性失業(yè)現(xiàn)象極為普遍。據(jù)瑞麗市失地農(nóng)民調(diào)查組對勐卯鎮(zhèn)13個(gè)典型失地農(nóng)民村民小組的調(diào)查，被調(diào)查的3194人的失地農(nóng)民中，獲得就業(yè)安置的250人，僅占7.82%，其余的都是自謀出路。即便是已就業(yè)安置的人員，隱性失業(yè)或就業(yè)不充分的現(xiàn)象也極為普遍。（3）就業(yè)后又失業(yè)的比例過高。自20世紀(jì)90年代以來，隨著勞動用工制度的改革和企業(yè)的轉(zhuǎn)制、兼并和倒閉，以及美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，導(dǎo)致過去已實(shí)現(xiàn)的“招工安置”或就業(yè)安置的失地農(nóng)民下崗回村，近年外出務(wù)工的人員失業(yè)返鄉(xiāng)回村。

3、安置不當(dāng)導(dǎo)致相當(dāng)部分的失地農(nóng)民生活水平下降。失地前主要經(jīng)營傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的失地農(nóng)民家庭（純農(nóng)業(yè)戶），他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，基本沒有其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動，失地后實(shí)際生活水平大幅度下降。如勐卯鎮(zhèn)姐勒村委會賀悶村民小組141戶、559人，2007年2月土地被征。60%的家庭土地征用后其家庭實(shí)際生活水平下降，對目前生活水平感到不滿意。

二、預(yù)留用地安置的優(yōu)點(diǎn)

一般而言，地方政府和用地單位都傾向于采用貨幣安置方式，以求一勞永逸地解決失地農(nóng)民安置問題。但事實(shí)上，貨幣安置對失地農(nóng)民來說，并沒有解決其可持續(xù)生存問題。在這一背景下產(chǎn)生的預(yù)留用地安置方式能使失地農(nóng)民得到基本的生活保障，體現(xiàn)了較公正的權(quán)益分配。預(yù)留用地安置的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義主要是基于現(xiàn)行土地補(bǔ)償評估技術(shù)的不完善、物價(jià)因素以及大多數(shù)農(nóng)民在失去土地后參與勞動力市場競爭的弱質(zhì)性。其實(shí)質(zhì)是通過留用土地從實(shí)物上提高征地補(bǔ)償水平，預(yù)留用地隱含的地價(jià)是對農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充，實(shí)際上是一種變相的可持續(xù)的貨幣補(bǔ)償。直觀地說，通過留地安置，失地農(nóng)民所得補(bǔ)償要比貨幣補(bǔ)償高得多。例如，瑞麗市勐卯鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村委會芒沙村民小組，2007年被征地的貨幣補(bǔ)償是3.5萬元/畝，而該村民小組租賃預(yù)留用地154畝，租金平均是每年8300元/畝，約4年的租金就等于貨幣安置補(bǔ)償?shù)慕痤~。

1、提供就業(yè)。失地農(nóng)民集體通過預(yù)留地開發(fā)、出租物業(yè)，使被征地集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸由地主變?yōu)闃I(yè)主，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣と嘶蛭飿I(yè)管理人員，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，給農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人提供永續(xù)的收益。例如，瑞麗市勐卯鎮(zhèn)勐卯村委會東一村民小組利用預(yù)留地搞大牲畜屠宰交易市場開發(fā)項(xiàng)目，為650名失地農(nóng)民解決就業(yè)崗位。

2、子孫繼承。在目前政策背景下，無論預(yù)留用地是國有還是集體所有，失地農(nóng)民都有對預(yù)留地一定年限的使用權(quán)，子孫可以繼承，有效消除了農(nóng)民對自己子孫后代生活的擔(dān)憂。

3、直接收益。由于農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地收益比較差異的客觀存在，預(yù)留用地作為非農(nóng)用地可以為失地農(nóng)民集體提供較高的經(jīng)濟(jì)收益，消除失地農(nóng)民對自己生活的焦慮，甚至能使失地農(nóng)民的生活因土地被征用而有所改善。瑞麗市勐卯鎮(zhèn)團(tuán)結(jié)村委會上弄安等村民小組80%以上的失地農(nóng)民失地后生活水平比失地前有了明顯的改善，原因是預(yù)留用地產(chǎn)生了較好的收益。團(tuán)結(jié)村委會芒沙村民小組出租預(yù)留用地154畝，年收入128萬元，該小組有134戶，551人，僅出租預(yù)留地一項(xiàng)每年人均可分配2323元，超過了失地前該村民小組的農(nóng)民人均純收入。通過預(yù)留地安置，村民可以獲取遠(yuǎn)比原來農(nóng)業(yè)用途高得多的收益。

4、分享增值。土地性質(zhì)特殊，其價(jià)格具有不同于一般商品的特點(diǎn)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的增多，地價(jià)總是呈上升趨勢（土地是稀缺資源）。在城鎮(zhèn)化背景下，非農(nóng)建設(shè)的土地需求更加旺盛，土地升值的趨勢因而也更加明顯，預(yù)留地安置可以保證失地農(nóng)民分享未來可預(yù)期的土地增值收益，分享城鎮(zhèn)化帶來的成果。

三、預(yù)留用地安置制度實(shí)施中存在的問題

1、法律效力不高，操作困難。目前的留地安置一般在被征集體土地范圍內(nèi)或附近進(jìn)行，其用途會與土地利用總體規(guī)劃發(fā)生矛盾，這一矛盾與土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間缺乏協(xié)調(diào)而變得更為嚴(yán)重。在實(shí)踐中有的被征地村組雖然拿到了預(yù)留地安置的指標(biāo)，卻往往因?yàn)轫?xiàng)目性質(zhì)不能同時(shí)滿足土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求而無法通過預(yù)審，難以落實(shí)。由于缺乏國家層面有關(guān)預(yù)留地安置的操作細(xì)則，實(shí)踐中預(yù)留地安置政策的效用并沒有達(dá)到理想程度。

從法律層面看，目前預(yù)留地安置政策還只是以縣市政府的規(guī)范性文件出現(xiàn)，法律效力不高，影響其實(shí)施的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)用地的矛盾是必然存在的，這使持有預(yù)留用地的失地農(nóng)民產(chǎn)生兩大擔(dān)心：一是地方政策的穩(wěn)定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農(nóng)民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于預(yù)留用地政策得不到法律上的承認(rèn)和保證，農(nóng)民怕預(yù)留用地會被政府第二次征用掉。

2、預(yù)留用地所有權(quán)主體設(shè)置單一。瑞麗市、潞西市政府規(guī)定預(yù)留用地屬于集體經(jīng)濟(jì)所有。這就帶來三個(gè)問題：一是已征地農(nóng)戶與未征地農(nóng)戶間的利益關(guān)系問題，被征地農(nóng)戶認(rèn)為那些未被征地農(nóng)戶無權(quán)享有預(yù)留用地，由此產(chǎn)生村民間的矛盾糾紛。二是誰是集體預(yù)留用地的代表，是村民委員會、村組干部，還是社員大會，或是少數(shù)村組干部。三是在失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民后，村民委員會、村組將名存實(shí)亡，預(yù)留用地主體的合理性、持續(xù)性與可操作性問題值得研究。

3、加劇土地非農(nóng)化趨勢，不利于對耕地的保護(hù)。

對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民而言，轉(zhuǎn)讓、出租土地、房屋所獲取的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入。因此，農(nóng)民視預(yù)留地為最大的財(cái)富來源，往往把耕地的重要性拋在了腦后。因此，預(yù)留地安置政策操作不當(dāng)，有可能會破壞我國土地管理和基本農(nóng)田保護(hù)制度，會誘導(dǎo)一些農(nóng)戶為脫離農(nóng)業(yè)而積極主動要求土地被征用。有的村委會或村民小組甚至認(rèn)為只有征地才能發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)。這種制度導(dǎo)致了農(nóng)民認(rèn)為本村有越多的土地被征用，就會有越多的預(yù)留用地，同時(shí)就會帶來更多的土地增值，他們的收入也就越多。

4、易產(chǎn)生“以地生財(cái)”、不勞而獲的“食利階層”，成為潛在的社會不穩(wěn)定誘發(fā)因素。在預(yù)留地所產(chǎn)生的較高的土地收益分配與較低的務(wù)工收入之間的反差，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展所需勞動力與被征地農(nóng)民勞動素質(zhì)錯位和外來人口就業(yè)沖擊等因素的共同作用下，使得有較多預(yù)留地安置的失地農(nóng)民村組中產(chǎn)生了一些不讀書、不工作也有較好的生活保障，過著游手好閑生活的“新生代失地農(nóng)民”。這些年輕的“村民”，因有生活保障甚至是擁有小康以上生活水平，初中不畢業(yè)就棄學(xué)，自愿選擇不就業(yè)，貪圖享受，不思進(jìn)取，成為潛在的社會不穩(wěn)定因素。這批人群所引發(fā)的社會治安案件和刑事案件較為突出，偷盜、搶劫、吸毒等在這一年齡段人口中占的比例較高。

5、預(yù)留地安置易產(chǎn)生“城中村”問題。由于土地征用是分期分批的，因此，各個(gè)村組的預(yù)留地不是一次性完整規(guī)劃，而是征一次劃一塊，極易造成地塊零星分布，容易產(chǎn)生“城中村”。事實(shí)上，在潞西市和瑞麗市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，目前已經(jīng)形成了數(shù)量不少的以失地農(nóng)民居住為主的“城中村”。如果預(yù)留地政策把握的不好，會進(jìn)一步加劇“城中村”的形成和規(guī)模的擴(kuò)大，給未來的“城中村”改造帶來巨大壓力。

四、完善預(yù)留用地安置制度的對策

1、按失地人口數(shù)量計(jì)算預(yù)留用地的數(shù)量，并充分考慮預(yù)留用地的地段價(jià)格。目前潞西市和瑞麗市按被征用土地總面積20%確定預(yù)留地。由于農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)業(yè)用地比較利益的客觀存在，非農(nóng)用地利用的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)用地，因此，預(yù)留用地的面積差異會數(shù)10倍的放大原來因用地面積差異帶來的收入差距，對失地農(nóng)民心理產(chǎn)生極大沖擊，不利于社會和諧穩(wěn)定。從縮小收入分配差距、構(gòu)建和諧社會的視角看，預(yù)留用地安置可按失地人口數(shù)量計(jì)算預(yù)留地面積，并考慮征地對象的累積效應(yīng)給失地農(nóng)民生活帶來的影響。具體操作中，可規(guī)定一個(gè)失地人口預(yù)留用地的人均定額和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。將預(yù)留地比例折算成貨幣來計(jì)算，視補(bǔ)償費(fèi)用的高低及預(yù)留用地的價(jià)格來確定。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確定的前提下，留地比例主要由留地的地價(jià)確定，地價(jià)高的地段可以少留，地價(jià)低的地段應(yīng)多留。

2、充分考慮預(yù)留用地安置的適用范圍和界定預(yù)留用地安置的適用對象。事實(shí)上，預(yù)留地安置是在征地價(jià)格不按照市場價(jià)格決定、土地補(bǔ)償費(fèi)偏低、失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，輔助貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N形式。其根本目的是增加對失地農(nóng)民的補(bǔ)償，使其生產(chǎn)生活有長遠(yuǎn)的穩(wěn)定的保障。在決定是否適用留地安置這種補(bǔ)償方式的時(shí)候，要充分考慮被征地的地段收益效應(yīng)，估算出預(yù)留地所產(chǎn)生的價(jià)值是否大于征地補(bǔ)償費(fèi)用給失地農(nóng)民帶來的價(jià)值（預(yù)留地的升值空間），是否具有能夠承載失地農(nóng)民的長期的穩(wěn)定的生活保障能力。無升值空間的預(yù)留地?zé)o濟(jì)于失地農(nóng)民。

3、對預(yù)留用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理選擇位置，杜絕“城中村”現(xiàn)象的出現(xiàn)。對預(yù)留用地的安排，要按照城市規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌安排、合理布局，實(shí)行自用地安置為主，異地調(diào)劑安置為輔的原則。土地具有固定性和不可移動性等自然特點(diǎn)，因此，應(yīng)科學(xué)進(jìn)行規(guī)劃和選址?？稍谕恋乩每傮w規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃和預(yù)留用地?cái)M安排的用途等前提下，由政府和被征地單位協(xié)商選擇預(yù)留用地的位置，統(tǒng)一對預(yù)留用土地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。預(yù)留用地規(guī)劃要有一定的超前性，其開發(fā)應(yīng)納入城市建設(shè)規(guī)劃，杜絕因預(yù)留用地開發(fā)不當(dāng)而導(dǎo)致“城中村”現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而使預(yù)留用地開發(fā)建設(shè)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的亮點(diǎn)和推動器。

4、擴(kuò)大失地農(nóng)民處置預(yù)留用地的權(quán)利，最大限度地發(fā)揮預(yù)留用地的效用。預(yù)留地可以自主經(jīng)營，也可以用預(yù)留地作價(jià)入股與其他經(jīng)濟(jì)體（開發(fā)商）合作開發(fā)經(jīng)營，應(yīng)允許處置轉(zhuǎn)讓部分預(yù)留建設(shè)用地。對自主經(jīng)營無力、與其它經(jīng)濟(jì)體合作開發(fā)經(jīng)營缺乏渠道的，可以由政府對留地指標(biāo)按市場價(jià)作價(jià)購回；對于城市規(guī)劃功能定位用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)的預(yù)留用地，委托國土資源部門招標(biāo)拍賣、掛牌出讓。與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)或拍賣的預(yù)留地用于房地產(chǎn)開發(fā)的，可向開發(fā)商提出以返還房產(chǎn)為條件，特別是底樓一、二層宜開店的房產(chǎn)，哪個(gè)開發(fā)商答應(yīng)返還的房產(chǎn)面積多，位置優(yōu)，誰就“中標(biāo)”。對于集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營預(yù)留用地的，政府發(fā)改、城建、國土、財(cái)政、金融、衛(wèi)生、消防、工商等政府部門要制定出臺扶持優(yōu)惠政策。如：按規(guī)定減免城市建設(shè)配套費(fèi)等，在辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、土地、稅費(fèi)、執(zhí)照等審檢審批事項(xiàng)上提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

F303.3

A

1671-2994（2011）03-0171-03

2011-03-08

廖元昌（1960- ），男，云南潞西人，中共德宏州委黨校黨委委員、科研科科長、教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、民族經(jīng)濟(jì)。

責(zé)任編輯：劉建文