論深化我國公共預(yù)算改革的路徑選擇

唐華陶 羊淑蓉

（中共達(dá)州市委黨校 公共管理教研部，四川 達(dá)州 635000）

論深化我國公共預(yù)算改革的路徑選擇

唐華陶 羊淑蓉

（中共達(dá)州市委黨校 公共管理教研部，四川 達(dá)州 635000）

20世紀(jì)90年代中后期以來，中國政府開始實施部門預(yù)算改革，拉開了新一輪公共預(yù)算改革的浪潮。公共預(yù)算改革，因其改革涉及面廣、問題復(fù)雜而成為實踐界和理論界爭論的焦點和難點。在當(dāng)前，公共預(yù)算改革存在著縱向緯度不夠深、法律制度不健全、民主化程度不夠和易受黨政首長影響等問題，嚴(yán)重影響了改革的進(jìn)一步推進(jìn)。因此，要進(jìn)一步深化我國的公共預(yù)算改革，就必須走一條包括明確價值選擇、努力完善行政控制、重點強化政治控制和試點實行新績效預(yù)算在內(nèi)的綜合性改革路徑。

中國政府；公共預(yù)算；存在問題；對策

公共預(yù)算改革在政府改革中具有重要的地位。這是因為公共預(yù)算改革涉及到預(yù)算資源的調(diào)整與分配，預(yù)算體系一旦發(fā)生變動，國家與社會的關(guān)系就會隨之發(fā)生相應(yīng)的瓦解和重構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)和政治體系產(chǎn)生相應(yīng)的變化。在我國，現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算改革始于1999年的部門預(yù)算改革，距今已10多年。盡管10多年來我國的公共預(yù)算改革取得了一定成效，如部門預(yù)算改革的廣度和深度均有所提高、“收支兩條線”已較為規(guī)范、國庫集中支付制度改革走向透明化和法治化等，但現(xiàn)階段的公共預(yù)算仍處于現(xiàn)代公共預(yù)算發(fā)展的初級階段，距離公共預(yù)算的民主化、法治化還有相當(dāng)長的路要走。為此，有必要對公共預(yù)算改革作進(jìn)一步的梳理，為下一步的改革提供一些思路或啟迪。

一、我國公共預(yù)算改革中存在的問題

1、縱向緯度不夠深。當(dāng)代中國地方政府的公共預(yù)算改革雖然涉及面廣，在各個部門、機構(gòu)得到不同程度的展開，但大多數(shù)改革都僅限于機制層面上的小修小補，幾乎沒有觸及改革的深層次東西，比如政府與人大的權(quán)力劃分及確定落實，預(yù)算機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力體系變動等。這些問題的存在，大大增加了公共預(yù)算改革的不穩(wěn)定性，極易造成公共預(yù)算改革“掛著羊皮賣狗肉”，流于形式而疏于實質(zhì)。

2、法律制度不健全。當(dāng)前中央對地方公共預(yù)算改革沒有出臺專門的、可操作性強的法律文件，地方政府的公共預(yù)算改革只能是“摸著石頭過河”。加上很多地方政府尤其是黨政一把手都是理性的經(jīng)濟人，在比較、權(quán)衡之后，大都不愿意冒著政治風(fēng)險去改變現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成地方公共預(yù)算改革很多時候是雷聲大雨點小。為此，亟需健全有關(guān)地方政府公共預(yù)算改革的法律法規(guī)，明確規(guī)定改革的目的、方向和獎懲等，讓公共預(yù)算改革有法可依，以充分調(diào)動地方政府改革公共預(yù)算的積極性和創(chuàng)造性。

3、民主化程度不夠。在一個民主化高度發(fā)達(dá)的國家，公共預(yù)算改革是繞不開“民主”二字。在公共預(yù)算的改革過程中，一方面，社會大眾、各個階層代表都可以暢所欲言，自由表達(dá)他們各自的意見和要求，如果他們的要求得不到滿足，那么，他們可以通過一定的政治程序或渠道來表達(dá)和要求政府重視他們的改革意見；另一方面，政府可以借助民主這個平臺，吸納社會大眾的意見，以求得民眾的支持和理解，進(jìn)而減少改革阻力，更好地推行公共預(yù)算改革。在當(dāng)前，中國地方政府公共預(yù)算改革方式主要是自上而下推行，缺乏大眾基礎(chǔ)，而且改革大都是零散的、不徹底的，導(dǎo)致大多數(shù)民眾缺乏實質(zhì)性的了解，更缺乏參與的積極性和創(chuàng)造性。

4、易受黨政首長的影響。在我國的改革中，黨政首長具有超然的地位，因此，當(dāng)前的公共預(yù)算改革易受黨政首長偏好的影響?？梢哉f，沒有任何一個參與者能夠像他們那樣完全有能力去影響預(yù)算過程的議程、決策以及參與者之間的關(guān)系。即是說，改革的推行都離不開當(dāng)?shù)攸h政首長的支持與推動。當(dāng)然，這些改革，都是在黨政首長所能承受的政治風(fēng)險的范圍內(nèi)，如果超出其風(fēng)險范圍或者下一任黨政首長趨向保守，那么，這些改革恐怕無以為繼。

二、我國公共預(yù)算改革存在問題的成因分析

現(xiàn)行的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府官員的自利性，加上學(xué)界對公共預(yù)算改革的路徑選擇缺乏一個較為清晰的認(rèn)識和系統(tǒng)的梳理，使公共預(yù)算改革在理論上模糊不清，致使公共預(yù)算改革在實踐中停滯不前，因此，只有在深刻分析公共預(yù)算改革面臨的具體原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合預(yù)算改革的目標(biāo)指向，才能突破實踐和理論困境，為公共預(yù)算改革指明正確的方向。

1、價值選擇模糊。在實踐中，政府公共預(yù)算機制改革主要面臨著以下四個方面的價值選擇：戰(zhàn)略導(dǎo)向、根本特性——公共性導(dǎo)向、主體的復(fù)雜性導(dǎo)向和有效性體系選擇問題。但由于公共預(yù)算是一個嶄新的舶來品，很多學(xué)者和公共管理實踐者對其十分陌生，根本無法把握其主要內(nèi)涵和內(nèi)在本質(zhì)，認(rèn)識上的誤區(qū)直接導(dǎo)致了價值選擇的模糊，也影響了預(yù)算改革的進(jìn)程。

2、政府官員整體素質(zhì)不高。政府官員是公共利益的化身，代表民眾行使權(quán)力，其素質(zhì)的高低，直接影響到政策執(zhí)行的有效與否。從現(xiàn)實來看，由于各種因素的影響，導(dǎo)致地方黨政一把手經(jīng)常隨意挪用預(yù)算資金，甚至中飽私囊。事實上，地方政府官員具有雙重屬性：追求本地區(qū)、本部門公共利益的最大化和追求個人利益的最大化。這種自利性，決定了人們在需要作出各種決策時的反應(yīng)總是趨利避害，因此，公共預(yù)算改革一旦威脅到自身的部門利益或個人利益，那么，他們就會阻攔改革的進(jìn)一步推行。如果不能提高政府官員的整體素質(zhì)，并用紀(jì)律加以約束，就無法有效控制預(yù)算收支的最關(guān)鍵因素——即政府官員。

3、相關(guān)法律制度不完善。法律是規(guī)范政府行為和保障社會正常運轉(zhuǎn)的重要手段，但從目前來看，現(xiàn)行的預(yù)算法律制度仍很不完善，主要表現(xiàn)在：《中華人民共和國預(yù)算法》及其配套法律法規(guī)（簡稱《預(yù)算法》，下同）存在諸多問題。一是《預(yù)算法》在很多方面與當(dāng)前預(yù)算改革的要求不相適應(yīng)（如預(yù)算資金的范圍界定過窄、地方上下級政府和財政部門預(yù)算管理權(quán)限劃分不清、預(yù)算編制期限和起止時間都不科學(xué)等）。二是關(guān)于地方公共預(yù)算改革的相關(guān)法律法規(guī)很不完善。大多數(shù)地方政府并沒有制定出較為詳細(xì)、合理的法律法規(guī)，導(dǎo)致地方政府在預(yù)算中沒有任何成熟的法律法規(guī)可供指導(dǎo)，導(dǎo)致了預(yù)算的自由裁量權(quán)很大，地方黨政首長可以隨意干預(yù)公共預(yù)算部門的預(yù)算資源調(diào)配。三是公共預(yù)算資金的受托責(zé)任不清晰，出現(xiàn)問題相互推諉；財政透明度很低，系統(tǒng)外的人無法得知政府部門的預(yù)算信息；缺乏有效的激勵機制，部門領(lǐng)導(dǎo)大都只重投入不重產(chǎn)出，預(yù)算資金浪費嚴(yán)重等。

4、監(jiān)督機制不健全。我國當(dāng)前的預(yù)算監(jiān)督機制主要包括：立法監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。一是我國《憲法》和《預(yù)算法》明確賦予人大立法和監(jiān)督的職能，但從目前的實踐來看，現(xiàn)有的法律得不到有效的落實，加上我國特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了立法機關(guān)——人大權(quán)力被架空，人大監(jiān)督成為一個空談。二是審計監(jiān)督是預(yù)算機制良性發(fā)展的重要保障，但現(xiàn)行的預(yù)算審計制度還存在如無法全面監(jiān)督到預(yù)算資金流動、審計面不夠廣和權(quán)責(zé)發(fā)生制不健全等問題，亟需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。三是社會民眾的監(jiān)督是當(dāng)前最有效和成本最低廉的監(jiān)督方式，但當(dāng)前地方政府的公共預(yù)算信息大多不公開，無法有效引導(dǎo)民眾對政府預(yù)算資金進(jìn)行全方位監(jiān)督。

5、公民的參與水平不高。不可否認(rèn)，新中國成立以來，我國公民的政治參與廣度和深度均有了很大的提高，從信息公開制度到選舉制度，從聽證制度到參與立法制度，都能發(fā)現(xiàn)公民參與的身影。但是，從總體上看，我國公民的參與水平仍不高。一是公民主體意識不強。很多公民為了個人生計或事業(yè)打拼，并不愿意花費大量的時間、精力來參與政府預(yù)算。此外，公民自身素質(zhì)參差不齊，且整體素質(zhì)不高，決定了其參與預(yù)算管理的能力也十分有限。二是絕大多數(shù)地方政府并不愿意提供給公民有關(guān)于預(yù)算的相關(guān)信息，更不愿意公民對其預(yù)算“指手畫腳”、“挑刺”，經(jīng)常是以預(yù)算乃國家機密為借口搪塞，關(guān)閉公民想?yún)⑴c地方政府預(yù)算的大門，也打擊了公民參與預(yù)算的積極性。

三、深化我國公共預(yù)算改革的對策與建議

改革路徑主要依賴兩個方面：一是技術(shù)規(guī)則與操作程序?qū)用?，二是重?gòu)整體運行機制。按照這一思路，我國公共預(yù)算改革必須妥善協(xié)調(diào)好技術(shù)性道路與政治性道路之間的關(guān)系，這決定了當(dāng)前我國公共預(yù)算改革必須走輕重分明、詳略得當(dāng)?shù)膮f(xié)同治理模式，即走一條包括明確價值選擇、努力完善行政控制、重點強化政治控制和試點實行新績效預(yù)算在內(nèi)的綜合性改革路徑。

1、明確我國公共預(yù)算改革面臨的價值選擇。如前所述，在我國公共預(yù)算改革中，主要面臨著以下四個方面的價值選擇，第一，在戰(zhàn)略導(dǎo)向的價值選擇上：要求首先明確公共預(yù)算機制改革的根本目的。一是規(guī)范公共部門的財政收支，提高財政資金的使用效率，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。二是實現(xiàn)公共預(yù)算的透明化和參與化，讓廣大民眾都能參與進(jìn)來。第二，在把握其根本特性的價值選擇上：要求政府與預(yù)算部門不僅要追求財政效率，還要注重財政民主、注重公共性的實現(xiàn)。第三，在主體復(fù)雜性導(dǎo)向的價值選擇上：要求政府及其官員要從客觀角度出發(fā)，竭力避免“理性經(jīng)濟人”角色下的部門利益或個人利益最大化，杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。第四，在有效性體系的價值選擇上：要求明確有效性體系選擇的地位和作用。公共預(yù)算改革的有效性是公共預(yù)算改革的終極屬性，決定著公共預(yù)算資金投入與產(chǎn)出的效益。

2、努力完善行政控制。第一，加大培訓(xùn)力度，全面提升專業(yè)能力。提高政府，尤其是預(yù)算部門工作人員的素質(zhì)建設(shè)，更好地適應(yīng)工作的需要。第二，完善相關(guān)法律法規(guī)。一是完善公共預(yù)算的基本法律制度。就目前而言，主要是進(jìn)一步修訂不符合社會經(jīng)濟發(fā)展的《預(yù)算法》、《會計法》和《審計法》。1994年通過的《預(yù)算法》存在諸多問題，如規(guī)定在預(yù)算中不能明列財政赤字，這導(dǎo)致了大部分地方政府違法自行舉債和變相融資；對轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算法中的地位、作用及表現(xiàn)形式?jīng)]有明確規(guī)定，導(dǎo)致中央對地方政府、地方政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付認(rèn)識不清、模式單一；地方年度預(yù)算與預(yù)算審批時間不一致；人大對財政資金使用的控制權(quán)和修正權(quán)得不到保障等，這些問題都需要在新的《預(yù)算法》中加以解決。在《會計法》方面，主要做到：規(guī)范政府財務(wù)報告制度，如規(guī)定要有期中財務(wù)報告、詳細(xì)規(guī)定報告編制方法等；規(guī)定引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，以更好地評價預(yù)算編制和執(zhí)行效果；調(diào)整行政單位和事業(yè)單位的預(yù)算會計體系等。在《審計法》方面，應(yīng)規(guī)定審計體制模式，進(jìn)一步強調(diào)審計的獨立性和權(quán)威性；擴大審計監(jiān)督范圍；規(guī)范審計監(jiān)督權(quán)和審計問責(zé)機制；加強對預(yù)算審計的過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督等等。二是建立和完善與地方政府預(yù)算改革相配套的法律法規(guī)制度，主要是完善與之關(guān)系密切的法律法規(guī)，如省/市的《預(yù)算監(jiān)督條例》、《預(yù)算改革實施條例》、《預(yù)算外資金管理條例》、《關(guān)于規(guī)范會計基礎(chǔ)工作加強會計監(jiān)督管理的意見》等，為地方政府公共預(yù)算改革保駕護(hù)航。第三，深化配套改革。一是深化“收支兩條線”管理改革。要逐步將行政事業(yè)性收費全部納入預(yù)算管理，并開展行政事業(yè)性收費和政府性基金“收支兩條線”專項檢查，嚴(yán)厲查處各種亂收費、私設(shè)“小金庫”等問題。二是深化地方部門預(yù)算制度改革。強化地方部門預(yù)算的法治化，嚴(yán)格要求“一個部門一本預(yù)算”；采取定員定額和項目排序的方法編制預(yù)算；提高各部門分解預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的透明度；實行年度滾動預(yù)算編制管理制度和預(yù)算執(zhí)行的績效評價。三是積極推進(jìn)地方政府收支分類改革。四是深化地方國庫集中收付制度改革，加快地方政府財政信息管理系統(tǒng)建設(shè)步伐；配合中央有關(guān)單位做好中央行政事業(yè)單位銀行賬戶清理整頓工作；加強地方各部門的財務(wù)管理等。五是深化地方政府采購制度改革，進(jìn)一步擴大地方政府采購的規(guī)模和范圍；嚴(yán)格編制地方政府的采購預(yù)算；依法明確界定管理機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的職責(zé)；加大監(jiān)督審查的力度等。

3、重點強化政治控制。第一，重構(gòu)政府的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。一是繼續(xù)強化預(yù)算部門的地位。要堅持以預(yù)算部門作為調(diào)撥預(yù)算資金的權(quán)力核心，將政府的所有預(yù)算收支納入預(yù)算部門的權(quán)力管轄范圍，做到統(tǒng)一賬戶、集中收取和支付。在此基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)分權(quán)給一些準(zhǔn)預(yù)算機構(gòu)，如科研經(jīng)費資金、社會保障基金等，但一定要能保證隨時掌握其資金動向。二是逐步規(guī)范黨政首長的預(yù)算介入程序和權(quán)力范圍。部門預(yù)算改革僅僅是改變了黨政首長獲取預(yù)算資金的隨意性，并無法實質(zhì)性影響其決策模式，為此，應(yīng)著力規(guī)范黨政首長的預(yù)算介入程序，并利用黨委會來集體行使預(yù)算資金分配權(quán)，以防止首長的個人意志凌駕于集體之上。三是強化人大的地位與作用。雖然法律規(guī)定人大擁有預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但對“如何行使”這個問題并沒有一個統(tǒng)一的法律指導(dǎo)規(guī)范和具體的法律操作條例，導(dǎo)致審批和監(jiān)督很難落到實處。當(dāng)前的重點是要健全法律法規(guī)，從制度上細(xì)化、落實和提高人大的預(yù)算權(quán)力，不僅要賦予人大對預(yù)算的立法、審批和監(jiān)督權(quán)，還要賦予其預(yù)算修正權(quán)，讓人大擁有更大的預(yù)算話語權(quán)。第二，提高公民的預(yù)算參與能力和水平。目前，我國各省市僅有少數(shù)地區(qū)在推行公民參與預(yù)算的改革，如浙江省溫嶺市、上海南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)等，很大原因是當(dāng)?shù)卣辉敢飧淖儸F(xiàn)有的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)，但也有一部分原因是當(dāng)?shù)毓竦念A(yù)算參與能力有限。要提高公民的預(yù)算參與能力和水平，必須做到：一是培育公民意識。二是成立公民預(yù)算組織。不僅能夠在廣泛聽取公民意見的基礎(chǔ)上，以組織的形式向政府有關(guān)預(yù)算部門提出意見，發(fā)揮組織對當(dāng)?shù)厣鐣娜后w影響力，還能夠組織公民培訓(xùn)，掌握參與預(yù)算的有關(guān)技能、技巧，從而使公民參與預(yù)算變得更加游刃有余。三是加強制度建設(shè)。當(dāng)前公民幾乎都是非制度化參與預(yù)算，參與權(quán)利很難得到保證。為此，要進(jìn)一步加強制度建設(shè)，如從法律角度規(guī)定公民參與的基本規(guī)則；允許公民參與預(yù)算的程序性制度保障；允許公民隨時質(zhì)詢地方政府相關(guān)項目（法律規(guī)定保密的除外）的預(yù)算執(zhí)行情況；允許本地區(qū)公民對地方預(yù)算違法行為提起公益訴訟。四是豐富和創(chuàng)新參與形式。第三，完善監(jiān)督機制。監(jiān)督機制是預(yù)算落實的最后保障。在我國，監(jiān)督機制主要包括兩個方面：一是系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督是由人大監(jiān)督和會計、審計監(jiān)督組成，因此，首先要加大地方人大的監(jiān)督力度。同時，要完善地方政府預(yù)算會計、審計監(jiān)督制度建設(shè)。要建立有效監(jiān)控的政府會計系統(tǒng)，完善政府財務(wù)報告制度和預(yù)算信息披露制度；要保證地方政府審計部門的獨立性和加大審計監(jiān)督力度；完善財政部門的預(yù)算監(jiān)督制度，加強財政部門的政府采購系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)和稅收征管系統(tǒng)等的建設(shè)。二是系統(tǒng)外部監(jiān)督即社會監(jiān)督，要充分發(fā)揮其積極作用。

4、試點實行新績效預(yù)算。新績效預(yù)算被認(rèn)為是當(dāng)前最有效、最理想的預(yù)算模式，也是我國公共預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)。但從目前來看，我國仍處在現(xiàn)代預(yù)算發(fā)展的初級階段，這一階段決定了中國不能脫離實際而照搬照抄西方的新績效預(yù)算。再者，中國目前也不具備新績效預(yù)算所需的外部條件：缺乏支持公共責(zé)任的預(yù)算環(huán)境；預(yù)算公開和責(zé)任無法落實；缺乏一套成熟的績效測量體系。所以，地方政府一定要結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況，用謹(jǐn)慎、科學(xué)的態(tài)度逐步試點推行新績效預(yù)算。

F810.3

A

1671-2994（2011）03-0159-04

2011-04-07

唐華陶（1984- ），男，福建泉州人，中共達(dá)州市委黨校公共管理教研部助教、碩士。研究方向：地方政府治理和公民參與。

羊淑蓉（1962- ），女，四川綿陽人，中共達(dá)州市委黨校科研部主任、副教授。研究方向：中共黨史和黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯：劉建文