海洋生態(tài)環(huán)境治理中的府際協(xié)調(diào)研究——以長(zhǎng)三角為例

陳莉莉 景 棟

（浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院，浙江 舟山 316000）

目前，中國(guó)近海海洋環(huán)境特別是長(zhǎng)三角地區(qū)面臨著嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)：環(huán)境質(zhì)量惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化、生物資源枯竭、環(huán)境災(zāi)害頻發(fā)、污染趨勢(shì)加重。海洋生態(tài)和海洋環(huán)境已經(jīng)成為制約長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。近年來(lái)，盡管長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)地方政府也加大了行政投入，進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境治理，然而收效甚微。除海洋環(huán)境自然本身的環(huán)境凈化能力有限外，更為重要的一個(gè)原因是整體上海域習(xí)慣被行政劃分為多個(gè)閉合狀海域政府[1]，后者為了追求本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的最大化，往往更關(guān)注本地區(qū)的GDP數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)，忽視了海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。由此，長(zhǎng)三角地區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境治理中普遍出現(xiàn)條塊分割、各為其利、各自為政的局面。筆者認(rèn)為，海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有著高度的滲透性和不可分割性，本文試圖從府際治理的視角對(duì)長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境治理中的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行探討。

一、海洋生態(tài)環(huán)境治理中構(gòu)建府際協(xié)調(diào)的動(dòng)因

長(zhǎng)三角地區(qū)是中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)總量最大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)。但是長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中所暴露出來(lái)的海洋生態(tài)環(huán)境環(huán)境問(wèn)題十分突出。主要表現(xiàn)在：第一，由于工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)量使用化肥、農(nóng)藥，引起長(zhǎng)三角地區(qū)大部分河流受工農(nóng)業(yè)廢水污染，直接導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境污染加劇；第二，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活用水急劇增加，但是對(duì)污水的處理遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上要求，水域環(huán)境受到嚴(yán)重污染，海洋生態(tài)遭受破壞。此外，在海水養(yǎng)殖業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、油氣資源勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)以及海底各種管線的鋪設(shè)中由于規(guī)劃不當(dāng)和措施不力帶來(lái)的海洋生態(tài)資源環(huán)境問(wèn)題更是層出不窮。據(jù)國(guó)家海洋局東海分局從2006年到2010年的上海市、浙江省、江蘇省三省市《海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示，長(zhǎng)江口生態(tài)監(jiān)控區(qū)和杭州灣生態(tài)監(jiān)控區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康狀況為不健康。在沿海各省市中，代表海水污染程度的兩項(xiàng)主要指標(biāo)無(wú)機(jī)氮和活性磷酸鹽平均含量，上海、浙江、江蘇均位列全國(guó)臨海省市的前三名，海水綜合污染面積達(dá)到83530平方公里。在這種背景下，在海域生態(tài)環(huán)境治理中構(gòu)建長(zhǎng)三角海域地方政府間①合作協(xié)調(diào)機(jī)制已成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化誘使長(zhǎng)三角府際協(xié)調(diào)治理的確立

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是中國(guó)21世紀(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。目前，中國(guó)已經(jīng)形成長(zhǎng)三角、環(huán)渤海灣、泛珠三角三大經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，由此出現(xiàn)了許多區(qū)域公共問(wèn)題和公共事務(wù)，任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都已經(jīng)不太可能脫離一個(gè)區(qū)域共同體而封閉發(fā)展。長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)必然要求政府改變?cè)械乃季S方式與行為方式，放棄自身的一部分利益，以地方政府間協(xié)商合作的方式贏取彼此更大的利益。同時(shí)，長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化也有利于“海洋環(huán)境共同關(guān)注事項(xiàng)”[2]的形成，有利于促進(jìn)彼此的信息溝通，達(dá)成海洋環(huán)境治理的規(guī)則價(jià)值取向的共識(shí)，加深彼此信任。當(dāng)彼此間信任深化時(shí)，進(jìn)一步的協(xié)作(如信息交流、就現(xiàn)有及潛在環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、彼此技術(shù)援助、共同行動(dòng)等)就成為可能，從而確立長(zhǎng)三角府際海洋生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)商機(jī)制。通過(guò)對(duì)特定區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取協(xié)調(diào)一致的辦法，共同采取對(duì)策，消除污染源，解決當(dāng)前海洋生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境中經(jīng)濟(jì)利益上的互惠共榮，提升區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境效益[3]。

（二）區(qū)域污染一體化促使長(zhǎng)三角府際協(xié)調(diào)治理的強(qiáng)化

上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著長(zhǎng)三角工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，目前已經(jīng)發(fā)展成為我國(guó)重要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心之一。與此同時(shí)，長(zhǎng)三角地區(qū)海域也成為各地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的公共“污水盆”，由于海洋流動(dòng)的特性，海洋污染物會(huì)順應(yīng)著流動(dòng)海水而擴(kuò)散，長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已呈一體化趨勢(shì)[4]。例如，近些年多次發(fā)生在長(zhǎng)三角海域附近的赤潮事件就與此關(guān)聯(lián)緊密。赤潮事件不僅引發(fā)海洋水質(zhì)的污染，致使大量魚(yú)類(lèi)死亡甚至瀕臨滅絕，深深刺痛了長(zhǎng)三角沿岸各利益攸關(guān)方的神經(jīng)。這在客觀上要求治理長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題必須走一體化合作之路。而長(zhǎng)三角區(qū)域一體化，最終目標(biāo)就是要打破行政壁壘，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)各行政主體建立聯(lián)動(dòng)性治理機(jī)制，促使市場(chǎng)要素在各行政區(qū)域間自由流動(dòng)。

（三）區(qū)域公共治理問(wèn)題帶動(dòng)長(zhǎng)三角府際協(xié)調(diào)治理的拓展

在自然區(qū)域的角度，長(zhǎng)三角近海海域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域，其內(nèi)部的各自然要素和社會(huì)經(jīng)濟(jì)往來(lái)極為密切，決定了長(zhǎng)三角近海海域的整體可持續(xù)發(fā)展與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展之間始終存在不可調(diào)和的矛盾。特別是沿海各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距各異，長(zhǎng)三角近海海域各種公共性問(wèn)題變得更加紛繁復(fù)雜起來(lái)，諸如資源分配、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、限制開(kāi)發(fā)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)鹊?。因此，依靠傳統(tǒng)的單邊“行政區(qū)行政”思路，已經(jīng)無(wú)法得到有效治理。[5]這就要求打破行政區(qū)劃的剛性界限，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角海域一體化協(xié)調(diào)治理。事實(shí)上，近幾年長(zhǎng)三角海域沿海省市正在執(zhí)行《長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)合作協(xié)議》、《長(zhǎng)三角近海海洋生態(tài)環(huán)境建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃綱要》、《長(zhǎng)三角兩省一市環(huán)境合作平臺(tái)建設(shè)工作計(jì)劃》及《長(zhǎng)江口及毗鄰海域碧海行動(dòng)計(jì)劃》等近岸海域的環(huán)境治理和保護(hù)合作項(xiàng)目，積極開(kāi)展長(zhǎng)三角海域的污染綜合治理，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角海域的可持續(xù)發(fā)展。

二、海洋生態(tài)環(huán)境府際協(xié)調(diào)治理面臨的主要問(wèn)題

遺憾的是，雖然長(zhǎng)三角海域地方政府已經(jīng)意識(shí)到政府間協(xié)調(diào)治海的必要性和可行性，自2002年10月，由國(guó)家海洋局東海分局牽頭，蘇浙滬三方海洋主管部門(mén)首次就長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作事宜進(jìn)行協(xié)商以來(lái)，也出臺(tái)了一系列合作協(xié)議，進(jìn)行了一系列的合作治海；但是總體來(lái)看，當(dāng)前長(zhǎng)三角海域海洋生態(tài)環(huán)境治理工作還比較滯后，跨海域政府間的協(xié)作治理還面臨重重困難，具體表現(xiàn)在：

（一）部分地方政府跨區(qū)域合作治理觀念嚴(yán)重滯后

地方政府間跨區(qū)域合作，是指若干個(gè)地方政府基于共同面臨的公共事務(wù)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議章程或合同，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的活動(dòng)。這種地方政府間的跨區(qū)域合作，一方面能夠有力地改變傳統(tǒng)的通過(guò)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到體制創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目的的制度安排，另一方面能夠改變各地方政府通過(guò)“跑部錢(qián)進(jìn)”、中央政府通過(guò)財(cái)政拉動(dòng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展的政策格局，而開(kāi)啟一種擴(kuò)大開(kāi)放、橫向合作、共謀發(fā)展的“雙贏”之路[6]。但是，長(zhǎng)三角地方政府普遍存在著合作治理觀念的滯后問(wèn)題。究其原因，一是認(rèn)知偏差。一些地方政府依然存在封閉式發(fā)展思維，一些行政領(lǐng)導(dǎo)樂(lè)于做一方之主，不愿意外界干預(yù)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。二是信用匱乏。地方政府間開(kāi)展的跨區(qū)域合作治理必然需要建立在地方政府的信用基礎(chǔ)之上，但是部分地方政府卻面臨著嚴(yán)重的信用危機(jī)，一個(gè)普遍性的問(wèn)題是“新官不理舊事”、“一屆政府一朝政策”，有的行政領(lǐng)導(dǎo)是變著花樣更改一些政策，這些都直接阻礙了跨區(qū)域合作治理海洋生態(tài)環(huán)境的順利進(jìn)行。[7]

（二）跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境合作治理體制不完善

跨區(qū)域合作治理體制不完善是長(zhǎng)三角海域近海環(huán)境污染治理特別是跨界治理失靈的根本原因。長(zhǎng)三角海域本是一個(gè)完整的自然地理單元，但傳統(tǒng)上主要由相互分割的沿海政府來(lái)實(shí)施管理，這很容易導(dǎo)致“公用地悲劇”或“囚徒困境”，長(zhǎng)三角海域嚴(yán)重的污染形勢(shì)也正是公用地悲劇的典型[8]212。因此，國(guó)家層面成立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域海洋管理機(jī)構(gòu)，授予其充分的權(quán)力，以保障其對(duì)同一海域?qū)嵤┙y(tǒng)一、系統(tǒng)的管理正是協(xié)調(diào)機(jī)制的首要實(shí)現(xiàn)形式。目前，國(guó)家海洋局在上海設(shè)有東海分局，作為國(guó)務(wù)院授權(quán)實(shí)施東海海域（包括長(zhǎng)三角海域）海洋行政管理的機(jī)構(gòu)，然而在實(shí)踐中，跨省海域之上設(shè)立的區(qū)域海洋管理機(jī)構(gòu)恰恰面臨著權(quán)力資源匱乏的困境，根本不能駕馭水利部駐區(qū)流域管理機(jī)構(gòu)、交通部駐區(qū)海事局、駐軍等平行部門(mén)，從而很難有充足的權(quán)威去有效履行對(duì)同一海域統(tǒng)一管理的職能和使命。另外，我國(guó)從中央到地方，并存著海洋行政管理機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)（國(guó)家以及地方各級(jí)環(huán)保局）兩套人馬，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，前者主要管理海洋，后者主要管理陸地。這樣的職能分工就使得同一海域內(nèi)出現(xiàn)了兩套環(huán)境治理管理機(jī)構(gòu)，這不僅使有限的區(qū)域管理權(quán)力資源難以集中支配使用，而且導(dǎo)致兩個(gè)部門(mén)間常引發(fā)爭(zhēng)議，從而耗散了區(qū)域統(tǒng)一管理的權(quán)力。

（三）跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境合作治理法律保護(hù)不完善

目前，我國(guó)已經(jīng)制定的《海洋環(huán)境保護(hù)法》為長(zhǎng)三角地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了一定的法律保障，但是關(guān)于跨區(qū)合作治理的規(guī)定過(guò)于原則，難以操作。比如該法第七條第二款規(guī)定，“毗鄰重點(diǎn)海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護(hù)工作”。顯然，這款規(guī)定為長(zhǎng)三角二省一市建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制提供了法律依據(jù)，然而該規(guī)定過(guò)于原則，對(duì)合作組織的性質(zhì)及對(duì)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)和地方政府之間的權(quán)屬關(guān)系都沒(méi)有明確，在現(xiàn)實(shí)中反而成為區(qū)域立法的一大難點(diǎn)。同樣，該法第八條規(guī)定“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。跨部門(mén)的重大海洋環(huán)境保護(hù)工作，由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)未能解決的，由國(guó)務(wù)院作出決定?！贝艘?guī)定同樣缺乏可操作性，因?yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定相應(yīng)的跨區(qū)域事務(wù)處理協(xié)商機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，致使地方政府在跨區(qū)域事務(wù)處理中無(wú)從依據(jù)，當(dāng)然沒(méi)有監(jiān)督之可能。[9]

三、海洋生態(tài)環(huán)境治理中府際協(xié)調(diào)的建議

雖然海洋環(huán)境問(wèn)題從其影響范圍而言，可能波及全球性，但人類(lèi)活動(dòng)及近海海域獨(dú)特的自然地理特點(diǎn)，折射出區(qū)域共同環(huán)境利益的存在，決定了海洋環(huán)境問(wèn)題治理明顯的區(qū)域性特征。[2]長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的近海海域作為一個(gè)由兩省一市海域組成的海洋區(qū)域，其海洋環(huán)境問(wèn)題的治理需要既符合各自特點(diǎn)，又可以超越地方主義，具有區(qū)域范圍內(nèi)宏觀性的特殊管理方式，也就是府際協(xié)調(diào)治理。府際協(xié)調(diào)治理海洋生態(tài)環(huán)境是遵循海洋自然區(qū)域的生態(tài)性，通過(guò)毗鄰?fù)缓Ｓ虻母餍姓^(qū)的合作治理，來(lái)實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境管理[9]。長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)府際協(xié)作必將是長(zhǎng)三角海域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)管理的重心及重要實(shí)現(xiàn)路徑，有效的府際協(xié)商合作是解決長(zhǎng)三角海域海洋環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，要有效地進(jìn)行跨區(qū)域的環(huán)境治理，尤其要保證環(huán)境治理的可持續(xù)，首先要進(jìn)行理念創(chuàng)新，去除“各掃門(mén)前雪”的舊有治理理念，確立“共贏”和“協(xié)同”的理念。利益問(wèn)題實(shí)為區(qū)域環(huán)境污染得不到有效解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。例如，長(zhǎng)三角各地方政府如果沒(méi)有區(qū)域整體的環(huán)境利益之觀念，而只抱“獨(dú)善其身”的心態(tài)，那么各地的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也是無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)的。所以，重要的是樹(shù)立起自己的利益是建立在他人利益基礎(chǔ)之上、自己的環(huán)境狀況與他人的環(huán)境狀況“唇齒相關(guān)”的意識(shí)，在互利互信基礎(chǔ)上以實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體的環(huán)境利益。地方政府要樹(shù)立開(kāi)放合作的理念，擯棄傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域治理體系之中，堅(jiān)持區(qū)域公共利益價(jià)值取向，以合作協(xié)調(diào)的態(tài)度來(lái)解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共治理最優(yōu)化。其次，在長(zhǎng)三角海洋環(huán)境治理中，應(yīng)充分借助“長(zhǎng)三角”的概念，挖掘“長(zhǎng)三角生態(tài)圈”的內(nèi)涵，夯實(shí)“長(zhǎng)三角海域”作為一個(gè)整體的“生態(tài)區(qū)域”的內(nèi)涵概念，強(qiáng)化區(qū)域認(rèn)同[10]。

（二）構(gòu)建多元化的府際網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制

作為運(yùn)作穩(wěn)定、持續(xù)，并可預(yù)見(jiàn)的海洋區(qū)域治理機(jī)制，科層機(jī)制曾經(jīng)盛行一時(shí)。但是這個(gè)理想化的科學(xué)設(shè)計(jì)已不適合復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元性的海洋環(huán)境?？v向來(lái)看，上下級(jí)靠垂直的命令系統(tǒng)來(lái)指揮和溝通，由于存在眾多的行政層級(jí)，因而容易出現(xiàn)信息鏈障礙，導(dǎo)致治理協(xié)調(diào)不暢和反應(yīng)遲緩。橫向來(lái)看，嚴(yán)格的分工造成了部門(mén)之間“壁壘森嚴(yán)”，難以真正溝通合作。隨著社會(huì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域社會(huì)組織力量的發(fā)展，政府作為公共領(lǐng)域壟斷者的中心治理機(jī)制已經(jīng)發(fā)生改變，治理機(jī)制的重心開(kāi)始朝著多中心的網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)移。海洋環(huán)境治理的主體并非是唯一的，可以是政府，也可以是私人機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利的社會(huì)組織。網(wǎng)絡(luò)治理模式打破了傳統(tǒng)的層級(jí)制的行政模式和自上而下的政策執(zhí)行模式，強(qiáng)調(diào)治理主體之間通過(guò)交換而達(dá)到協(xié)調(diào)、信任與合作。如為保障長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境治理順利進(jìn)行，引入公眾參與的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，公眾有權(quán)對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程中任何有地方利益傾向的行為進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)疑，從而有效監(jiān)督地方政府濫用權(quán)力對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行地方保護(hù)，有效禁止各類(lèi)企業(yè)在沿海進(jìn)行掠奪性海洋開(kāi)發(fā)。

（三）提升區(qū)域空間海洋生態(tài)環(huán)境管制

海洋功能的復(fù)合性使海洋生態(tài)環(huán)境管制需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權(quán)衡。海洋環(huán)境與資源處于同一個(gè)水體中，海洋生態(tài)環(huán)境管制需要考慮特定歷史階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境的要求和對(duì)資源的需求，在社會(huì)可接受水平下，制定有利于長(zhǎng)三角海域海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定保護(hù)海洋重要生態(tài)功能的法規(guī)，完善區(qū)域海洋監(jiān)測(cè)體系、強(qiáng)化區(qū)域海洋執(zhí)法監(jiān)管，建立有效的區(qū)域陸海環(huán)境綜合整治協(xié)調(diào)機(jī)制[11]，實(shí)施區(qū)域綜合管制。如長(zhǎng)三角沿海政府還可以等利(害)交換關(guān)系為核心內(nèi)容，要求收益大于付出的地區(qū)做出補(bǔ)償，付出大于收益的地區(qū)則接受補(bǔ)償，具體可通過(guò)資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)榷喾N方式[8]108建立穩(wěn)定可靠的生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)各地生態(tài)和資源稟賦，統(tǒng)一規(guī)劃各類(lèi)主體功能區(qū)域，探索建立差別化的海域生態(tài)、海洋資源利用政策；建立區(qū)域污染事故應(yīng)急機(jī)制，確保海洋生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)治理的連續(xù)性和有效性。

（四）采用污染物入海申報(bào)許可和總量控制制度

抑制長(zhǎng)三角近海環(huán)境污染的重要措施是建立污染物入?？偭靠刂浦贫群臀廴疚锱藕Ｉ陥?bào)許可制度[12]。對(duì)所有排海的路源排污口和污染物實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在重點(diǎn)海域?qū)嵤┖Ｓ颦h(huán)境目標(biāo)控制、陸源排污入海總量控制、海域容量總量控制和海洋產(chǎn)業(yè)排污總量控制，協(xié)調(diào)海陸污染物排放總量控制，把實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境目標(biāo)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，將海洋環(huán)境污染控制與陸源污染治理并重，從而控制污染物入海的有序和適度，科學(xué)有效地充分利用海洋自?xún)裟芰@個(gè)天然環(huán)境資源，為長(zhǎng)三角地區(qū)現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供污水排海出路。

（五）健全府際間海洋環(huán)境協(xié)調(diào)治理的法律規(guī)范

長(zhǎng)三角區(qū)域統(tǒng)一的法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)府際治理的基礎(chǔ)條件，有利于防止沿海政府合作治理中的機(jī)會(huì)主義行為，保障區(qū)域合作關(guān)系健康發(fā)展。一是國(guó)家層面的法律規(guī)范。國(guó)家立法首先應(yīng)打破行政區(qū)劃的束縛，對(duì)已經(jīng)成型或基本成型的區(qū)域（如長(zhǎng)三角）給予法律上的確認(rèn)，對(duì)區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的權(quán)利范圍、職責(zé)、運(yùn)作機(jī)制等予以明確、具體規(guī)范。二是要促進(jìn)各區(qū)域之間的海洋環(huán)境協(xié)同治理，消除地區(qū)性壁壘，為跨地區(qū)的合作行為提供法律依據(jù)。長(zhǎng)三角府際可根據(jù)實(shí)際情況盡快落實(shí)《長(zhǎng)三角二省一市環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，并通過(guò)各地方人大的一致確認(rèn)，上升到地方法的高度，從而以法律的形式明確政府合作的范圍和權(quán)利賦予方式；確立合作的規(guī)則，規(guī)范合作各方的行為；強(qiáng)化合作組織責(zé)任。同時(shí)法律應(yīng)確立糾紛解決機(jī)制，加大對(duì)違法行為的處罰力度，對(duì)地方政府采取非規(guī)范行為所造成的經(jīng)濟(jì)和其他方面損失應(yīng)做出經(jīng)濟(jì)賠償?shù)囊?guī)定。[13]

注釋?zhuān)?/p>

①為研究便利,本文主要以跨省級(jí)行政單位的政府為分析對(duì)象,因此這里的地方政府是指長(zhǎng)三角海域所處兩省一市，具體地說(shuō)就是江蘇省、浙江省和上海市地方政府。

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