廣東低碳發(fā)展的政策與實施路徑研究

陳偉光

在全球應(yīng)對和適應(yīng)氣候變化發(fā)展低碳經(jīng)濟的大潮下，中國以一個負責任的大國姿態(tài)，根據(jù)自身的國情確立了應(yīng)對氣候變化的行動方案，并提出了碳排放的行動目標，明確了經(jīng)濟轉(zhuǎn)變方式，以發(fā)展中國特色的低碳經(jīng)濟。綠色低碳發(fā)展已經(jīng)作為國家十二五規(guī)劃重要的政策導(dǎo)向。

2010年7月廣東省被國家發(fā)展改革委員會確立為首批低碳試點省區(qū)之后，廣東進一步加快了低碳轉(zhuǎn)型的步伐。率先實行低碳發(fā)展，再次體現(xiàn)了廣東先行先試，敢為天下先的精神風貌。廣東省十二五規(guī)劃明確提出了加快形成廣東低碳發(fā)展新格局的重要任務(wù)。如何科學謀劃、合理決策，制定廣東低碳發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和行動路線，是廣東轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要課題。

一、廣東率先低碳發(fā)展的比較優(yōu)勢與難點分析

和全國其他省區(qū)相比，廣東率先低碳發(fā)展的比較優(yōu)勢具有以下幾點：

一是經(jīng)濟規(guī)模優(yōu)勢，為廣東低碳發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。廣東省GDP經(jīng)濟總量連續(xù)22年全國領(lǐng)先，約占全國的1/8，財政收入約占全國的1/7。以較強的經(jīng)濟實力支撐，廣東具備了低碳發(fā)展的投資和開發(fā)基礎(chǔ)。

二是第一行動優(yōu)勢，為廣東低碳發(fā)展做好了前期準備。在廣東省被定為首批低碳試點省區(qū)之前，廣州、珠海、深圳已分別提出綠色經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。比如，廣州在《廣州綠色經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》上提出了“一網(wǎng)兩極三區(qū)四基地”的布局；2009年5月，廣州能源研究所與英國駐穗總領(lǐng)事館合作項目“廣東省發(fā)展低碳經(jīng)濟路線圖及促進政策研究”啟動，成為廣東低碳發(fā)展的先導(dǎo)之一。

三是市場優(yōu)勢，為廣東低碳發(fā)展提供了靈活的機制。30多年來，廣東敢為天下先，率先推進改革開放，率先構(gòu)建全方位多層次寬領(lǐng)域的開放型經(jīng)濟格局。特別是珠三角地區(qū)被賦予探索科學發(fā)展模式試驗區(qū)、深化改革的先行區(qū)，更有深度的市場機制和良好的外部環(huán)境，為低碳市場的發(fā)展提供了廣闊的前景。

四是地理優(yōu)勢，為廣東低碳發(fā)展的國際合作提供了便利。發(fā)展低碳經(jīng)濟，需要廣泛的國際合作，廣東毗鄰港澳，合作機制強，有著廣交會的窗口等對外交流的不可替代的優(yōu)勢。

五是產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，為低碳產(chǎn)業(yè)集群提供了集聚力。廣東的工業(yè)門類較為齊全，有著發(fā)展低碳經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。特別是廣東擁有海洋能、太陽能、風能等可再生能源的豐富資源，核電發(fā)展也位于全國前列。同時廣東是化石能源和礦產(chǎn)資源比較貧瘠的省份，有發(fā)展低碳經(jīng)濟的客觀需求和動力，容易形成低碳產(chǎn)業(yè)集群，適合作為低碳能源、產(chǎn)業(yè)和消費的創(chuàng)新示范。

六是經(jīng)濟區(qū)域結(jié)構(gòu)特征，增強了廣東低碳發(fā)展的示范效應(yīng)。低碳經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段有著不同的內(nèi)容。一方面廣東區(qū)域發(fā)展的不平衡特征，是中國二元經(jīng)濟的縮影，具有很好的示范效果；另一方面，廣東的珠江三角洲和“東西北”地區(qū)處于梯次的經(jīng)濟發(fā)展水平，對所有低碳示范省區(qū)來說，可以進行不同層級的示范。

但是，還必須清醒地看到，廣東率先低碳發(fā)展存在著難點和制約因素：

一是碳排放強度較低、能源利用效率較高，使得減排潛力不大。廣東碳排放強度處于低位水平，單位GDP碳和人均碳排放僅高于滬、浙、閩、海南，全國排名第6。廣東的能源利用效率較高，2009年單位GDP能耗為0.684噸標準煤/萬元，能源經(jīng)濟效率僅次于北京市（0.606噸標準煤/萬元），在全國排名第2。這些情況表明，廣東的減排潛力有限，進一步加大減排幅度的壓力較大。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重化工為主，能源消耗大，面臨著動態(tài)增進的減排壓力。經(jīng)過多年的工業(yè)化發(fā)展和工業(yè)結(jié)構(gòu)的演進，廣東經(jīng)濟整體進入工業(yè)化中后期階段。所以，廣東要實現(xiàn)未來的減排目標，任務(wù)重壓力大。由于快速提升三次產(chǎn)業(yè)中服務(wù)業(yè)的比重，越過工業(yè)化中后期的重工業(yè)發(fā)展階段完成工業(yè)化，是一個長期的過程。所以在近期，較大幅度地降低能源利用效率，提高單位GDP能耗是廣東率先低碳發(fā)展的重大而又緊迫的任務(wù)。

三是出口導(dǎo)向型經(jīng)濟特征，使得廣東低碳發(fā)展的外部制約性強。廣東是典型的外向型經(jīng)濟，說明廣東經(jīng)濟容易受外部環(huán)境的影響，貿(mào)易風險較大，抗擊國際貿(mào)易壁壘的能力弱。在目前低碳壁壘逐漸顯現(xiàn)的情形下，廣東實現(xiàn)低碳發(fā)展，面臨著更大的外部壓力。

四是歷史碳排放和經(jīng)濟發(fā)展階段性特征，使得廣東的減排責任較大。

二、廣東減排的責任目標和原則

國際減排應(yīng)遵循“共同的但有區(qū)別的責任”原則。國內(nèi)的減排的責任分配也應(yīng)該體現(xiàn)“誰有責任減”與“誰能減”相結(jié)合。建立科學合理的節(jié)能減排指標分配制度，可以保證減排的公平性，也會提高區(qū)域統(tǒng)籌減排效率。

由于廣東經(jīng)濟規(guī)模大，又處于城市化進程加速和重工特征的后工業(yè)化時期，一次性能源消費和二氧化碳排放的絕對量較大，廣東的減排效果容易顯現(xiàn)。同時廣東較強的經(jīng)濟實力和率先發(fā)展的優(yōu)勢，也賦予廣東較大的減排責任。另外，2010年廣東作為低碳試點省份，為了突出試點的“先進性”和“示范性”，廣東還將承擔比其他地區(qū)更高、更明確的降低碳排放強度的責任。

按照上述減排原則，“十二五”期間盡管廣東減排潛力相對較小，但可能比十一五的減排任務(wù)更重，GDP能耗的下降目標可能會接近全國平均水平，并且不會低于4個百分點。

在碳排放強度的減排目標上，我國承諾，到2020年單位GDP的二氧化碳排放將比2005年下降40%-45%。這一減排目標的分解，“十二五”期間應(yīng)該落實25%-30%，“十三五”期間應(yīng)該落實15%-20%。因為，越到后面，節(jié)能減排難度越大。因此，廣東在“十二五”和 “十三五”期間，碳排放強度及減排目標會接近于全國平均水平。

三、廣東低碳發(fā)展的制度與服務(wù)體系

（一）設(shè)計符合低碳發(fā)展的制度體系

廣東是我國第一經(jīng)濟大省，也是能源資源消耗大省。省委、省政府一直十分重視資源環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，大力推進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提出了率先推進低碳發(fā)展的構(gòu)想。廣東的低碳制度體系正沿著節(jié)能減排——法制保障——行動路線——低碳試點的路徑展開。近年來廣東省出臺實施了一系列有關(guān)低碳發(fā)展的制度性文件，這些方案和規(guī)劃的頒布和實施，加快了廣東省的節(jié)能減排工作的進程和績效。

廣東省低碳經(jīng)濟發(fā)展的制度體系完善應(yīng)在六個方面進一步加強：一是完善低碳發(fā)展的體制機制，構(gòu)織低碳決策、執(zhí)行、監(jiān)督、激勵等環(huán)環(huán)相扣的管理鏈。二是制定廣東特色的低碳發(fā)展規(guī)劃。三是建立和完善低碳發(fā)展的地方性法律法規(guī)。四是建立低碳發(fā)展的標準體系。五是建立低碳發(fā)展的考核體系。六是建立高效的低碳情報機構(gòu)。

（二）構(gòu)建廣東低碳經(jīng)濟發(fā)展的財稅支撐體系。廣東省稅收收入規(guī)模已連續(xù)17年位居全國首位，收入總量約占全國稅收收入的七分之一。但是稅制整體綠化不夠，未能在低碳經(jīng)濟發(fā)展當中起到更好的作用。

適應(yīng)低碳經(jīng)濟發(fā)展的綠色稅收體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面進行：一是要調(diào)整現(xiàn)行稅制，通過改變商品的相對價格，使現(xiàn)行稅制對生態(tài)環(huán)境更為契合。二是應(yīng)改革現(xiàn)行的排污收費制度。三是要開征新的環(huán)境稅種，包括專門的環(huán)境保護稅、碳稅等稅種的開征。四是應(yīng)選擇恰當?shù)亩愂街С龇绞健?/p>

（三）構(gòu)建廣東低碳經(jīng)濟發(fā)展的金融服務(wù)體系。截至2009年底，滬深兩市所有低碳概念的上市公司，總市值為3233.6億元，占全部上市公司總市值的2.76%。2008年以來，北京環(huán)境交易所、上海環(huán)境能源交易所、天津排放權(quán)交易所、重慶排污權(quán)交易所和山西呂梁節(jié)能減排項目交易中心等交易機構(gòu)陸續(xù)成立，亞洲碳排放權(quán)交易所也將落戶深圳。 但是，廣東仍然缺乏一個功能較為明確的區(qū)域碳排放交易所。廣東低碳金融的發(fā)展尚未出現(xiàn)實質(zhì)性進展。

廣東必須根據(jù)低碳經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際情況和本地區(qū)的特色，制定目標明確、科學合理的金融業(yè)發(fā)展規(guī)則，奠定廣東低碳金融業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。加大政策支持力度是碳金融產(chǎn)業(yè)能夠迅速發(fā)展的關(guān)鍵；必須提高本地碳金融業(yè)的國際化程度，主動參與國際競爭與合作是碳金融產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必要條件；各類金融機構(gòu)應(yīng)通過不斷改革與創(chuàng)新、拓寬業(yè)務(wù)范圍來提高碳金融業(yè)務(wù)競爭力；在集中交易市場外建立專門的碳金融產(chǎn)品店頭市場，形成多層次的節(jié)能減排企業(yè)股票交易體系，降低這類企業(yè)的股權(quán)融資門檻。這對解決廣東廣大企業(yè)特別是低碳型中小企業(yè)融資難問題會有很大幫助。同時，建立與加強低碳金融業(yè)務(wù)監(jiān)管，增加市場透明度，也可以為防范碳金融風險奠定監(jiān)管基礎(chǔ)。

四、廣東低碳發(fā)展的路徑與建議

（一）構(gòu)建廣東低碳發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

低碳化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是一種區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟，以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系。從三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律角度來說，低碳產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建要求加快金融、保險、旅游、文化等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，逐步減少第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重。同時在第二產(chǎn)業(yè)中，要加快太陽能、風能、核電、電子信息、新能源汽車、生物產(chǎn)業(yè)等新興低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會直接降低GDP的二氧化碳強度。

首先要通過知識產(chǎn)權(quán)的保護、人才的培養(yǎng)和其他相應(yīng)的制度配套措施來促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括促進低碳金融業(yè)、低碳物流業(yè)和信息服務(wù)業(yè)的發(fā)展，并以此為契機，促進廣東省服務(wù)業(yè)體系乃至整個產(chǎn)業(yè)體系的低碳化。其次，要不斷吸收現(xiàn)代先進技術(shù)以及現(xiàn)代管理技術(shù)，并加大投資力度，鼓勵先進制造業(yè)做大做強，并通過發(fā)展低碳裝備業(yè)、低碳汽車業(yè)和大力降低鋼鐵生產(chǎn)的碳強度等措施促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的低碳化生產(chǎn)。再次要針對高新技術(shù)的技術(shù)密集型特點和對低碳經(jīng)濟極大的催化作用，加大高新技術(shù)的人才陪養(yǎng)，提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策來促進電子信息技術(shù)、新材料和新能源的研發(fā)與生產(chǎn)，進而為整個經(jīng)濟的低碳化提供技術(shù)支持。第四，要加大力度，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行低碳化改造，通過產(chǎn)業(yè)整合、技術(shù)改造、政策指導(dǎo)和財稅的杠桿作用降低廣東省家用電器業(yè)、造紙業(yè)和建材業(yè)等產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中的碳排放，努力保持廣東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在低碳經(jīng)濟時代的競爭優(yōu)勢。第五，要本著鼓勵大眾參與、集約化建設(shè)和技術(shù)革新并重的思想，促進廣東交通業(yè)的低碳化；并以新能源的開發(fā)為契機，通過鼓勵人們使用新能源和促進能源特別是電能供應(yīng)體系的效率促進廣東省能源體系的低碳化，以此實現(xiàn)廣東省基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)體系的低碳化。

（二）構(gòu)建廣東低碳化能源體系

廣東省提出了建立清潔、高效、安全、穩(wěn)定、多元化的能源供應(yīng)體系，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，節(jié)能優(yōu)先和能源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展四大能源戰(zhàn)略。盡管清潔能源被作為“低碳”時代的廣東能源發(fā)展重點，但并不意味著化石能源的主導(dǎo)地位將被取代，在未來很長一個時期內(nèi)，化石能源仍將是廣東能源的供應(yīng)主體。近20年來，廣東省能源生產(chǎn)總量也發(fā)生了巨大的變化，主要表現(xiàn)在產(chǎn)量大幅度增加，但增加的速度在逐年下降。必須認識到廣東省是一個能源貧乏大省，90%左右的能源要從省外或國外調(diào)入，又遠離能源基地，能源消費以煤為主，現(xiàn)有的能源消費結(jié)構(gòu)將給環(huán)境保護、運輸帶來巨大壓力，能源供求矛盾將成為制約廣東經(jīng)濟社會發(fā)展的主要因素之一。

因而，低碳化能源體系構(gòu)建應(yīng)該以低碳經(jīng)濟發(fā)展為導(dǎo)向，保證低碳化的能源供給；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升能源結(jié)構(gòu)；發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，充分利用能源；積極研發(fā)低碳技術(shù)，形成低碳技術(shù)體系；加大財政金融支持，建立開放性的能源體系。

（三）構(gòu)建廣東特色的低碳農(nóng)業(yè)

據(jù)聯(lián)合國氣候?qū)W家估計，農(nóng)田排放的溫室氣體占全球總排放量的10%～12%，還不包括農(nóng)田對森林減少造成的影響。農(nóng)業(yè)發(fā)展中也應(yīng)該非常重視低能耗、低排放、低污染等，即發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，少用化肥農(nóng)藥、進行高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，注重整體農(nóng)業(yè)能耗和排放的降低。

廣東發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)是積極響應(yīng)廣東省低碳發(fā)展實施方案，促進廣東低碳發(fā)展的具體產(chǎn)業(yè)措施。發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)對廣東積極應(yīng)對氣候變化，開展碳匯工程，對廣東實現(xiàn)綠色發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展有著積極的意義。

發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)在某種程度上具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府在發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略中擔負著不可推卸的責任，廣東省應(yīng)推進國家各種立法為低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展營造一個良好的法制環(huán)境，引導(dǎo)和保證低碳農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和普遍推廣。低碳技術(shù)的開發(fā)一定程度上屬于公共產(chǎn)品的范疇，需要大量的資金支持。廣東省財政在此方面要有所作為，增加低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)的經(jīng)費投入和支持，引導(dǎo)金融機構(gòu)開展綠色信貸，鼓勵社會資金進入低碳農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)必須要依靠科技的支撐，農(nóng)業(yè)政策性金融應(yīng)把信貸與科技開發(fā)結(jié)合起來,支持低碳農(nóng)業(yè)科技成果的推廣應(yīng)用，并通過扶持試驗示范基地和龍頭企業(yè)形成集約化生產(chǎn)，提高效能。推進現(xiàn)代循環(huán)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，以實現(xiàn)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的廢棄物互相利用。

（四）構(gòu)建廣東低碳城市群

構(gòu)建低碳城市群應(yīng)以建設(shè)低碳城市為基礎(chǔ)，大力發(fā)展低碳建筑和低碳交通。應(yīng)建立低碳建設(shè)標準。積極推行節(jié)能建筑材料，降低建筑物的能耗，從而有效降低城市碳排放。同時在城市規(guī)劃中，多建生態(tài)景觀，少建體現(xiàn)“形象工程”的大面積硬地廣場，限建高耗電能的人工瀑布、噴泉，多造有利于戶外健身、增氧、減少熱島效應(yīng)的樹林綠地，提高城市綠地單位面積的吸碳功能，達到降低城市總排放量的效果。在城市群的構(gòu)建中，應(yīng)堅持布局合理原則，擴展、重整已連片蔓延發(fā)展的空間環(huán)境。以珠三角城市群為試點，探索低碳發(fā)展模式，率先探索經(jīng)濟發(fā)展方式和能源消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，是廣東省低碳城市群構(gòu)建的關(guān)鍵。在建構(gòu)珠三角城市群空間格局時要特別注重區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃和建設(shè)，促進城市群一體化和各城市互動發(fā)展。

（五）構(gòu)建廣東低碳社會和文化環(huán)境

需要從三個戰(zhàn)略維度高效構(gòu)建廣東的低碳社會文化環(huán)境。第一、必須重點構(gòu)建高附加值現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的低碳文化內(nèi)涵，打造符合廣東社會文化特色的現(xiàn)代文化服務(wù)產(chǎn)業(yè)，尤其包括低碳耗、產(chǎn)業(yè)附加值高的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、旅游休閑會展服務(wù)產(chǎn)業(yè)、國際化外包和資訊傳播服務(wù)產(chǎn)業(yè)等，并打造國內(nèi)國際著名產(chǎn)業(yè)品牌。第二、大力倡導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的低碳化革新文化。省內(nèi)雄厚和全領(lǐng)域的傳統(tǒng)制造業(yè)面臨著品牌創(chuàng)新和服務(wù)增值的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)，其中低碳化生產(chǎn)過程改造和產(chǎn)品的低碳化創(chuàng)新都具有明顯的經(jīng)濟成本減低和品牌增值效應(yīng)。廣東傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)如強大的餐飲行業(yè)、農(nóng)林和海洋漁業(yè)的低碳化改造亦能提供傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低碳化升級的范本，有利于在廣東快速樹立低碳消費文化和生活方式的形成。第三、以嶺南傳統(tǒng)文化的傳承和發(fā)展為主線，與低碳文明有機結(jié)合，培育新時期廣東人文精神。只有嶺南文化的具體層面彰顯出了低碳精神風貌，嶺南文化才能在與時俱進中保留其特色價值，才能體現(xiàn)廣東“加快轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)幸福廣東”的時代精神。

（本文選自2010年9月廣東國際戰(zhàn)略院招標課題：《低碳時代的挑戰(zhàn)與廣東的應(yīng)對策略》，原文16萬字。課題總指導(dǎo)：顧也力（廣東外語外貿(mào)大學副校長，教授）；課題主持人：陳偉光；協(xié)助主持：楊友孝；課題團隊成員（排名不分先后）：劉小清、鄧可斌、蔣基路、陳和、王政、羅春梅、符淼、林創(chuàng)偉、萬俊毅、魯海帆、曾成、盧麗紅、胡當。）

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