“主動(dòng)配額制”的理論與實(shí)踐分析

郭友群 封小花 潘 琦

一、“主動(dòng)配額制”的定義

主動(dòng)配額制（又稱“自愿出口限制”，Voluntary Export Restraint (VER) ）是指出口國家或地區(qū)在進(jìn)口國的要求或壓力下，“自愿”規(guī)定某一時(shí)期某些商品對該國的出口限制。這一措施是為了避免進(jìn)口國采用更嚴(yán)厲的進(jìn)口配額措施。

“自愿出口限制”屬于“灰色區(qū)域”措施的一種。是指有關(guān)國家間限制進(jìn)口的非正式協(xié)議。因這些協(xié)議是私下達(dá)成的，透明度很低,故被形象地稱為“灰色區(qū)域”措施。它的主要特征是：名義上是出口國自愿承擔(dān)的單方面行動(dòng)，實(shí)則是在進(jìn)口國的壓力下作出的；規(guī)避了關(guān)貿(mào)總協(xié)定中取消數(shù)量限制和非歧視性原則；協(xié)議一般包括提高產(chǎn)品價(jià)格、限制進(jìn)口數(shù)量或進(jìn)口監(jiān)督等[1]。

與進(jìn)口關(guān)稅不同的是，進(jìn)口關(guān)稅歸進(jìn)口國政府所有，“自愿出口限制”的配額由出口國政府管理和發(fā)放，配額的收入由出口國政府或企業(yè)所得。

二、“主動(dòng)配額制”政策的歷史演變

二戰(zhàn)結(jié)束以后，在美國的大力倡導(dǎo)下，23個(gè)國家經(jīng)過協(xié)商成立了“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（簡稱GATT），其目的是在成員國內(nèi)部不斷消減關(guān)稅，進(jìn)而在全球范圍推進(jìn)貿(mào)易自由化。根據(jù)霸權(quán)穩(wěn)定理論，霸權(quán)國具有經(jīng)濟(jì)上的明顯優(yōu)勢，通過自由貿(mào)易，它可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)收益。霸權(quán)國指在政治、軍事和經(jīng)濟(jì)上具有壓倒優(yōu)勢的國家，美國是當(dāng)之無愧的霸權(quán)國家。這種霸權(quán)與二戰(zhàn)后建立的自由經(jīng)濟(jì)之間存在著相關(guān)關(guān)系。在這個(gè)開放經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，通過降低貿(mào)易及其他方面的壁壘，美國從貿(mào)易自由化中獲益匪淺。所以，由于美國的霸權(quán)地位，自由貿(mào)易成為美國對外經(jīng)濟(jì)政策的主要目標(biāo)。

五十年代中期以后，隨著歐洲經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段的結(jié)束，歐洲共同市場的組建，以及日本經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，美國也開始調(diào)整其貿(mào)易政策姿態(tài)。美國擔(dān)心日本具有比較優(yōu)勢的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品對美國市場的沖擊，由于受到GATT多邊承諾的約束而不便運(yùn)用關(guān)稅手段，非關(guān)稅壁壘的應(yīng)用就提上了議事日程。

早在20世紀(jì)50年代初，為了對付日本低成本產(chǎn)品的競爭，在日本加入GATT時(shí)，西歐15個(gè)締約方引用GATT第35條與日本互不適用GATT，以此來徹底保障本國市場不受日本產(chǎn)品的擾亂。后來，日本用了10年的時(shí)間與這些締約方逐個(gè)達(dá)成雙邊協(xié)議，對一些敏感產(chǎn)品設(shè)置“自愿出口限制”，才換取了上述締約方與其相互適用GATT。

1956年，美、日簽署了歷史上第一份“自愿出口限制”（VER）協(xié)議，日本承諾自愿限制對美棉紡織品出口，為期五年[2]。

20世紀(jì)60年代末、70年代初，波蘭、羅馬尼亞、匈牙利相繼加入GATT。由于其計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國營貿(mào)易的性質(zhì)，他們被迫在議定書中接受了特保條款。

1961年達(dá)成的《國際棉紡織品貿(mào)易協(xié)定》(即短期纖維協(xié)定)第三條規(guī)定，“如果任何進(jìn)口參加國認(rèn)為，……其本國市場由于某項(xiàng)不受限制的紡織品的進(jìn)口而被擾亂時(shí)，該國應(yīng)與出口參加國或有關(guān)國家進(jìn)行磋商，以消除這種擾亂?！比绻p方磋商未能達(dá)成“可為雙方接受的臨時(shí)安排來處理這種情況”，進(jìn)口國可“采取臨時(shí)性限制措施”。該協(xié)定允許成員在出現(xiàn)市場擾亂的情況下，對造成市場擾亂的出口國單獨(dú)采取限制措施，實(shí)際上這是對GATT第19條保障措施條款的背離，允許特殊保障機(jī)制在紡織品領(lǐng)域的變相運(yùn)用。

1986年9月開始的烏拉圭回合談判中，《國際紡織品貿(mào)易協(xié)定》中的“特?！睏l款又被納入了WTO《紡織品與服裝協(xié)定》，允許進(jìn)口方在自某特定成員進(jìn)口的紡織品或服裝增加并對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，專門對該特定成員實(shí)施數(shù)量限制。1994年烏拉圭回合談判簽訂了《紡織品和服裝協(xié)議》（簡稱 ATC），確立了紡織品貿(mào)易一體化的基本格局。根據(jù)協(xié)議，分4個(gè)階段取消數(shù)量限制，到2005年1月1日，全球紡織品貿(mào)易配額體制宣告結(jié)束[3]。

美國最早實(shí)施鋼鐵貿(mào)易保護(hù)措施是1969年針對日本鋼鐵工業(yè)的“自愿限制”。1998年俄羅斯對美國大量出口鋼鐵，引起了美國鋼鐵業(yè)的不滿。為了促使克林頓政府采取保護(hù)主義行動(dòng)，美國鋼鐵業(yè)進(jìn)行了大量的游說和宣傳工作。接著，美國和俄羅斯展開雙邊談判，美國要求在此后5年中，俄羅斯對美國的出口應(yīng)不超過1998年的水平，并把俄向美出口熱軋鋼數(shù)減少一半。美國人還明確地告訴俄羅斯，如果不簽署協(xié)議，不自愿地限制自身的出口，5年內(nèi)俄羅斯會(huì)因?yàn)槊绹钠渌胧┒馐?5億美元的損失。數(shù)月后，美國商務(wù)部長戴力宣布雙方達(dá)成自愿出口限制。據(jù)一些專家對美俄協(xié)議的評(píng)估，俄羅斯5年內(nèi)要損失鍍鋅鐵板出口將近1億美元、生鐵出口近1.3億美元、條鋼2.5億美元。

三、美日汽車糾紛的案例分析

“自愿出口配額”最早、最著名的例子是日本對出口美國的汽車的限制。日本汽車自20世紀(jì)60年代開始進(jìn)入美國市場，到80年代初，對美國汽車產(chǎn)業(yè)造成了嚴(yán)重的沖擊。幾位來自美國中西部各州的參議員提出了一個(gè)把1981、1982、1983年出口到美國的日本汽車總數(shù)限制在160萬輛的議案。這個(gè)議案原定在1981年5月12日的參議院金融委員會(huì)上進(jìn)行討論和修改。但日本政府在知道這一消息后主動(dòng)于5月1日宣布它會(huì)“自愿”限制在美國市場上汽車的銷售。1981年4月－1982年3月，限制總額為183萬輛，1984年配額升至202萬輛，1985年又升至每年251萬輛，1992年3月限額開始下降。因?yàn)?987年之后，日本公司開始在美國境內(nèi)生產(chǎn)汽車，美國從日本的進(jìn)口自然下降，實(shí)際進(jìn)口逐漸低于限制總額。到1994年3月，美國對日本汽車的自愿出口限制就取消了。

實(shí)行“自愿出口配額”后，日本公司改變了在美國市場所銷售汽車的特性，轉(zhuǎn)向了更高質(zhì)量和價(jià)格的車型，所以，1981年銷往美國的日本汽車的單位價(jià)值上升了20%，而1982年在前一年的基礎(chǔ)上又上升了10%。而每進(jìn)口一輛小汽車，美國實(shí)際支付的福利成本超過1000美元[4]。

四、中國實(shí)行“主動(dòng)配額制”的啟示

在“烏拉圭回合”談判中，廣大發(fā)展中國家強(qiáng)烈要求發(fā)達(dá)國家取消紡織品服裝的進(jìn)口配額，遭到發(fā)達(dá)國家的抵制。最后博弈的結(jié)果是達(dá)成“紡織品服裝協(xié)定”，在WTO正式運(yùn)作后的十年內(nèi)分批擴(kuò)大發(fā)展中國家的出口配額限制，一直到2005年1月1日全部取消紡織品服裝的出口配額，回歸自由貿(mào)易。

紡織業(yè)是我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加入世貿(mào)組織后，我國紡織品出口保持了持續(xù)高速增長的態(tài)勢。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2004年我國紡織品出口已達(dá)到950億美元，約占世界紡織品出口份額的20%左右。中國已位于世界紡織大國之首，成為紡織品出口大國。隨著2005年1月1日紡織品配額取消，我國各大紡織企業(yè)少了“配額”這個(gè)困擾自己多年的累贅，都對國際紡織品出口市場充滿了信心，一些企業(yè)押寶“配額取消”而盲目數(shù)量擴(kuò)張，部分老板過分看重低價(jià)策略，擴(kuò)大出口似乎成了我國各紡織企業(yè)最為重要的目標(biāo)。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2005年以來，我國紡織品出口出現(xiàn)大幅度增長的趨勢。前7個(gè)月我國紡織品出口達(dá)615億美元，其中6、7月出口均突破百億美元，單月增幅較前5個(gè)月有明顯上升。其中上半年我國對歐出口共計(jì)86.5億美元，同比增長130%；6月份對歐出口達(dá)21億美元，同比增長85%。美方宣稱的初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說，前3個(gè)月期間，來自中國的襯衫、上衣及長褲較上年同期的增幅超過了1000%；內(nèi)衣進(jìn)口也比上年同期增長了300%。但另一方面，中國紡織品卻出現(xiàn)了明顯的出口“量增價(jià)跌”局面。以美國為例，2005年第一季度，我國對美國新取消配額的產(chǎn)品中，出口價(jià)格跌幅超過50%的有23個(gè)類別，涉及金額2.7億美元，占出口金額的15%，對其他地區(qū)出口也有類似情況[2][5]。

在目前競爭力占據(jù)絕對優(yōu)勢的情況下，我國紡織企業(yè)蜂擁出貨，這種“井噴”現(xiàn)象必然引起美國、歐盟的高度恐慌。歐盟最主要的擔(dān)心是，在中國紡織品沖擊下導(dǎo)致當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的失業(yè)問題。因此，歐盟委員會(huì)認(rèn)為有必要啟動(dòng)中國“入世”協(xié)定書中的有關(guān)紡織品特殊保障機(jī)制，以阻止中國紡織品和服裝大量涌入歐盟。為防止取消配額后中國紡織品大量涌入美國市場，進(jìn)入2005年5月中下旬以來，中美間關(guān)于紡織品的摩擦持續(xù)升溫。

發(fā)展中國家也對中國的大量廉價(jià)紡織品出口產(chǎn)生了恐慌。這種恐慌來自以下兩個(gè)方面：一是中國物美價(jià)廉商品可能大量擠占他們原有的市場份額；二是由于中國產(chǎn)品大量出口會(huì)使得國際市場供大于求，造成價(jià)格大幅下跌，嚴(yán)重壓縮他們的利潤空間。“就像幼兒園小朋友們的餐桌上忽然來了一個(gè)饑腸轆轆的餓漢，小朋友們的恐懼心理是可想而知的”[4]。于是，2004年12月65個(gè)國家的115個(gè)紡織行業(yè)組織簽署了《伊斯坦布爾宣言》，鼓動(dòng)并要求延長現(xiàn)行配額體制，限制中國紡織品在全球搶占市場。這個(gè)要求被世界貿(mào)易組織否決了。

在外部世界巨大的壓力下，中國的選擇只能是“兩害相權(quán)取其輕”，經(jīng)過艱苦的談判，2005年6月11日，中國與歐盟貿(mào)易委員會(huì)聯(lián)合簽署了《中歐紡織品貿(mào)易問題備忘錄》，終止了歐盟對源自中國的棉布、T恤杉等10類紡織品的調(diào)查，并決定到2008年，歐盟將對中國“全面開放”紡織品市場；同時(shí)，我國政府也作出了對紡織品出口實(shí)行“主動(dòng)配額制”的承諾。2005年11月7日，中美經(jīng)過八輪談判就紡織品達(dá)成一個(gè)暫時(shí)性協(xié)議：美國對中國紡織品的配額限制將要持續(xù)到2008年，限制的數(shù)量涉及30種中國紡織品和服裝，涉及紡織品每年的增長率將被限制在10%-17%。

對中國這種不得已而采取“主動(dòng)配額制”的做法，我國前商務(wù)部部長薄熙來的評(píng)價(jià)是：協(xié)議將為中國紡織品企業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)定的出口環(huán)境，也為歐美紡織品企業(yè)創(chuàng)造了穩(wěn)定的進(jìn)口環(huán)境，中國政府是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。其重要意義是：

第一，“主動(dòng)配額制”不僅有利于改變我國在國際貿(mào)易談判中的不利地位，更主要的是通過這種“倒逼式”機(jī)制，可以迫使我國企業(yè)轉(zhuǎn)而生產(chǎn)科技含量高的產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)我國紡織品行業(yè)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在這項(xiàng)政策下，對質(zhì)次價(jià)廉的商品壓力較大，對質(zhì)優(yōu)價(jià)高的商品壓力較小，這將促使紡織品出口企業(yè)改變以往“靠低價(jià)優(yōu)勢搶占市場”的方法，轉(zhuǎn)向提高紡織產(chǎn)品的附加值，走品牌經(jīng)營的路線。

第二，與由進(jìn)口國限制進(jìn)口相比，我國通過加征出口稅獲得了在進(jìn)口國以高于世界市場價(jià)格銷售的價(jià)格加成收入；而如果征收反傾銷稅，這部分價(jià)格加成收入勢將落入進(jìn)口國政府囊中。另外，由于此舉可望減少貿(mào)易摩擦，我國出口企業(yè)相應(yīng)可望減少應(yīng)對反傾銷官司的支出。

五、金融危機(jī)以來我國遭遇貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的現(xiàn)狀和對策

2008年9月金融危機(jī)以來，很多國家為了保護(hù)自己的市場和就業(yè)，紛紛祭起貿(mào)易保護(hù)主義的大旗，中國首當(dāng)其沖又成為最大的受害國。僅從中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系看，美國針對中國的貿(mào)易摩擦愈演愈烈。

2009年美國對中國產(chǎn)品發(fā)起的反傾銷和反補(bǔ)貼合并調(diào)查共有10起，涉及產(chǎn)品包括銅版紙、鋼鐵緊固件以及鈉、鉀和鉀磷酸鹽，并對中國環(huán)狀焊接碳素鋼管、薄壁矩形鋼管和復(fù)合編織袋發(fā)起連續(xù)性的反補(bǔ)貼和反傾銷“雙查”。

2009年9月11日宣布對從中國進(jìn)口的輪胎實(shí)施懲罰性關(guān)稅，即在4%的原有關(guān)稅基礎(chǔ)上，在今后三年分別加征35%、30%和25%的附加關(guān)稅。

2009年11月5日，美國對從中國進(jìn)口的油井管征收最高達(dá)99.14%的反傾銷稅，涉及金額27億美元、波及中國鋼企90多家，成為迄今美國對華貿(mào)易制裁涉及金額最大的一起案件。同期，對華無縫鋼管征收98.37%的反傾銷稅，同時(shí)加征反補(bǔ)貼稅。

2010年3月4日，美國商務(wù)部作出初步裁定，向進(jìn)口自中國的鎂碳磚征收132.74%至349%的反傾銷稅。以后不久又宣布對中國產(chǎn)的銅版紙征收4%～13%的反補(bǔ)貼關(guān)稅，鎂磷酸鹽征收109%的關(guān)稅[6]。

更為不利的是，美國對華的貿(mào)易保護(hù)措施也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的“示范效應(yīng)”，包括歐盟、南美等地區(qū)紛紛對中國產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易調(diào)查。

針對這些貿(mào)易保護(hù)手段，我們應(yīng)該采取兩個(gè)方面的措施（僅從貿(mào)易角度分析）。

第一，據(jù)理力爭，爭取在WTO貿(mào)易爭端解決機(jī)制的框架內(nèi)解決問題。對于惡意反傾銷的國家和企業(yè)，要拿起我們的反傾銷等武器，進(jìn)行針鋒相對的斗爭。

第二，對確實(shí)由于我國出口商品價(jià)格較低，對有關(guān)國家的市場造成一定的“擾亂”影響，應(yīng)該根據(jù)中國入世協(xié)定書中的“特保條款”，①積極與有關(guān)國家溝通協(xié)商，主動(dòng)采取“自愿出口限制”的措施，盡量避免被對方征收反傾銷稅或者反補(bǔ)貼稅，以免形成更大的損失。因?yàn)榉磧A銷稅一征就是五年，對出口商品的殺傷力太大，很容易把我國產(chǎn)品掃地出門，使我們辛辛苦苦多年打拼的市場份額大大縮水。

六、解決貿(mào)易不平衡問題的新思路

在中國出口商品遭遇的貿(mào)易糾紛中，最受詬病的是出口量過多、出口的貨物太便宜。這其實(shí)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，或者說是因果關(guān)系，價(jià)格低自然導(dǎo)致出口量大。形成出口商品價(jià)格低的深層原因是我國長期以來實(shí)行一條靠壓低工人工資、保持低成本競爭的外貿(mào)發(fā)展模式，從1992年至2003年，在12年的時(shí)間里，珠三角地區(qū)的工人工資僅僅上漲了68元。低工資、低福利迫使農(nóng)民工選擇用“腳”投票。2004年爆發(fā)的首輪“民工荒”，2010年的新一輪“民工荒”，使得沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型企業(yè)缺工最為嚴(yán)重，主要集中在產(chǎn)品競爭比較激烈的服裝加工、制鞋、玩具制造、電子裝配、塑料制品加工等行業(yè)[7]。目前廣東企業(yè)用工一是普工缺口相對較大（缺口約占總量的68%），二是技工缺口仍處高位（占缺工總量的32%）。這兩輪“民工荒”雖然形成的原因和影響的區(qū)域略有不同，但在很大程度上是“勞動(dòng)力無限供給－低工資－低成本－低效率－低競爭力”鏈條的斷裂，是長期不重視人力資本投入、不進(jìn)行自主創(chuàng)新、不加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)的理性反映。“民工荒”反映出經(jīng)濟(jì)增長方式亟待轉(zhuǎn)變[8][9]。

“揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”。從長遠(yuǎn)來看，提高勞動(dòng)力工資能夠更有效地解決貿(mào)易不平衡問題。

首先，提高勞動(dòng)力工資可以提高中國出口貨物的價(jià)格，從而削減出口，在一定程度上緩解由于大量出口造成的貿(mào)易摩擦。另外在對外談判中可以有效地回應(yīng)外方的批評(píng)和指責(zé)，增加我方的主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)。

其次，提高勞動(dòng)力工資是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的必要因素。“低成本－比較優(yōu)勢”的發(fā)展戰(zhàn)略還使得企業(yè)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，也導(dǎo)致我國的產(chǎn)業(yè)附加值不高，價(jià)值增值較低，競爭力不強(qiáng)。為中國吸納了大量外匯的，主要是外資在中國投資的出口企業(yè)。對外資出口企業(yè)而言，中國低廉的勞動(dòng)力和土地成本已經(jīng)使得他們足以獲得豐厚的利潤，因此它們根本沒有動(dòng)力去提高技術(shù)、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。勞動(dòng)力成本提高造成的壓力，使得“亞洲四小龍”每10年左右實(shí)現(xiàn)一次產(chǎn)業(yè)升級(jí)。反觀中國大陸，改革開放30年之后，珠江三角洲等地方并沒有真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。因此促使出口部門的勞動(dòng)力工資提高，一方面可以提高出口成本，減少外匯的流入，另一方面有助于逼迫出口企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)[10]。

最后，提高勞動(dòng)力工資有利于中國建立消費(fèi)型社會(huì)。參考亞洲四小龍、日本甚至歐美的經(jīng)驗(yàn)，都是通過提高勞動(dòng)力的工資，培養(yǎng)和擴(kuò)大中產(chǎn)階級(jí)，促進(jìn)消費(fèi)型社會(huì)的形成。我國目前貧富差距不斷拉大，提高勞動(dòng)力工資是解決的唯一辦法。中國當(dāng)前的情況是，極少部分的富人過度消費(fèi)，而大多數(shù)人又消費(fèi)不足。人民幣升值只能使從美歐進(jìn)口來的產(chǎn)品更便宜，而這些產(chǎn)品大多是高科技產(chǎn)品或奢侈品，往往都是富人消費(fèi)的，因此只能促進(jìn)已經(jīng)過度消費(fèi)的人群進(jìn)一步過度消費(fèi)，并不能拉動(dòng)消費(fèi)不足人群的消費(fèi)。相比之下，提高勞動(dòng)力工資，可以拉動(dòng)廣大的消費(fèi)不足人群去消費(fèi)，這也是擴(kuò)大內(nèi)需的根本途徑。

注釋：

①“特保條款”是“特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制”的簡稱。在中國入世議定書第16條“特定產(chǎn)品過渡性保障機(jī)制”中規(guī)定，如果W TO成員認(rèn)為原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品對該成員的同行業(yè)造成威脅或者造成市場擾亂，則該成員可以向中國提出磋商。中國承諾：（1）如果雙方的磋商未能在60天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，則受影響的世貿(mào)組織成員有權(quán)在必需的限度內(nèi)，對中國相關(guān)產(chǎn)品撤銷減讓或者限制進(jìn)口。（2）中國產(chǎn)品對相關(guān)成員的損害分為兩類，即出口的相對增長和絕對增長，相關(guān)成員據(jù)此對中國的限制措施也分為2年內(nèi)和3年內(nèi)兩種。（3）相關(guān)成員可以對中國產(chǎn)品采取臨時(shí)保障措施，期限200天。（4）相關(guān)成員作出的限制措施一旦超越期限，中方的反擊權(quán)利為暫停實(shí)施減讓或者義務(wù)。（5）該條款的適用期為中國正式加入世貿(mào)組織后12年（也即2013年12月10日）。

[1]蘭天.自愿出口限制的經(jīng)濟(jì)學(xué)困惑及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋[J].國際貿(mào)易問題，2004（4）.

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[3]王義偉.中國紡織品面對五道坎[J].中華工商時(shí)報(bào)，2004（4）.

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