新疆天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策與思考

韓建森

（新疆奇臺林場，新疆 奇臺 831800）

1 引言

新疆天然林保護工程的實施，使新疆的林業(yè)建設(shè)發(fā)生了歷史性的變化，以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以生態(tài)為主。從天保工程實施以來，新疆的森林資源管理在一定的程度上取得了突出的成就。但是從實際的發(fā)展中也可以看到新疆天保工程的后續(xù)發(fā)展，還有很多不足之處需要改善。本文通過對天保工程的現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)問題的同時也進行了思考，并提出了合理化建議。

2 天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

新疆天然林保護工程實施10多年來，在國家財政部、國家林業(yè)局的支持下，以及在新疆地區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，天然工程的各項任務(wù)穩(wěn)步實施，取得了可喜的成就，同時也積累了比較廣泛的經(jīng)驗，加速了生態(tài)環(huán)境建設(shè)與繁榮社會的目的，促進了林區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展。同時，天保工程后續(xù)發(fā)展中還普遍的存在一些問題。林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施比較落后；管理方式陳舊；產(chǎn)業(yè)的后續(xù)資金短缺；天然林業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；缺乏生態(tài)檢測；后續(xù)的政策未得到落實。這些在實際實施中遇到的問題，仍然亟待解決。

3 天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題

3.1 林區(qū)基礎(chǔ)措施落后

在林區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后。主要原因是對基礎(chǔ)設(shè)施資金投入較少，致使一些森林管護場的房子因年久失修，已經(jīng)成為危房，最后只能靠搭帳篷或是租借在牧民家里，生活設(shè)施較為簡單，生活條件比較清苦。由于林區(qū)管護資金的短缺，嚴(yán)重影響林區(qū)的發(fā)展及管護工作的順利進行。交通設(shè)施落后，伐木工程的運輸環(huán)節(jié)使林區(qū)的路、橋等交通設(shè)施嚴(yán)重的損壞，再加上交通工具、通信器材缺乏，基本的用水用電問題不能解決。如果林區(qū)遇到突發(fā)事件，不能及時與外界聯(lián)系，更不能采取相應(yīng)的措施及時的解決問題。著同樣影響著林區(qū)的發(fā)展及管護工作的順利進行。

3.2 管理方式陳舊

林區(qū)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模較小且效益低下，人員素質(zhì)較為低下，缺乏專業(yè)性的人才，科技含量不高，經(jīng)營管理水平較低等問題較為突出。加之天保工程發(fā)展緩慢、觀念傳統(tǒng)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目并沒有形成規(guī)模，經(jīng)濟缺乏優(yōu)勢等。一些林場的森林公園的管理體制不明確，沒有正確的權(quán)責(zé)聲明，使其與縣鄉(xiāng)的矛盾上升，森林管護與當(dāng)?shù)鼐坝^管理之間的矛盾也處于上升的階段，并且未得到有效的解決。

3.3 產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展資金難

國家核撥經(jīng)費管護面積，僅占森林面積的一半，森林管護工作的經(jīng)費不足，管護費的標(biāo)準(zhǔn)也較低，森林管護人員的基本生活無法得到保障。天保工程實施以來，經(jīng)費的管理處于靜止的狀態(tài)，許多新增的管護工作的經(jīng)費，增加了產(chǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)，管理措施很難得到落實。林區(qū)的管理方式較落后，效益及利潤較為低下，職工不能夠得到實惠，使林業(yè)的后續(xù)發(fā)展乏力。天保工程由于資金短缺，后續(xù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模較小，員工的經(jīng)費得不到解決，致使工程區(qū)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于嚴(yán)重的滯后階段。如果停止伐木，那么林場就會失去經(jīng)濟的主要來源，致使資金短缺，將會給森林資源帶來巨大的壓力。

3.4 天然林的結(jié)構(gòu)不合理

新疆天寶工程森林區(qū)主要分布在天山及阿爾泰山山脈北坡，由于地處溫帶、寒溫帶，屬于針葉森林類型。山區(qū)的降水量少，土層貧瘠，林木的主要類型有天山云杉、雪嶺云杉、樺樹等。樹種的結(jié)構(gòu)比較單一，生長速度也較慢。高山林區(qū)的林木質(zhì)量較好，而位于亞高山和前山帶的林木質(zhì)量較差。新疆天保工程林區(qū)呈現(xiàn)出的特點是純種多米混交林少，成過熟林多，中幼林少。

3.5 林業(yè)優(yōu)惠政策不完善

天保工程在產(chǎn)業(yè)改制過程中取得了一定得成就，但在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，改革的措施并不是很完善，一些因素甚至限制產(chǎn)業(yè)改革的深層次的發(fā)展。主要問題表現(xiàn)在職工離退休的待遇不同；基層人員合法性問題；經(jīng)營體制上權(quán)責(zé)部分，林場既有行政管理權(quán)利，又有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。這些問題必須加以解決，只有這樣，才能為其提供政策上的支持以及組織上的保障，天保工程才能在產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展中發(fā)揮自身的優(yōu)勢。

3.6 公益林建設(shè)問題

根據(jù)國家的規(guī)定，新疆的天保工程實施方案中的內(nèi)容是森林管護方面的問題，并沒有涉及到公益林建設(shè)的相關(guān)問題。如果不開展人工不管造林、封山育林、森林撫育等相關(guān)的公益林建設(shè)問題，森林分布區(qū)域結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象將會更加嚴(yán)重，受新疆氣候、降水等的影響，只靠天然林更新及管護工作來維持，將無法恢復(fù)或是擴大森林的面積，那么其現(xiàn)狀將難以維系，林木資源也不會出現(xiàn)持續(xù)的發(fā)展?fàn)顩r，更不能為其創(chuàng)匯。

3.7 缺乏生態(tài)監(jiān)測

天寶工程區(qū)還沒有設(shè)置氣象、水資源、水土流失及生物多樣性等方面的監(jiān)測網(wǎng)，由于缺乏科學(xué)的分析、完整的數(shù)據(jù)新疆地區(qū)的天保工程對有林木所得的生態(tài)效益以及社會效益評價方面無法得到保障。

3.8 后續(xù)政策沒有得到落實

天保工程施以來，國家就已經(jīng)指出了森林管護費、社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、下崗員工的生活保障費、一次性安置費以及地方財政的專向補助經(jīng)費等相關(guān)的政策。但是在天寶工程實施后，國家當(dāng)初提出的政策很難落實。天保工程取得林木產(chǎn)業(yè)金融債務(wù)獲免問題；天保工程實施的用于天保工程的房產(chǎn)、土地、車船使用稅等；還有天然林保護工作及企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)的政策等。天保工程的實施以及工程中出現(xiàn)的新問題，還沒有建立起暢銷的發(fā)展機制，致使林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較緩慢，職工的收入較，城鎮(zhèn)職工的工資少，林區(qū)的社會環(huán)境也比較差，其與城市的發(fā)展差距越來越大。

4 天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展措施

4.1 重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國家應(yīng)該加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。應(yīng)該把自治區(qū)及縣一級的政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府的財政預(yù)算中，要逐年增加對其的投入，使林區(qū)的生產(chǎn)、生活條件可以得到改善?？蓪⒘謪^(qū)的公路維護融入自治區(qū)、縣鄉(xiāng)的設(shè)計規(guī)劃或計劃中，使公路的建設(shè)維護基金得到保障。

4.2 建立科學(xué)的管理體制

要建立、健全科學(xué)的管理體制和運行機制，對天然林業(yè)資源加以保護。政企分開改革后，新的固有林管理機構(gòu)已經(jīng)成為國有森林管理者的代表，已將人員機制納入了事業(yè)編制中，其經(jīng)費的來源應(yīng)該納入事業(yè)經(jīng)費預(yù)算。根據(jù)國有林管機構(gòu)的性質(zhì)以及林業(yè)的性質(zhì)，收支必須采用兩種方式。要對國有森林資源實行有償使用、征占林地補償，還要對生產(chǎn)的木材進行撫育，通過以林育林的方式增加收入，并將其資金納入財政收入。對于國有林管機構(gòu)人員的公用經(jīng)費的收支也要納入財政預(yù)算。國有生產(chǎn)性支出，造林、病蟲害防治及森林防火等，也要將其分門別類的納入財政及基本建設(shè)的渠道中。關(guān)于生產(chǎn)性聘用人員的開支需要將其列入項目經(jīng)費支出。還要對公益林進行重點規(guī)劃，并將其納入中央財政生態(tài)資源效益補償資金中，作為管護資金支出，要做到重點保護。同時，基層執(zhí)法人員的身份也必須得到確認(rèn)。

4.3 建立健全的法律保障機制

新疆還有許多郁閉度在0.4以下的天然林沒有納入工程林的保護區(qū)內(nèi)，還有一個原因是天保工程區(qū)中農(nóng)牧混合，森林管護的面積較大，管理方式主要以行政和經(jīng)濟補償為基準(zhǔn)，缺乏持續(xù)的保護力度。要想對天然林資源進行持續(xù)的保護，需要有一套完整的法律法規(guī)來制約，以法律為依據(jù)對天然林進行保護、管理、培育及利用，使天然林能夠得到長久的維系。

4.4 建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策

增加后續(xù)資產(chǎn)的專項補貼國家支持林區(qū)的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在不破壞林業(yè)的前提下，國家允許在國有林區(qū)和公益性林區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)和農(nóng)副業(yè)。國家每一年可以向林區(qū)提供一些長期、低息的貸款，主要用作天保工程后續(xù)發(fā)展工程，小額貸款，促進林區(qū)、林農(nóng)、職工及家屬發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。促進后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以使林場的收入增加，也可以為農(nóng)牧民提供多渠道的收入，林場的能力也可以得到體現(xiàn)，也充分的調(diào)動了農(nóng)民對林木保護的積極性。對天保后續(xù)工程發(fā)展提供息金是政府當(dāng)前要做的大事，努力實現(xiàn)息金補貼使后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更有后勁，也可以挑選一個有潛力的項目，爭取國家的支持，可以促進企業(yè)有突破性進展。

4.5 加強信息化管理

要提高工程的管理水平就要有開拓創(chuàng)新的意識，就要實現(xiàn)管理的信息化、數(shù)字化及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，可以及時反饋產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和生產(chǎn)過程中的經(jīng)驗和存在的問題，為決策提供依據(jù)，推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步。為產(chǎn)品增產(chǎn)、品質(zhì)優(yōu)化、質(zhì)量安全提供技術(shù)保障。天保工程的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要對周圍的環(huán)境進行分析研究，這就需要施工單位的負(fù)責(zé)人在施工時，就應(yīng)將工程檔案、地形圖的數(shù)字化以及護林員與森林管戶圖等相關(guān)的圖形數(shù)據(jù)，都要進行信息化網(wǎng)絡(luò)化管理，這樣方便其查詢，可以提高天保工程的管理水平及工作效率，對開展監(jiān)測和評價工作是有利的，同時使生態(tài)效益與環(huán)境效益得到很好的保障，對天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有促進作用。

5 結(jié)語

天保工程是一項艱巨的工程，涉及的范圍比較廣。雖然天保工程取得了一定的成就，但是隨著新形勢的變化，在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中還會有新問題出現(xiàn)，要對后續(xù)產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)的問題進行解決，也需要隨著時代的變化而隨時進行調(diào)整。

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