“雙重代表權(quán)”問題始末

趙 璐

（河南省委黨校黨建教研部 河南鄭州 450012）

“雙重代表權(quán)”問題始末

趙 璐

（河南省委黨校黨建教研部 河南鄭州 450012）

聯(lián)合國(guó)中國(guó)代表權(quán)問題從1949年提出到1971年最終解決，歷時(shí)22年之久。尼克松政府和臺(tái)灣為保住聯(lián)大及安理會(huì)席位作最后的掙扎。美國(guó)推出了在確保臺(tái)灣席位的同時(shí)，接納中華人民共和國(guó)進(jìn)入聯(lián)合國(guó)，即帶有“兩個(gè)中國(guó)”意味的“雙重代表權(quán)方案”，并就此展開了外交斡旋。事實(shí)證明，無(wú)論臺(tái)灣怎樣掙扎，終是難逃被驅(qū)逐的命運(yùn)。

雙重代表權(quán)；聯(lián)合國(guó)席位；中美關(guān)系

1949年中華人民共和國(guó)成立后，在長(zhǎng)達(dá)22年的時(shí)間里，以美國(guó)為首的西方國(guó)家曾變換多種手法阻止中國(guó)政府恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法席位，以達(dá)到遏制和孤立新中國(guó)的目的。1961年11月15日，美國(guó)、澳大利亞、哥倫比亞、意大利和日本聯(lián)合發(fā)起的1668號(hào)方案獲得通過，使聯(lián)合國(guó)中國(guó)代表權(quán)問題成為一個(gè)“重要問題”，即“任何對(duì)中國(guó)代表權(quán)問題的變更”均需要聯(lián)大三分之二多數(shù)同意方能生效，為中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)代表權(quán)設(shè)置了新的障礙。1965年11月，第二十屆聯(lián)大對(duì)支持中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)的阿爾巴尼亞提案進(jìn)行表決，形成了47票贊成對(duì)47票反對(duì)的突破性局面。美國(guó)的提案第一次未獲多數(shù)。投票結(jié)果是美國(guó)始料未及的，這成為推動(dòng)約翰遜政府轉(zhuǎn)變政策的加速器。1968年后，美國(guó)官員們普遍認(rèn)為，在聯(lián)合國(guó)中實(shí)行“兩個(gè)中國(guó)”的方案是最合適的，美國(guó)在聯(lián)合國(guó)中國(guó)代表權(quán)問題上的立場(chǎng)開始松動(dòng)，圍堵中國(guó)的堤壩開始逐步走向瓦解。

一、“雙重代表權(quán)”方案的提出

中國(guó)政府在致加拿大政府的外交文件中提出，加拿大以及任何其他希望與中國(guó)建立外交關(guān)系的國(guó)家，“必須支持中華人民共和國(guó)在聯(lián)合國(guó)的合法權(quán)利和席位，并不再保留所謂的蔣介石代表作為國(guó)際行為體占據(jù)任何國(guó)際組織中的席位?！泵绹?guó)認(rèn)為“北京從未明確排斥聯(lián)合國(guó)成員資格，同時(shí)從未放棄成為成員國(guó)的要求，只是將驅(qū)逐臺(tái)灣作為最低條件，在此基礎(chǔ)上接受成員國(guó)資格?！敝袊?guó)政府對(duì)聯(lián)合國(guó)席位問題的強(qiáng)硬立場(chǎng)使美國(guó)感到壓力，中國(guó)對(duì)加入聯(lián)合國(guó)興趣度的提升，為美國(guó)固守原有的反對(duì)政策帶來(lái)了困難。

另一方面，在聯(lián)合國(guó)代表權(quán)問題上，臺(tái)灣明確表示了三點(diǎn)意見：一是臺(tái)灣視聯(lián)合國(guó)席位問題為關(guān)乎臺(tái)灣地位的政治斗爭(zhēng)，“驅(qū)逐意味著在國(guó)際社會(huì)被孤立，對(duì)臺(tái)灣來(lái)說孤立即是滅亡”；二是凡有損臺(tái)灣政治斗爭(zhēng)或?qū)е屡_(tái)灣被驅(qū)逐的方案，美國(guó)均不應(yīng)作為聯(lián)合發(fā)起國(guó)；三是安理會(huì)席位問題不應(yīng)在任何以保留臺(tái)灣席位為目的的方案中提及。針對(duì)臺(tái)灣政府的態(tài)度，美國(guó)政府回應(yīng)道，“對(duì)中國(guó)代表權(quán)問題方案的選擇往往是在痛苦與更痛苦之間的艱難抉擇，如果存在彼此間的信任，這種痛苦會(huì)易于忍受”。

1970年1月26日，美國(guó)駐香港總領(lǐng)館以蘇聯(lián)為例，提出了一個(gè)解決聯(lián)合國(guó)中國(guó)代表權(quán)問題的方案，即“雙重代表權(quán)案”的雛形。這一方案提出，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)中，蘇聯(lián)有三張選票（烏克蘭和白俄羅斯各有一票）。聯(lián)合國(guó)所有成員國(guó)都接受這一現(xiàn)實(shí)，因?yàn)樗麄冋J(rèn)識(shí)到這是為爭(zhēng)取蘇聯(lián)加入聯(lián)合國(guó)而必須付出的代價(jià)。這種反常情況的存在可以為分裂國(guó)家，尤其是為中國(guó)聯(lián)合國(guó)代表權(quán)問題的解決提供一個(gè)模式。簡(jiǎn)單地說就是“一個(gè)國(guó)家，兩張選票”（One Nation,Two Votes）。體現(xiàn)此原則的方案運(yùn)用在中國(guó)代表權(quán)問題上，即為在聯(lián)大給北京和臺(tái)灣各一張選票，而不涉及領(lǐng)土主權(quán)問題，并規(guī)避了“兩個(gè)中國(guó)”的提法。

1970年11月23日，香港總領(lǐng)館在致美國(guó)國(guó)務(wù)院的電報(bào)中進(jìn)一步分析了“雙重代表權(quán)案”的可行性。第一，“‘一個(gè)中國(guó)，兩個(gè)代表團(tuán)’立場(chǎng)對(duì)我們與北京和臺(tái)灣的關(guān)系，對(duì)保持太平洋地區(qū)的和平都是最佳方案”。第二，相信臺(tái)灣最終會(huì)默認(rèn)“一個(gè)中國(guó)，兩個(gè)代表團(tuán)”類型的方案。但不能對(duì)聯(lián)合國(guó)能否接受“雙重代表權(quán)案”過分樂觀。第三，美國(guó)一向是支持臺(tái)灣的，急劇轉(zhuǎn)變立場(chǎng)有損美國(guó)的名譽(yù)和威望。作為戰(zhàn)術(shù)考慮，有必要繼續(xù)反對(duì)“阿爾巴尼亞提案”并支持“重要問題案”，與此同時(shí)鼓勵(lì)其他國(guó)家提出“一個(gè)中國(guó)，兩個(gè)代表團(tuán)”提案。最后，電報(bào)建議美國(guó)應(yīng)公開宣稱與中國(guó)政府進(jìn)行直接接觸，顯示對(duì)中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)甚至安理會(huì)的興趣。此舉有助于美國(guó)尋求在臺(tái)灣的地位和前途問題上與中國(guó)政府達(dá)成諒解。這一建議得到了尼克松政府的高度關(guān)注。

尼克松政府認(rèn)為，“目前國(guó)共雙方無(wú)疑都會(huì)反對(duì)‘一個(gè)中國(guó)，兩張選票’的方案，但與其他方案相比，這一設(shè)計(jì)更接近雙方的要求，同時(shí)也最符合美國(guó)的利益”。在中國(guó)代表權(quán)問題上，美國(guó)一直依賴于西歐、拉美、黑非洲和非共產(chǎn)主義亞洲國(guó)家的合作。但近年來(lái)，在“阿爾巴尼亞提案”上，美國(guó)失去了這些地區(qū)尤其是黑非洲的支持，“重要問題案”的支持陣營(yíng)也不穩(wěn)定了。美國(guó)認(rèn)為，非洲國(guó)家支持中國(guó)政府獲得席位的同時(shí)并不要求驅(qū)逐臺(tái)灣。在此形勢(shì)下，香港總領(lǐng)館提出的政策建議正中美國(guó)政府下懷，國(guó)務(wù)院表示“我們對(duì)香港提出的‘一個(gè)中國(guó)，兩個(gè)代表團(tuán)’方案抱有濃厚的興趣，這一方案可利用非洲國(guó)家的意向，并將‘阿爾巴尼亞提案’的發(fā)起者置于困境，最終我們?nèi)钥梢赃M(jìn)退自如?！?/p>

二、圍繞“雙重代表權(quán)”問題展開的美臺(tái)交涉

美國(guó)預(yù)計(jì)臺(tái)灣會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)“雙重代表權(quán)案”，便通過各種渠道對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局曉以利害。1970年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿羅杰斯在與國(guó)民黨“外交部長(zhǎng)”魏道明會(huì)談中指出，對(duì)“重要問題案”和“阿爾巴尼亞提案”的努力效果不甚理想。自1961年以來(lái)，驅(qū)逐臺(tái)灣接納中國(guó)的方案第一次獲得簡(jiǎn)單多數(shù)，“我們似乎不能阻擋這一趨勢(shì)”。1971年1月，臺(tái)灣重申了繼續(xù)保有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)席位的重要性，他們提出，如果安理會(huì)席位被北京取而代之，這就“不是純粹的意識(shí)形態(tài)問題，而關(guān)乎臺(tái)灣的存在與否”。臺(tái)灣認(rèn)為最好保持現(xiàn)有政策，爭(zhēng)取對(duì)“重要問題案”的支持。同時(shí)，臺(tái)灣方面指出，肯尼迪總統(tǒng)曾宣稱美國(guó)政府在“必要且有效”的情況下會(huì)在安理會(huì)動(dòng)用否決權(quán)，想以此敦促美國(guó)政府將動(dòng)用否決權(quán)作為防止臺(tái)灣被驅(qū)逐的最后一道防線，對(duì)此美國(guó)并未表態(tài)。美國(guó)推斷，如果能確保臺(tái)灣在安理會(huì)中的席位，臺(tái)灣有可能接受“雙重代表權(quán)案”而放棄為“最壞的情況”負(fù)隅頑抗。

1971年1月25日，美臺(tái)就中國(guó)代表權(quán)問題再次舉行會(huì)談。美方表示，在與臺(tái)灣和其他主要政府會(huì)談之前不會(huì)決定其政策。今年“重要問題案”的票數(shù)會(huì)非常接近，各國(guó)的反應(yīng)不一。首先，各國(guó)對(duì)這一問題的考慮不僅限于確保本國(guó)利益，同時(shí)也顧及美國(guó)和臺(tái)灣的反應(yīng)；其次，許多政府在這一問題上不愿受外部因素支配，他們更多的是將這一問題納入整個(gè)東亞和地區(qū)政策來(lái)考慮，與美國(guó)的關(guān)系則放在次要位置上，美國(guó)在中國(guó)代表權(quán)問題上的影響力越來(lái)越?。辉俅?，一些在反對(duì)驅(qū)逐臺(tái)灣這一立場(chǎng)上支持美方的國(guó)家也認(rèn)為必須出臺(tái)新方案才能解決問題，但尚未提出任何可行的方案。美國(guó)提醒臺(tái)灣，重要的是面對(duì)現(xiàn)實(shí)而絕非一廂情愿。臺(tái)灣認(rèn)為，不能讓多年的努力付之東流，固守“重要問題案”是最安全的方法。格林質(zhì)問“故技重施是最簡(jiǎn)單的方法，但這是最明智的方法嗎？”面對(duì)美國(guó)的緊逼，臺(tái)灣當(dāng)局表示，聯(lián)合國(guó)席位之爭(zhēng)是國(guó)共政治斗爭(zhēng)的一部分，將中共拒于聯(lián)合國(guó)之外，避免國(guó)際社會(huì)將北京認(rèn)作是中國(guó)的合法政府，臺(tái)灣“為此將不惜一切代價(jià)”。臺(tái)灣深恐美國(guó)政策的變化會(huì)削弱臺(tái)灣的國(guó)際地位，并為美國(guó)對(duì)局勢(shì)的悲觀而焦慮。美國(guó)則希望臺(tái)灣能理解轉(zhuǎn)變政策是不得已而為之，“雙重代表權(quán)案”正是以確保臺(tái)灣的聯(lián)大席位為目的。美臺(tái)之間的分歧使“雙重代表權(quán)案”的可行性大打折扣。

1971年4月23日，蔣介石與美國(guó)特使羅伯特·D.墨菲（Robort D.Murphy）就中國(guó)代表權(quán)問題進(jìn)行了會(huì)談。墨菲轉(zhuǎn)達(dá)了尼克松總統(tǒng)的口信，“今天的問題不是美國(guó)引起的，而是變化的世界局勢(shì)和發(fā)展中的國(guó)際潮流造成的。尼克松衷心希望建立在互信基礎(chǔ)上的美臺(tái)傳統(tǒng)友誼不要受到這些問題的影響，相反，雙方應(yīng)致力于尋求合作、共謀出路”。 美國(guó)再次正告臺(tái)灣，如果不提出新方案，將面臨“阿爾巴尼亞提案”通過、“重要問題案”失敗的危險(xiǎn)。美國(guó)現(xiàn)有的初步想法是用“雙重代表權(quán)案”替代“重要問題案”，并且在“普遍性”原則下推出“雙重代表權(quán)案”，并不強(qiáng)調(diào)國(guó)共雙方哪一個(gè)是中國(guó)的唯一代表。蔣介石的要求是美國(guó)所提出的新方案必須既保護(hù)臺(tái)灣在聯(lián)大的成員國(guó)資格，也保護(hù)其安理會(huì)席位，二者是不可分的。這與美國(guó)想把聯(lián)大席位和安理會(huì)席位分而治之的想法相悖。但美國(guó)表示任何新方案都不會(huì)涉及安理會(huì)席位問題。蔣對(duì)尼克松表示了信任，同意在確保臺(tái)灣安理會(huì)席位的條件下與美國(guó)就新方案進(jìn)行協(xié)商。

三、美國(guó)的戰(zhàn)略考慮和臺(tái)灣的被迫接受

尼克松政府在積極尋求替代方案同時(shí)，清醒地認(rèn)識(shí)到臺(tái)灣難逃被驅(qū)逐的命運(yùn)，緩和對(duì)華關(guān)系卻是關(guān)系到美國(guó)全球戰(zhàn)略的大事。美國(guó)“對(duì)共產(chǎn)主義第二大力量的政策主要是使其扮演平衡第一力量的角色，要著眼于更為基礎(chǔ)性的考慮而非局限在中國(guó)在聯(lián)合國(guó)有一個(gè)或兩個(gè)代表的問題上”。正可謂魚與熊掌不可兼得，尼克松政府惟有對(duì)中國(guó)代表權(quán)問題進(jìn)行戰(zhàn)略放棄。權(quán)衡利弊后他們認(rèn)為，使臺(tái)灣同意接受美國(guó)為其設(shè)計(jì)的“雙重代表權(quán)案”，是唯一可以減少危害程度，使美國(guó)全身而退的途徑。美國(guó)的這一觀點(diǎn)也得到了西方盟友的支持。

尼克松政府內(nèi)部對(duì)中國(guó)代表權(quán)問題進(jìn)行反復(fù)權(quán)衡后，認(rèn)為要與美國(guó)的盟友充分協(xié)商后再確定具體政策，但其政策重心是美臺(tái)關(guān)系和確保臺(tái)灣席位。尼克松指出，臺(tái)灣在西太平洋的戰(zhàn)略地位十分重要，臺(tái)灣是美國(guó)最忠誠(chéng)的合作伙伴，如果要改變政策，一定要告知蔣并確保得到他的支持。美國(guó)政府判斷，臺(tái)灣“并不會(huì)撤出聯(lián)合國(guó)，奔走呼號(hào)是為了國(guó)內(nèi)輿論，最終還是會(huì)妥協(xié)的”。從美國(guó)的觀點(diǎn)來(lái)看，他們不想被認(rèn)為歡迎中共進(jìn)入聯(lián)合國(guó)，公開姿態(tài)還是盡力為臺(tái)灣保住席位。

1971年5月29日《中央政治局關(guān)于中美關(guān)系的報(bào)告》中指出，在中美會(huì)談中，中方應(yīng)把握的方針之一是：我不主動(dòng)提聯(lián)合國(guó)問題，如美方提到聯(lián)合國(guó)問題，我可明確告以我絕不能接受“兩個(gè)中國(guó)”或“一中一臺(tái)”的安排。一方面，中國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)問題上始終不慍不火，亮明底線；另一方面積極建立接觸渠道并通過多種方式向美國(guó)政府和人民發(fā)出友好信號(hào)。

1971年4月6日，正在日本名古屋參加第31屆世界乒乓球錦標(biāo)賽的美國(guó)乒乓球隊(duì)受到了中國(guó)方面訪華的邀請(qǐng)。美國(guó)方面立即決定接受邀請(qǐng)。4月10日，美國(guó)乒乓球代表團(tuán)和一小批新聞?dòng)浾叩诌_(dá)北京，并受到熱烈歡迎。美國(guó)乒乓球隊(duì)訪華一度轟動(dòng)了國(guó)際輿論，“它有力地推動(dòng)了正在發(fā)生重大變化的中美關(guān)系，終使中美和解在此后不久取得了歷史性的突破。”中美的乒乓外交在聯(lián)合國(guó)引起相當(dāng)?shù)姆错?，多?shù)成員國(guó)認(rèn)為這意味著美國(guó)在中國(guó)代表權(quán)問題上的政策會(huì)有所變化。與此同時(shí)，欲外交承認(rèn)新中國(guó)的潛在國(guó)家也呈滾雪球之勢(shì)不斷增加。

1971年7月9日進(jìn)行的中美會(huì)談中，基辛格表示：“美國(guó)不再指責(zé)和孤立中國(guó)，美國(guó)將在聯(lián)合國(guó)支持恢復(fù)中國(guó)的席位，但不支持驅(qū)逐臺(tái)灣代表?！泵鎸?duì)國(guó)務(wù)卿羅杰斯提出的如何對(duì)阿爾巴尼亞提案投票的問題，尼克松表示“如果我們一邊靠近中共，一邊卻投票反對(duì)中共進(jìn)入聯(lián)合國(guó)，那我們看起來(lái)就像一群偽君子”?；粮褚舱J(rèn)為，無(wú)法在緩和對(duì)華關(guān)系的同時(shí)保持原來(lái)排斥新中國(guó)的原則，既然中國(guó)進(jìn)入聯(lián)合國(guó)無(wú)法避免，美國(guó)只能在接受現(xiàn)實(shí)的同時(shí)反對(duì)驅(qū)逐臺(tái)灣。

在美國(guó)政府的勸說下，蔣介石表示如果“重要問題案”會(huì)失敗，臺(tái)灣不會(huì)阻礙美國(guó)提出調(diào)整政策的設(shè)想，但安理會(huì)席位是臺(tái)灣絕不能放棄的。1971年6月臺(tái)灣又再次退讓，提出“只要能保證安理會(huì)席位（不失），臺(tái)灣可以接受美國(guó)的保臺(tái)方案”，這樣的態(tài)度印證了之前美國(guó)政府對(duì)臺(tái)灣態(tài)度的判斷，即不放棄安理會(huì)席位的條件下可以接受“雙重代表權(quán)案”。美國(guó)雖然對(duì)臺(tái)灣的理解和妥協(xié)表示了肯定，但始終不能保證確保安理會(huì)席位不出問題，在技術(shù)上很難否決中共進(jìn)入安理會(huì)。對(duì)此，臺(tái)灣表示，如果無(wú)法保證安理會(huì)席位，則會(huì)重新考慮中國(guó)代表權(quán)問題的立場(chǎng)，這已成為他們此時(shí)的政策底線。尼克松政府也看到了臺(tái)灣的艱難妥協(xié)，接受“雙重代表權(quán)案”是有悖于臺(tái)灣一貫的“一個(gè)中國(guó)”立場(chǎng)的，這已經(jīng)比預(yù)期默許的程度大了很多。不會(huì)有太多的妥協(xié)余地了。

1971年7月23日，美駐臺(tái)灣大使與蔣經(jīng)國(guó)舉行了會(huì)談。在美國(guó)敦促臺(tái)灣盡快做出決定的壓力下，蔣經(jīng)國(guó)表示，臺(tái)灣仍堅(jiān)持蔣介石與墨菲會(huì)談時(shí)提出的立場(chǎng)。他提出，聯(lián)合國(guó)憲章中規(guī)定臺(tái)灣擁有永久性安理會(huì)席位，對(duì)這一規(guī)定的改變不僅僅是程序性問題，應(yīng)將安理會(huì)席位與聯(lián)合國(guó)成員資格問題分別對(duì)待。美國(guó)多次重申如臺(tái)方愿意，美國(guó)將固守原有的“重要問題案”對(duì)抗阿爾巴尼亞提案的政策，但因?yàn)闅W洲國(guó)家的態(tài)度也發(fā)生了變化，美國(guó)不能確保放棄安理會(huì)席位的“雙重代表權(quán)案”能成功，并要求臺(tái)灣盡早做出決定。

在美國(guó)的恩威并施之下，國(guó)民黨當(dāng)局終于讓步了。1971年7月26日，臺(tái)灣提出了正式回復(fù)。臺(tái)方經(jīng)過長(zhǎng)期考慮，同意美國(guó)的方案和結(jié)論，放棄原有的以“重要問題案”對(duì)抗阿爾巴尼亞提案的政策，不反對(duì)美國(guó)政府和其他友邦提出的不涉及安理會(huì)席位的“雙重代表權(quán)案”，希望美國(guó)和日本政府不要提出或?qū)ι婕鞍怖頃?huì)席位問題的提案投票。至此，國(guó)民黨當(dāng)局在中國(guó)代表權(quán)問題上的立場(chǎng)已經(jīng)完全退守到只要守住安理會(huì)席位，所有政策均由美國(guó)決定的地步。即便如此，美國(guó)政府也并不能為調(diào)整后的“重要問題案”和“雙重代表權(quán)案”的通過作任何保證。

1971年10月25日聯(lián)大進(jìn)行表決?！爸匾獑栴}案”以4票微弱差距敗北。臺(tái)灣代表在“阿爾巴尼亞提案”表決結(jié)果宣布之前，聲明退出聯(lián)合國(guó)。隨后，“阿爾巴尼亞提案”以壓倒多數(shù)獲得通過，成為聯(lián)合國(guó)大會(huì)第2758號(hào)決議。美、日處心積慮推出的“雙重代表權(quán)方案”未經(jīng)表決而成為廢案。美國(guó)政府要保住臺(tái)灣席位的政策失敗了，最終喪失了對(duì)聯(lián)合國(guó)中國(guó)代表權(quán)問題的主導(dǎo)權(quán)。

趙璐（1979-），女，河南鄭州人，中共河南省委黨校黨建教研室講師，歷史學(xué)博士，研究方向?yàn)閲?guó)際關(guān)系史、世界政黨。