試論我國食品召回法律制度的完善

左 媛

（山東科技大學，山東青島 266510）

試論我國食品召回法律制度的完善

左 媛

（山東科技大學，山東青島 266510）

食品召回制度是食品監(jiān)督管理的重要手段?！妒称钒踩ā氛酱_立了我國食品召回制度，但是實踐效果卻不甚理想。分析了我國食品召回法律制度存在的問題，在介紹西方發(fā)達國家的先進經驗的基礎上，提出完善我國食品召回法律制度的幾項具體措施：完善食品召回立法、加強政府部門監(jiān)督力度、建立食品安全標準和安全檢驗檢測體系、建立食品召回責任保險制度。

食品安全；食品召回法律制度；食品監(jiān)督管理

“民以食為天，食以安為先?！薄鞍踩笔鞘称愤M入流通和消費領域所應具有的最基本的條件。然而，近幾年來，我國食品安全惡性事件層出不窮，食品的安全狀況與人們的要求之間存在著巨大的反差，食品安全問題已經成為人們最關注的社會焦點問題之一。食品召回制度就是維護消費者利益的機制之一。我國原有食品衛(wèi)生和質量管理立法中并無召回制度的規(guī)定，直到2009年2月28日通過的《食品安全法》在法律層次上確立了我國的食品召回制度，但這一制度存在進一步完善的必要。

一、我國食品召回法律制度及存在的問題

（一）《食品安全法》中召回制度的基本規(guī)定

《食品安全法》從召回義務和法律責任兩個方面確立了我國的食品召回制度。

1.食品召回義務及其履行

《食品安全法》第五十三條規(guī)定，國家建立食品召回制度。其實施主體為食品生產者和經營者。食品生產者的召回義務主要體現(xiàn)在：停止生產；召回已上市銷售的食品；通知義務；記錄義務；補救、銷毀義務以及報告義務等。食品經營者的召回義務主要體現(xiàn)在：停止經營；通知義務；記錄義務等。相比較而言，生產者的義務明顯重于經營者，食品生產者是召回義務的主要主體，食品經營者是召回義務的協(xié)同主體［1］。召回的客體為不符合食品安全標準的食品。召回的方式包括主動召回和強制召回。主動召回是食品生產者和經營者主動采取的，而強制召回是在監(jiān)管部門介入的前提下對法定召回義務的一種強制實施方式。從召回義務的內容來看，它不僅包括召回行為本身，而且還包括停止生產和經營義務、通知義務、記錄履行情況義務、保存資料義務、危險排除義務等附屬義務。召回義務的履行，就是食品生產者和經營者對這一系列義務的具體落實。

2.食品召回義務的法律責任體系

《食品安全法》規(guī)定，違反食品召回義務將會產生行政責任、民事責任和刑事責任，并且規(guī)定民事賠償優(yōu)先。這就構建了相對完備的食品召回義務法律責任體系。

《食品安全法》第八十五條規(guī)定：食品生產經營者在有關主管部門責令其召回或者停止不符合食品安全標準的食品后，仍拒不召回或者停止經營的，應當承擔沒收違法所得、違法經營的工具、設備原料等物品、罰款和吊銷許可證等行政責任。第九十六條規(guī)定了食品生產經營者的損害賠償責任和懲罰性賠償責任。第九十八條規(guī)定了構成犯罪的食品生產經營者的刑事責任。第九十七條關于民事賠償責任優(yōu)先的規(guī)定不僅體現(xiàn)了國際公約相關內容的要求而且與我國總體立法精神相符合。

（二）我國食品召回法律制度存在的主要問題

1.還存在一些立法空白。2002年上海市通過的《上海市消費者保護條例》首次明確提到產品召回。2007年國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布的《食品召回管理規(guī)定》也只是一個位階較低的部門規(guī)章，直到《食品安全法》的頒布施行，我國才真正從法律意義上確立了食品召回制度。但是，僅此一部法律對法律召回的具體實施是遠遠不夠的，諸如召回的產品種類、召回食品檢測的統(tǒng)一標準，以及召回的法定程序等相關配套的法律制度急需盡快制定。

2.政府部門職責重疊?！妒称钒踩ā芬?guī)定，縣級以上質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門都是食品召回的監(jiān)管部門，這就不可避免地會導致職權相互沖突，容易形成各自為政的局面，而出現(xiàn)問題時，又容易出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。

3.食品安全召回標準不明確。我國《產品質量法》第46條對“缺陷”規(guī)定為：“本法所稱缺陷，是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險；產品有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的，指不符合該標準?！庇纱丝梢钥闯觯覈a品質量法對缺陷有兩個標準：一是“不合理的危險”，二是“不符合強制標準”，而且強制標準優(yōu)先適用。強制性的標準易于被掌握和運用，減少主觀臆斷，可操作性強。但是其制定是由某段時間的科技水平決定的，不能覆蓋產品的全部安全性能指標。食品作為一種特殊的產品，其品種和安全質量狀況處于不斷變化之中，所以，其缺陷標準更應當是動態(tài)的。我國食品召回的客體為“不符合食品安全標準的食品”，而我國并沒有科學統(tǒng)一的食品安全標準體系，目前的食品安全標準存在著數(shù)量少、政出多門、標準重疊、相互矛盾等問題，并不能真正起到嚴把食品安全關的作用，食品市場中普遍存在著“食品按照標準合格但是并不安全”的問題。

4.食品召回責任保險制度欠缺，食品召回成本高。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，食品召回的成本由食品生產者和經營者承擔?！皩τ谑称菲髽I(yè)來說，和其他緊急事務或災害相比，產品召回更可能是一種危機?！保?］我國食品生產企業(yè)規(guī)模相對較小，抵御風險的能力較差，在沒有食品召回責任保險制度下，大都難以承受食品召回的高額成本。這就降低了生產者主動實施召回的可能性，從而導致不安全食品的危害風險增加。

二、主要發(fā)達國家和地區(qū)的食品召回法律制度經驗介紹

美國、歐盟等國家和地區(qū)的食品召回法律制度起步早，現(xiàn)已逐漸成熟，對維護食品市場秩序和消費者安全和健康發(fā)揮著至關重要的作用。綜觀各種食品召回法律制度，無論何種歷史背景、飲食文化、經濟發(fā)展模式，都是力圖實現(xiàn)“從農田到餐桌”的全程管理與控制，在這種全程管理與控制下，歐美等國的食品質量安全有了很大的提高。它們有各自的優(yōu)勢，但是也有著共同的特點可供我們學習和借鑒。

（一）食品召回法律體系完備

歐美各國在食品安全法面都制訂了詳細的法律法規(guī)，食品召回的監(jiān)管機關、主體、條件、程序、法律責任以及食品的質量標準、檢測方法等相關制度都以法律形式予以明確的規(guī)定［3］。美國食品召回的法律依據(jù)主要有《聯(lián)邦肉產品檢驗法》《禽產品檢驗法》《食品、藥品及化妝品法》《消費者產品安全法》等法律。同時，還以法律的形式確定了嚴格的食品召回法律程序和食品召回級別及其各自的召回規(guī)模、范圍。歐盟為了統(tǒng)一和協(xié)調區(qū)域內部食品安全監(jiān)管規(guī)制，30多年來陸續(xù)制訂了《通用食品法》《食品衛(wèi)生法》等20多部食品安全方面的法規(guī)，形成了相對成熟的法律保障體系。2000年初，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了包括食品安全政策體系、食品法規(guī)框架、管理體制、食品安全國際合作等在內的80多項保證食品安全的基本措施，成為歐盟及其成員國完善食品安全法律體系和管理機構的基本指導文件。完備的法律體系使歐美各國在進行食品召回監(jiān)管時有法可依，能夠科學合理并按照法律程序迅速處理食品風險，有效預防重大事故的發(fā)生。

（二）政府監(jiān)督體系高效

政策的生命力在于執(zhí)行，法律制度也是如此。如果沒有高效的監(jiān)管體系，再完善的法律制度都沒有任何意義。在美國，負責食品召回的是農業(yè)部食品安全檢疫局（FSIS）、食品和藥品管理局（FDA）。FSIS主要負責監(jiān)督肉、禽和蛋類產品質量和不安全產品的召回，而FDA則主要負責FSIS管轄以外的食品的召回。這兩個部門職責明確，互不交叉，分工合作，在食品召回的全過程中起著關鍵的作用。歐盟則只設立一個獨立的食品管理部門，由這一機構對食品的生產、加工、銷售、消費全過程進行監(jiān)管，食品的召回統(tǒng)一由這一機構負責實施。實踐證明，不管是何種模式，只有各部門分工明確，協(xié)調一致，食品召回法律體系才能真正發(fā)揮其規(guī)制作用。

（三）食品質量標準和檢測技術先進

先進的食品質量標準和檢疫技術是歐美等國家進行食品召回監(jiān)管的堅實的技術支撐。美國指定的包括技術法規(guī)和政府采購規(guī)則在內的標準有5萬多個，私營標準業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等制定的標準也在4萬個以上［3］。同時，美國政府對標準的制定和檢驗技術的改進投入大量的經費予以支持。這些措施使得美國在食品召回級別的認定以及處理方式上具有了科學的執(zhí)行依據(jù)和快速的反應能力。

（四）食品召回分級管理制度完備

美國和加拿大根據(jù)危害程度將食品召回分為三級別：第一級召回的最嚴重，消費者食用這類產品后將肯定危害其身體健康甚至導致死亡；第二級召回的危害比較輕，消費者食用后可能對身體健康產生不利影響；第三級召回的一般不會有危害，消費者食用后不會引起任何不利于健康的后果。級別不同，召回的規(guī)模也不同。這樣不僅有利于準確地確定危害程度，及時解除風險，而且避免了事態(tài)擴大和社會秩序的混亂，節(jié)約監(jiān)管成本。

三、完善我國食品召回法律制度的若干建議

（一）完善食品召回立法

要完善我國的食品召回法律制度，就必須先完善食品召回法律體系，制定或修訂相關的法律法規(guī)，并建立相應的管理制度，從而形成系統(tǒng)、完整、科學的法律體系，為食品召回的實施提供充分而高效的法律依據(jù)。我國的《食品安全法》已經使食品召回制度在法律層次上得以確立，但是，食品召回的基本原則、種類、程序、各方權利義務等發(fā)面的詳細內容目前并無明確的法律規(guī)定。對此主要有兩種完善建議。一是建立單獨的《食品召回法》，二是對既有的法律予以修訂，在原法中增加與食品召回有關的內容。筆者認為，第二種方式更為可取，即對《消費者權益保護法》《產品質量法》等進行修訂，在其中添加專門的條款或章節(jié)予以進一步細化和加強。這樣既確保了原有的法律體系的系統(tǒng)性、完整性，也節(jié)約了立法成本。

制定食品召回法定程序?？梢越梃b美國的相關規(guī)定，編制一套包括食品召回計劃、啟動、實施、完成評價、法律后果等內容的法定程序，明確各監(jiān)管部門和企業(yè)在不同階段的具體職責和義務，通過強調不履行義務的法律后果來督促召回主體的行為，進而實現(xiàn)對不安全食品的有效控制和管理。

建議對食品召回實行分級管理。美國的分級管理為我們提供了很好的模式。對三種級別的不安全食品規(guī)定不同的管理方法，不僅可以使公眾清楚地知道某種被召回食品的危害程度，從而采取不同的處理方法和處理態(tài)度，而且有利于政府職能部門對食品召回進行分類管理，增強工作的針對性和計劃性，提高行政效率［4］。

《食品安全法》中規(guī)定了主動召回和強制召回兩種方式，顯而易見，企業(yè)主動召回不安全食品可以大大降低危害程度和范圍。因此，筆者建議在修訂法律過程中增加對主動實施食品召回企業(yè)的鼓勵措施，比如說，可以規(guī)定對于沒有造成較大損失的主動召回不安全食品的企業(yè)可以免除行政處罰，只承擔民事責任等。

（二）加強政府部門監(jiān)督力度

職責明確、界限清晰的行政管理體制是保證食品召回法律制度順利、高效實施的關鍵因素。我國一直采用的多部門齊抓共管的監(jiān)管模式造成了多頭管理、各自為營、效率低下諸多弊端。因此，筆者建議：可以借鑒歐盟經驗，在中央建立一個獨立的食品管理部門，統(tǒng)一協(xié)調負責食品安全管理的不同部門，明確各職能部門的職責；也可以借鑒美國經驗，明確食品召回監(jiān)管部門的具體分工，消除權力重疊區(qū)域，解決目前存在的混亂局面。

獨立食品管理部門的職責主要包括：制定食品安全法律法規(guī)、政策；制定統(tǒng)一的視頻技術規(guī)制、標準；食品安全的評估、信息通報；協(xié)調、監(jiān)督各部門的工作；具體管理工作的執(zhí)行等。為了防止地方保護主義，可以實行垂直管理，以解決跨區(qū)域、跨級別進行召回管理導致內耗大、行動慢的問題，實現(xiàn)中央和地方一致行動，同步行動［3］。

（三）建立食品安全標準和安全檢驗檢測體系

食品安全標準是食品召回管理的方向。全面清理我國目前存在的各種國家標準、行業(yè)標準、地方標準，在維護系統(tǒng)性、完整性的基礎上對明顯落后的予以清除，對相互矛盾的予以修正。參照國際上最嚴格的食品安全標準，建立和完善我國的食品安全標準體系。國家標準應高于國際標準，行業(yè)標準應高于國家標準，龍頭企業(yè)標準應高于行業(yè)標準［5］。只有這樣，我們的食品才能保證國民，甚至世界的消費者遠離食品恐慌，才能使得我國的食品生產企業(yè)在世界市場上爭得一席之地。

自2008年底開始，衛(wèi)生部已經牽頭會同各相關部門對以往160多項乳品標準進行了清理整合，現(xiàn)完善統(tǒng)一為66項乳品安全國家標準，解決了以往乳品標準中存在的部分指標交叉、重復、矛盾，以及重要指標缺失等問題［6］。這為我國乳品產業(yè)的健康發(fā)展起到了極為重要的作用，也為我國食品安全標準體系的建立開了一個好頭。國家衛(wèi)生部門應當在清理整合現(xiàn)有食品安全標準的基礎上，查缺補漏，制定一批新的食品產品安全標準，以使食品安全國家標準體系得以初步確立。此外，還應該強化食品安全標準的宣傳和跟蹤評估，監(jiān)督食品生產經營單位嚴格執(zhí)行食品安全標準，同時廣泛聽取消費者和食品生產經營者的意見，適時修訂和完善食品安全標準。

食品安全檢測體系是食品召回管理的核心。我們可以借鑒西方發(fā)達國家的經驗，通過立法建立一套食品安全市場監(jiān)控體系，包括HACCP系統(tǒng)、預警系統(tǒng)、可追溯系統(tǒng)、檢測系統(tǒng)，實行食品質量安全市場準入制度、食品安全認證制度、食品召回制度，以及建立可追溯的食品安全數(shù)據(jù)庫等，將食品檢驗檢測延伸到食品生產流通的關鍵環(huán)節(jié)和場所，提高對不安全食品的快速反應能力。第三方檢測、認定是召回制度建立的一個重要環(huán)節(jié)。第三方機構不僅應具有技術屬性，而且還應當具有法律屬性，屬于法律仲裁機構，必須保持中立性和權威性［7］。

（四）建立食品召回責任保險制度

對我國規(guī)模相對較小的食品生產經營企業(yè)來說，一次大型的食品召回可能就會使企業(yè)陷入嚴重的財政危機，如果沒有保險人予以分擔，這些企業(yè)很有可能為自保而隱瞞事實，拖延召回時間，食品召回制度也就得不到高效運行。因此，我們可以引入食品召回保險制度，讓企業(yè)通過保險來承擔實施召回所耗費的資金和利潤損失。

食品召回責任保險的主要內容是承保有缺陷的被保險產品由于已經導致或可能導致他人人身傷害或財產損失二必須召回所產生的“召回費用”，包括：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭格外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業(yè)顧問進行危機處理的費用，以及其他合理及必要的費用［8］。

筆者建議將食品召回責任保險作為食品生產經營企業(yè)的強制險，以此轉嫁召回成本，鼓勵企業(yè)積極實施食品召回制度，及時處理食品風險，從而使消費者的權益得以充分保護。

四、結束語

我們必須認識到，有些問題僅僅通過法律途徑是很難徹底解決的，比如說企業(yè)自律問題、消費者維權意識問題。但是我國食品召回法律制度的完善必將會從更廣闊的角度維護消費者和合法權益，凈化我國的食品市場，促進企業(yè)改善經營管理，提高產品競爭力，進而推進我國整個食品市場的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

［1］ 陶麗琴，陳佳.論《食品安全法》的法定召回義務及其民事責任［J］.法學雜志，2009（11）：46－49.

［2］ ChrisTrevena.Controlling Food Recallthrough Successful Crisis Management（以危機管理掌控食品召回）［J］.中國食品工業(yè)，2005（11）：24－25.

［3］ 孫晉.我國食品召回制度完善之法律思考［J］.武漢理工大學學報：社會科學版，2008（4）：553－558.

［4］ 朱曉東.完善我國食品召回制度的困境與法律對策［EB／OL］.［2007－04－01］.http：／／www.cel.cn／show.asp？c＿id＝10＆c＿upid＝0＆c＿grade＝1＆a＿id＝9561.

［5］ 許和平.我國食品召回法律制度探析［J］.福建政法管理干部學院學報，2009（4）：97－100.

［6］ 佚名.衛(wèi)生部：將初步建立食品安全國標體系（實錄）［EB／OL］.［2010－07－13］.http：／／news.qq.com／a／20100713／001970.htm.

［7］ 薛貴濱.構建我國食品召回制度的法律思考［J］.行政與法，2006（2）：74－77.

［8］ 王和，吳軍.產品召回保險［J］.中國保險，2003（11）：52－54.

（責任編輯張估法）

D912.29

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1007－7111（2011）02－0021－03

2011－01－12

左媛（1985—），女，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法。