新公共管理視角下的高等教育綜合改革

武曉晗

(蘇州大學教育學院，江蘇蘇州 215123)

自建國60多年和改革開放30多年以來，中國的高等教育發(fā)展突飛猛進。尤其是近十幾年來，高等教育的布局深受中國歷史、文化、經(jīng)濟、人口等不同因素的影響，已經(jīng)逐漸呈現(xiàn)多種集群分布的發(fā)展生態(tài)。北京教科院副院長吳巖將我國高校的地域分為4種大學集群:國防戰(zhàn)略驅(qū)動的大學集群、市場經(jīng)濟驅(qū)動的大學集群、區(qū)域文化驅(qū)動的大學集群和人口需求驅(qū)動的大學集群。由于經(jīng)濟的發(fā)展和市場的需求，這種集群越來越多地影響到了地方人才和高校的發(fā)展。

一、新公共管理的基本思想［1］

隨著時代的發(fā)展，以古德諾、威爾遜、韋伯等人為代表的傳統(tǒng)行政管理思想越來越多地受到理論和現(xiàn)實的沖擊與挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)模式過分強調(diào)等級原則、計劃和直接控制，強調(diào)集權(quán)，由政府機構(gòu)自身來提供公共福利，結(jié)果不斷把政府推向財政危機和極端的官僚主義，公眾也逐漸失去了對政府的信任，從而引發(fā)了西方政府改革的運動和旨在取代傳統(tǒng)模式的“新公共管理”實踐的興起。新公共管理的基本思想主要有:

1)進行專業(yè)化管理。當今的改革越來越多的將管理權(quán)力進行分割，這意味著部門領(lǐng)導將肩負更多的責任。管理者需要對結(jié)果負責，而不是僅僅聽上級的安排。管理成為一項需要技能的職能，這樣才能提升部門績效，對公共事務(wù)負有個人責任，并能在不同組織和部門之間進行流動。

2)明確績效標準。新公共管理中的組織管理變革強調(diào)的是個人和機構(gòu)的績效，績效評估體系以測量員工個人的工作績效為目的，還可以依據(jù)目標實現(xiàn)程度對員工進行獎懲;機構(gòu)制定出一套對組織實現(xiàn)預期目標過程進行測量的績效指標也是可能的?？冃гu估的目的是在實現(xiàn)目標的過程中對員工和機構(gòu)進行監(jiān)控并改善其工作和運轉(zhuǎn)。

3)重視產(chǎn)出控制。新公共管理與傳統(tǒng)公共行政只計投入不計產(chǎn)出不同，更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，用績效和預算制度取代了線性項目預算制，由此賦予“一線經(jīng)理和管理人員”以職、權(quán)、責。

4)強調(diào)競爭。新公共管理理論強調(diào)政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段，實行競爭機制。一旦引入競爭機制，其他各個環(huán)節(jié)也會發(fā)生相應(yīng)的變化，如全面縮減政府的開支和成本等。

總之，新公共管理是一種理念、一種策略，它注重以人為本的價值取向，把管理建立在對顧客負責，讓顧客滿意的宗旨之上;新公共管理是一種程序、一種方法，它強調(diào)事實依據(jù)、績效考評，通過科學公平的程序、步驟以提高組織的效益;新公共管理是一種文化、一種哲學，它尊重民眾的訴求，傾聽服務(wù)對象的心聲，從而使管理行為更具人性化。

二、高等教育綜合改革的必要性

高等教育的綜合改革，更多的是對高等學校的教育行政體制和學校隊伍建設(shè)進行改革。

(一)改革教育行政體制的必要性

從我國行政體制改革的實踐情況來看，自20世紀80年代以來進行的行政體制改革的重點是:轉(zhuǎn)變政府職能，實行下放權(quán)力(包括經(jīng)濟管理權(quán)、財政收支權(quán)和人事管理權(quán)等)和政企分開;逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制等，無論在時間上還是內(nèi)容上與新公共管理都存在著一定的相似性，并且可以在新公共管理理論中找到依據(jù)［2］。

縱觀我國高等教育，其在行政體制上存在幾個主要問題:

1)高度集權(quán)的行政管理體系。雖然經(jīng)過了近幾十年的改革，但我國的高等教育體制仍然是一個高度集權(quán)的行政管理體系。高等學校招生、培養(yǎng)體系的計劃經(jīng)濟特征基本沒有變化，學校和教師依然歸屬于教育行政部門，教育資源和教育經(jīng)費的分配也高度依賴于教育管理部門。在高度行政化的教育體制下，高等學校辦學模式單一、組織機構(gòu)相同、行政計劃統(tǒng)一，更是不爭的事實［3］。

2)高等教育中多樣化的政府角色。我國政府集舉辦者、管理者和辦學者三種角色于一體，對高等教育進行嚴格的行政性管理和直接干預，在高校的辦學、資源投入、成果分配等方面一直占據(jù)著主導地位。政府的這種多元角色，直接干預高校的具體工作運轉(zhuǎn)，導致高等教育缺乏競爭力和主動性、效益低下甚至導致高等教育領(lǐng)域里尋租和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，加重政府負擔，也限制了高校的自主創(chuàng)新。

3)市場機制作用較小。20世紀80年代以后，由于市場機制的作用，我國高等教育規(guī)模擴大，學校辦學主體多元化，經(jīng)費籌措多渠道化，還建立了教育成本補償機制和畢業(yè)分配雙向選擇制度，但是，市場機制對高等教育的調(diào)節(jié)不盡合理，高等教育還不能完全滿足人才市場、科技市場的需求，畢業(yè)生供需比例失調(diào)，人才生產(chǎn)與市場需求脫節(jié)，市場機制的供求、價格、競爭規(guī)律在高等教育的發(fā)展中尚未起到應(yīng)有的作用。

(二)改革我國高等學校隊伍建設(shè)的必要性

學校隊伍建設(shè)主要包括學校的師資隊伍建設(shè)和學校管理者隊伍建設(shè)，這里所說的更多的是學校管理者隊伍的建設(shè)。學校管理者隊伍建設(shè)是學校管理中的核心工程之一，是實施教育現(xiàn)代化工程中的重要環(huán)節(jié)，是深化教育改革、推進教育發(fā)展的源動力。只有建立起一支觀念超前、道德高尚、作風優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、治學嚴謹?shù)母咚刭|(zhì)管理者隊伍，才能扎實推進高等教育的發(fā)展，為社會培養(yǎng)高素質(zhì)的人才。目前，我國高等教育學校隊伍主要存在以下幾個問題:

1)管理角色模糊，缺乏科學的定位歸類［4］。建國以來，我國對職工的分類主要是用工人和干部進行區(qū)別。高校管理人員既不能歸為國家公務(wù)人員，也不能歸于專業(yè)技術(shù)人員。目前，在29個專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列中，高校管理人員沒有對應(yīng)的職務(wù)系列，但是為了解決管理人員的晉升問題，把管理人員歸為科研系列的兼職高等教育管理學科，而在評定標準和要求上，考慮到他們的主要工作是實際操作，不是高等教育管理學科的專職研究人員，所以只能降低要求。因此高校管理人員始終處于角色模糊，無法正確定位的尷尬地位，形成了高校管理人員不斷膨脹的壓力，影響了高校管理隊伍的建設(shè)。

2)管理效率低下，缺乏公平的競爭機制［4］。長期以來，高校在干部任用上一直實行終身制，許多崗位資源沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用;在管理隊伍建設(shè)上，“鐵飯碗”、“鐵交椅”、“大鍋飯”現(xiàn)象沒有根除，造成冗員過多，人浮于事，效率低下;在人事分配政策上，缺乏競爭機制，嚴重限制了管理人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮;在財務(wù)管理中，經(jīng)費來源單一，重視過程的管理，忽視資金的使用效率。高校內(nèi)部管理只有借鑒企業(yè)管理模式，把效率放在首要地位，樹立“管理是科學，管理出效益，管理是生產(chǎn)力”的理念。才能滿足高校管理隊伍科學化、專業(yè)化建設(shè)發(fā)展要求。

3)管理目標粗放，缺乏科學的激勵機制。過去，學校本身就是一個小社會，所有的教職人員和管理人員在這個由國家提供保障的社會里無憂無慮地生活。人們的生活開支、生老病死都由學校和國家負責，所有的人公平地享受國家給予的福利。這個社會缺乏良好科學的激勵機制去促使高校人員依靠自己的勞動創(chuàng)造價值，沒有激勵就沒有效率，沒有效率高校就無法更好地發(fā)展。

三、新公共管理視角下建立高等教育綜合改革試驗區(qū)的行動路線和政策措施

新公共管理的理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)公共行政模式下，以馬克斯·韋伯和伍德羅·威爾遜的政治行政二分法。歐文·休斯曾詳盡概括“新公共管理”模式——經(jīng)濟、效率和效能——“三E標準”是績效指標衡量工具［5］。因此，新公共管理視角下長三角高等教育綜合改革實驗區(qū)應(yīng)該從3個方面入手。

1)淡化政府職能，引入市場機制。根據(jù)新公共管理理論的基本觀點，發(fā)展高等教育，政府首先要放權(quán)，授權(quán)。目前，政府是我國高等教育的管理者和主要投資者，理應(yīng)掌握一定的管理權(quán)。但是，對于高校來說，政府應(yīng)該下放更多的權(quán)力，賦予學校真正的辦學自主權(quán)，讓高校真正成為高等教育的主人。中共十六屆三中全會提出的科學發(fā)展觀，要求“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，這是市場機制最基本的價值”。然而，我國的高等教育仍沒有被放到競爭的環(huán)境中，大多數(shù)還是由政府壟斷。

基于此，在高等教育綜合中，可以考慮淡化政府的職能。國家把高等學校的各類審批權(quán)下放給省級部門或高校，落實相關(guān)法律規(guī)定的高等學校各項辦學自主權(quán)，國家和省級教育行政部門要向地方教育放權(quán)。

2)從市場需求出發(fā)，制定人才培養(yǎng)計劃。高校管理者和各學科帶頭人必須了解國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，認真研究國家的宏觀經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整信息、國民消費結(jié)構(gòu)和教育需求，以及地方和區(qū)域經(jīng)濟的各方面情況，特別是本校的重點專業(yè)進行分析，根據(jù)市場需求，保持高等教育管理的先導性，適時調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，制定培養(yǎng)計劃。根據(jù)市場需求設(shè)計“產(chǎn)品”，開辦不同層次、不同專業(yè)方向的學歷、非學歷、全日制、非全日制的教育;辦好特色專業(yè)，特色是每一所高校的拳頭產(chǎn)品、品牌產(chǎn)品;改革學制，使學制更為機動靈活，更適合不同類型、不同需求的人們進修，學習。

各個高?？梢猿浞滞诰蜃约罕拘５奶厣珜I(yè)，加大資源投入，以使其優(yōu)勢更加明顯。比如在山東壽光的濰坊科技學院，校領(lǐng)導充分利用壽光的蔬菜政策優(yōu)勢，大力發(fā)展本校的蔬菜花卉專業(yè)，更是請到王樂義等專家對學生進行指導，每年的畢業(yè)生在當?shù)毓┎粦?yīng)求。

3)重視激勵的作用，激發(fā)高職高專院校辦學的積極性。目前，我們國家在高等教育領(lǐng)域有“985”和“211”工程?？v觀這些工程中所包含的學校，除了個別學校屬于有專業(yè)特色的學校比如中國石油大學、中國海洋大學，其他的學校更多的是一些綜合類大學。這些綜合類大學所設(shè)置的科目相對齊全，但并沒有比較出色或者專長的特色學科。所謂的“985”或者“211”工程的院校，實際上都是一些綜合類的大學。眾所周知，在高等教育的分類中，除了綜合類大學，還有應(yīng)用型大學，這里提到的應(yīng)用型大學更多的是指高職高專類的院校。不容否認，“985”或者“211”工程的院校無論是在師資力量上還是在開放程度上都比高職高專院校略高一籌，但近年來，高職高專院校為社會所輸送的應(yīng)用型人才日益增多，堪比“985”或者“211”工程的院校。

為此，可以考慮建立某些工程，擴大所在范圍內(nèi)的綜合實力較高的高職高專類院校的知名度，提高其社會認可度，激發(fā)其辦學的積極性。

四、結(jié)束語

縱觀世界經(jīng)濟發(fā)展形勢和中國高等教育發(fā)展前景，我國的高等教育改革勢在必行，唯其如此，才能更好地適應(yīng)各個地區(qū)的人才需求，更好地配合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

［1］王鳳秋，鄭鳳霞.新公共管理對我國高等教育內(nèi)部管理改革的啟示［J］.黑龍江高教研究，2008(8):56.

［2］王鳳秋，劉俊花，鄭鳳霞.“新公共管理”理論對我國教育行政體制改革的適用性分析［J］.河北師范大學學報:教育科學版，2007(6):82.

［3］吳周靜.新公共管理理論與我國高等教育行政管理的改革［J］.當代經(jīng)濟，2009(8下):112.

［4］吳慧.新公共管理理論對完善我國高校管理隊伍建設(shè)的啟示［J］.上海管理科學，2009(6):66.

［5］玄兆飛，牛亞芳.新公共管理視角下政府對高等教育的管理［J］.學術(shù)研究，2007(8):17.