青島市創(chuàng)新型城市建設(shè)的法律問題探究

李聰聰，田 豐

(山東科技大學(xué) a.研究生學(xué)院;b.文法學(xué)院，山東 青島 266590)

創(chuàng)新科技對當(dāng)今社會的發(fā)展起著不可忽視的作用，而作為建設(shè)創(chuàng)新型國家的切入點和建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新體系的中心環(huán)節(jié)，創(chuàng)新型城市的建設(shè)對我國整體創(chuàng)新能力的提升起著重要作用。青島市作為國家首個技術(shù)創(chuàng)新工程試點的城市，在探索科技創(chuàng)新、引領(lǐng)和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取得了一定的成績，隨后“十二五”期間青島將率先建成創(chuàng)新型城市。然而作為青島市建設(shè)創(chuàng)新型城市的法律保障，其現(xiàn)有的關(guān)于創(chuàng)新科技類的政策法規(guī)卻存有一些法律問題，只有認(rèn)識到這些法律問題，才能進(jìn)一步對現(xiàn)有的政策法規(guī)進(jìn)行完善，以此來更好地推動青島市創(chuàng)新型城市的建設(shè)。

一、創(chuàng)新型城市的涵義

科技型創(chuàng)新城市是世界城市發(fā)展到20世紀(jì)末21世紀(jì)初脫穎而出的新城市形態(tài)，其在適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求、發(fā)展當(dāng)代先進(jìn)科技生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，推動與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。該類城市一般擁有一流的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)，具有雄厚的科技實力，擁有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力與明顯的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。如英國倫敦、美國紐約、日本東京等。

創(chuàng)新型城市是指主要依靠科技、知識、人力、文化、體制等創(chuàng)新要素驅(qū)動發(fā)展的城市，對其他區(qū)域具有高端輻射與引領(lǐng)作用。創(chuàng)新型城市的內(nèi)涵一般體現(xiàn)在思想觀念創(chuàng)新、發(fā)展模式創(chuàng)新、機(jī)制體制創(chuàng)新、對外開放創(chuàng)新、企業(yè)管理創(chuàng)新和城市管理創(chuàng)新等方面［1］。主要包括4個要素:

1)創(chuàng)新資源——創(chuàng)新活動的基礎(chǔ)。包括人才、信息、知識、經(jīng)費。

2)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)——創(chuàng)新活動的行為主體。包括企業(yè)、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、政府等。

3)創(chuàng)新機(jī)制——保證創(chuàng)新體系有效運轉(zhuǎn)。包括激勵、競爭、評價和監(jiān)督機(jī)制。

4)創(chuàng)新環(huán)境——維系和促進(jìn)創(chuàng)新的保障。包括創(chuàng)新政策、法律法規(guī)、文化等軟環(huán)境;信息網(wǎng)絡(luò)、科研設(shè)施等硬環(huán)境;以及參與國際競爭與合作的外部環(huán)境。

二、青島市建設(shè)創(chuàng)新型城市的優(yōu)勢

創(chuàng)新型城市的建設(shè)不是都沿著一個模式，一條道路發(fā)展，城市本身有其特色，由于地理位置、資源稟賦、歷史文化等多方面的不同，再加上不同的城市具有不同的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展基礎(chǔ)，因此，創(chuàng)新型城市的建設(shè)應(yīng)該因地制宜，充分發(fā)揮地方特色，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。在研究青島科技政策、科技法規(guī)之前，應(yīng)首先了解青島自身的實際情況。

(一)青島市擁有良好的外部條件

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)得到了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，外部環(huán)境優(yōu)越，是山東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要發(fā)展機(jī)遇。青島作為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的龍頭城市，應(yīng)該從海洋資源的開發(fā)中尋找創(chuàng)新型城市建設(shè)的出發(fā)點，把創(chuàng)新型城市的建設(shè)上升到國家戰(zhàn)略層次，爭取國家政策的支持，實現(xiàn)創(chuàng)新型城市的可持續(xù)發(fā)展［2］。

(二)青島市的海洋資源基礎(chǔ)較好

青島市具有獨特的區(qū)位資源優(yōu)勢和海洋資源優(yōu)勢。青島市的海域空間擁有870公里的岸線和1萬多平方公里的海域。青島市為基巖港灣式海岸，適合建深水大港的岸線很多，已進(jìn)行了百年開發(fā)。海洋資源類型多樣，具有豐富的生物、化學(xué)、礦產(chǎn)、空間和旅游等資源。青島市的海洋旅游資源開發(fā)已形成了以膠州灣兩翼沿海海濱帶為主體，以濱海城市風(fēng)貌、旅游景區(qū)、度假區(qū)為重點、以五大旅游組團(tuán)為軸心的旅游資源開發(fā)格局。

(三)青島的科技力量較強(qiáng)，支撐作用明顯

從2001年起，青島市先后實施了原始性創(chuàng)新戰(zhàn)略、技術(shù)集成戰(zhàn)略、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略和科技將才戰(zhàn)略，初步建立起特色鮮明的塔型研發(fā)體系。青島市近年來高度重視對科研機(jī)構(gòu)的培育和支持，大力爭取國家規(guī)劃重點課題，引進(jìn)承擔(dān)國家重點課題的科研機(jī)構(gòu)，先后引進(jìn)了海洋科學(xué)研究中心、深海潛水器基地等國家級重點科研基地［3］。同時，立足青島市現(xiàn)有科研機(jī)構(gòu)資源，積極參與國家級重點課題研究，更多地借助國家的力量增強(qiáng)青島的自主創(chuàng)新能力。另外，青島市還通過扶持重點骨干企業(yè)建設(shè)高水平的企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)有條件的企業(yè)通過積極吸收科研成果，委托課題或以技術(shù)、產(chǎn)品為單元設(shè)立項目公司等形式加強(qiáng)與高校、科研院所的合作，不斷加強(qiáng)青島市企業(yè)的創(chuàng)新精神和創(chuàng)新意識。

三、青島市科技政策法規(guī)體系存在的問題

由于青島市的地理位置及其快速的發(fā)展?fàn)顩r，青島市在創(chuàng)新型城市建設(shè)方面占有一定的優(yōu)勢。然而，通過對《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》和《山東中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定的研讀，以及對國家、山東省、青島市的法規(guī)政策的閱讀和研究，結(jié)合對青島市實際情況的認(rèn)識，發(fā)現(xiàn)青島市頒發(fā)的關(guān)于科技政策、科技法規(guī)存在一定的漏洞，不利于青島市創(chuàng)新型城市的建設(shè)。明確列出科技政策、科技法規(guī)存在的漏洞，有利于針對性地解決存在的問題，使服務(wù)于創(chuàng)新型城市建設(shè)的科技政策、科技法規(guī)更趨于完善，加快青島市創(chuàng)新型城市的建設(shè)。

(一)許多政策、法規(guī)已過時，難以服務(wù)于創(chuàng)新型城市的發(fā)展

檢視青島市科技局官方網(wǎng)站首頁的政策法規(guī)，頁面顯示，青島市關(guān)于高新技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)、技術(shù)市場與民營科技企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、科技成果管理與推廣、科技體制改革、科研條件管理、科技人才、國際科技合作、科技計劃管理、基礎(chǔ)研究及其他的規(guī)范性文件總計112件，僅有少數(shù)是進(jìn)入21世紀(jì)后頒發(fā)的，且這些少數(shù)文件中的大部分是世紀(jì)之初制定的，而在這112個規(guī)范文件中大部分是20世紀(jì)90年代制定頒發(fā)的，大量科技政策法規(guī)存在過時現(xiàn)象。如青島市《關(guān)于進(jìn)一步加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》是2000年11月11日頒發(fā)的，其制定的目標(biāo)是到2005年青島市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況，而《青島市軟件企業(yè)及軟件產(chǎn)品認(rèn)定辦法管理辦法》是2000年10月18日頒布的，《青島市高等院校與科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化高新科技成果獎勵辦法(實施細(xì)則)》是2001年12月12日頒布的。在2005年以前頒布的政策法規(guī)不在少數(shù)，這些都需要進(jìn)一步完善才能適應(yīng)現(xiàn)今青島市的快速發(fā)展，才能為青島市的快速健康的創(chuàng)新型城市建設(shè)提供法律保障。

青島市人大常委會主任張若飛，2011年2月24日在青島市第十四屆人民代表大會第四次會議上表示:在一年的時間內(nèi)，市人大常委會認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，突出社會領(lǐng)域立法，為促進(jìn)和保障科學(xué)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，共制定地方性法規(guī)8件，廢止8件，修改25件，根據(jù)全國人大常委會的統(tǒng)一部署和我市實際，對2008年1月1日以前頒布施行的現(xiàn)行有效的74件地方性法規(guī)進(jìn)行了一次集中清理，廢止了8件，修改了25件［4］。但不難發(fā)現(xiàn)，《青島市集貿(mào)市場管理辦法》《青島市勞動爭議處理條例》《青島市查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品行為規(guī)定》《青島市城市私有房屋管理辦法》和《青島市森林防火條例》等法規(guī)的修改和廢止，沒有關(guān)于創(chuàng)新科技的政策法規(guī)的修改和完善。試問市場、企業(yè)遵循這些過時的、不能適應(yīng)時代發(fā)展的政策法規(guī)的指導(dǎo)行事，怎會有利于青島創(chuàng)新型城市的更好發(fā)展?

(二)在知識產(chǎn)權(quán)方面的相關(guān)規(guī)定過于粗糙

在研讀青島市科技政策法規(guī)的同時，發(fā)現(xiàn)在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的相關(guān)規(guī)定過于粗略。如《青島市專利保護(hù)規(guī)定》第13條規(guī)定:“市專利管理部門應(yīng)當(dāng)自收到專利糾紛處理請求書和有關(guān)證據(jù)之日起七日內(nèi)，決定是否立案受理，并書面通知請求人。決定立案受理的，市專利管理部門應(yīng)當(dāng)自立案受理之日起五日內(nèi)，將請求書副本發(fā)送被請求人?！?/p>

我們參讀《專利行政執(zhí)法辦法》第8條之規(guī)定:“請求符合本辦法第五條規(guī)定條件的，管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)在收到請求書之日起7日內(nèi)立案并通知請求人，同時指定3名或3名以上單數(shù)承辦人員處理該專利侵權(quán)糾紛;請求不符合本辦法第五條規(guī)定條件的，管理專利工作的部門應(yīng)當(dāng)在收到請求書之日起7日內(nèi)通知請求人不予受理，并說明理由?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，《青島市專利保護(hù)規(guī)定》第13條對專利管理部門就有關(guān)專利糾紛處理請求的程序規(guī)定過于粗糙，不利于對糾紛處理請求人的利益保護(hù)。而《專利行政執(zhí)法辦法》第8條的相關(guān)規(guī)定是比較合理的，即專利管理部門在決定對專利糾紛處理請求立案受理之后，同時指定3名或3名以上單數(shù)承辦人員處理該專利侵權(quán)糾紛，這就在程序上保證了專利管理部門的執(zhí)法人員在內(nèi)部能夠形成一個監(jiān)督管理體系，充分保證專利糾紛能夠得到公正的處理［5］。

在《青島市專利保護(hù)規(guī)定》第23條中，關(guān)于專利侵權(quán)的規(guī)定與《專利行政執(zhí)法辦法》第14條的規(guī)定相比，也有不合理之處。除此之外，關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，青島市政府也需要對現(xiàn)有的其他規(guī)定進(jìn)行修改和完善，才能適應(yīng)青島市的發(fā)展。

(三)缺少對高新技術(shù)的具體細(xì)目及其產(chǎn)品目錄的規(guī)定

在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》第五部分所列的前沿技術(shù)中，具體包括生物技術(shù)、信息技術(shù)、新材料技術(shù)、先進(jìn)制造技術(shù)、先進(jìn)能源技術(shù)、海洋技術(shù)、激光技術(shù)、空天技術(shù)等八項大的方面。《青島市高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》第4條對高新技術(shù)范圍做出的規(guī)定基本上也是圍繞著上述幾個方面展開的，并在規(guī)定后面特別予以說明，高新技術(shù)的具體細(xì)目及其產(chǎn)品目錄，由市科技行政主管部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定結(jié)合本市實際情況制定、公布并定期調(diào)整。但在青島市科技局網(wǎng)站上至今未發(fā)現(xiàn)公布相關(guān)規(guī)定的文件。

由于缺少對高新技術(shù)的具體細(xì)目及其產(chǎn)品目錄的相關(guān)規(guī)定，使得《青島市高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》與《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020)》對高新技術(shù)及其產(chǎn)品規(guī)定的確定性不充分，可能會導(dǎo)致《青島市高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》在實施過程中可操作性不強(qiáng)，勢必會影響法律法規(guī)的實施效果，不利于保護(hù)和促進(jìn)高新技術(shù)及其產(chǎn)品的發(fā)展。特別是綱要中提到的海洋技術(shù)，作為沿海城市，青島應(yīng)當(dāng)更加注重對海洋技術(shù)的研究開發(fā)，對海洋技術(shù)的立法也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地與時俱進(jìn)。

(四)對高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、嚴(yán)格

高新技術(shù)企業(yè)對建設(shè)創(chuàng)新型城市至關(guān)重要，高新技術(shù)企業(yè)承擔(dān)著眾多高新技術(shù)的研發(fā)任務(wù)，對技術(shù)的創(chuàng)新、高新技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)貢獻(xiàn)顯著。高新技術(shù)企業(yè)相應(yīng)地享受到國家政策、法規(guī)等多方面的優(yōu)惠。但市場上各種優(yōu)惠資源相對而言是有限的，只有將有限的資源真正用在刀刃上，才能實現(xiàn)專項資源最大利益化。為此，法律、法規(guī)對高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則須明確、嚴(yán)格。

2001年9月頒布的《青島市高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定辦法》第6條對認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的條件一共羅列了6條，其中第5條要求企業(yè)每年用于高新技術(shù)及其產(chǎn)品研究開發(fā)的經(jīng)費占本企業(yè)年銷售總額的5%以上。對照2005年施行的《山東省高新技術(shù)發(fā)展條例》第29條:“高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)持續(xù)增加技術(shù)研究開發(fā)資金的投入，其投入的比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到年銷售額百分之五以上。”后者對高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，不僅要求其產(chǎn)品研究的投入比例達(dá)到年銷售額的百分之五以上，而且要求對高新技術(shù)研究開發(fā)的資金投入保持持續(xù)增加的態(tài)勢。法條的立法精神著重強(qiáng)調(diào)的是高新技術(shù)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要求。如果只是像前者要求的那樣，每年的高新技術(shù)研究資金達(dá)到年銷售額的5%以上則不利于促使高新技術(shù)企業(yè)向著更高、更強(qiáng)的目標(biāo)發(fā)展，而是停留在簡單的循環(huán)再生產(chǎn)的發(fā)展模式中，沒有進(jìn)一步的、持續(xù)的科研資金投入，則很難保持連續(xù)不斷地創(chuàng)新。由以上分析看出，青島市對關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定還不夠明確、嚴(yán)格。

(五)過分注重引進(jìn)外來人才，忽視對本地人才的培養(yǎng)

在青島市現(xiàn)有的科技政策法規(guī)中，關(guān)于人才引進(jìn)的規(guī)定有:1999年9月3日《關(guān)于加強(qiáng)高層次人才開發(fā)工作的意見》、2000年6月5日《青島市專業(yè)技術(shù)拔尖人才選拔管理辦法》、2000年9月18日《關(guān)于引進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)秀人才來青島》等相關(guān)規(guī)定。從青島市現(xiàn)有的科技政策法規(guī)中，不難看出青島市對引進(jìn)外來人才的重視，注重鼓勵各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。放寬限制，不拘一格引進(jìn)人才和智力。設(shè)立各種優(yōu)越條件吸引和引進(jìn)著名專家學(xué)者、中青年學(xué)科帶頭人和國內(nèi)外高級專業(yè)技術(shù)人員，以及企業(yè)高級管理人才來青島發(fā)展。

然而，青島市關(guān)于人才的培養(yǎng)方面的規(guī)定過于陳舊，早已不適合現(xiàn)今青島市的快速發(fā)展的步伐。除此之外，青島市在人才培養(yǎng)方面，過于注重國外留學(xué)歸來的人才的引進(jìn)及島外人才的引進(jìn)，缺乏對本市、本土人才的培養(yǎng)和鍛煉。由于外來人才的流動性比較大，若從外引進(jìn)的人才所占的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本土人才，則不利于青島市科技的長期穩(wěn)定發(fā)展，從而不利于創(chuàng)新型城市的穩(wěn)固進(jìn)步。

(六)科技管理規(guī)定中政府角色定位不清

多年來，中央一直強(qiáng)調(diào)要建立現(xiàn)代科研院所制度，但在實際推行過程中，不僅是青島市，其他各大城市都遇到了或多或少的困難，在結(jié)構(gòu)、功能、人員、投入以及其他管理方式等方面，政府所屬的科研院所仍然需要進(jìn)行必要的調(diào)整和變革。而在青島市頒布的相關(guān)政策法規(guī)中，關(guān)于科研、政府的分工和管理方面的規(guī)定，也存在一定的問題。比如，在青島市政府2000年公布的《科技體制管理》中的對科技體制的規(guī)定較為混亂，青島高?？蒲性核毡槊媾R功能定位不清的問題，許多院所不但從事科學(xué)技術(shù)研究，而且大量地從事產(chǎn)業(yè)活動，不但在有優(yōu)勢的領(lǐng)域從事研究開發(fā)活動，而且無限延伸研發(fā)活動的邊界。這在特定歷史條件下有其必要性和合理性，但從長遠(yuǎn)來看不利于科研院所的專業(yè)化發(fā)展和科技創(chuàng)新體系的構(gòu)建?？蒲性核鳛閯?chuàng)新鏈條中的重要部分，需要有自己明確的功能定位，需要有自己的合理分工，而不應(yīng)當(dāng)一味追求自身功能的大而全，更不應(yīng)當(dāng)以追求更多的科研經(jīng)費為目標(biāo)。在院所管理方面，目前還存在著比較突出的行政化傾向，由于套用事業(yè)單位的管理模式，行政權(quán)力牢牢主導(dǎo)著人員評聘、科研活動和資源分配等。在這一方面，我們面臨的改革任務(wù)仍然十分艱巨。青島市政府關(guān)于此方面的規(guī)定和實踐還面臨著很大的困難，需要在科技創(chuàng)新的政策法規(guī)中作出相關(guān)的規(guī)定，這樣才能使科技創(chuàng)新在青島市的創(chuàng)新型城市建設(shè)中開展。

(七)科技體制改革的相應(yīng)規(guī)定不合理

在青島市科技體制改革的管理中，目前只有2000年7月16日《于企業(yè)實行股權(quán)激勵的試行意見和關(guān)于企業(yè)實行技術(shù)要素參與收益分配的試行意見》這一個規(guī)定。我們從其規(guī)定中看到:對公司總經(jīng)理等的激勵主體是公司董事會，對公司董事長的激勵主體是公司股東大會，而對于其他主體的激勵尚未提及。除此之外，在股權(quán)獎勵和期股獎勵等方面的規(guī)定也不夠合理，這一規(guī)定已不能適應(yīng)青島的發(fā)展要求。2000年制定的試行意見在今天看來，已經(jīng)遠(yuǎn)離青島現(xiàn)今的飛速發(fā)展。

另外，關(guān)于青島市的科技體制改革，這是僅有的一個規(guī)定，并且還是關(guān)于股權(quán)投資的，而對于其他科技體制改革方面并未作出說明和相應(yīng)的強(qiáng)制性規(guī)定，這體現(xiàn)了它的單方面性。在國際發(fā)展如此錯綜復(fù)雜的大環(huán)境下，青島市的科技體制改革如此單薄無力，顯然不適合應(yīng)對日益激烈的國際競爭。在體制性的改革中，應(yīng)該適應(yīng)時代的發(fā)展，緊跟時代發(fā)展的步伐，體現(xiàn)國際合作、自主創(chuàng)新、符合市情相結(jié)合，而在青島市政府出臺的這一個科技體制改革的文件中并未有體現(xiàn)。

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