加強耕地保護工作的若干思考

□馬龍縣馬過河鎮(zhèn)經(jīng)濟事務(wù)服務(wù)中心 655100 秦貴榮

多年來，我國經(jīng)濟形勢一直保持著良好的態(tài)勢。但是，近一段時期，在土地管理和農(nóng)地保護方面也暴露出一些突出的問題。一是開發(fā)區(qū)設(shè)立過多過濫，占用了大量農(nóng)地。前一時期違規(guī)建立的開發(fā)區(qū)遍布各地，不僅省、市、縣各級有，甚至不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也有。據(jù)國土資源部初步統(tǒng)計，到2008年底，全國共有開發(fā)區(qū)多達6 015個，規(guī)劃面積3.54萬km2（相當于5 300多萬畝），其中相當數(shù)量是耕地，而且有不少是高產(chǎn)農(nóng)田。開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積比全國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積總和3.25萬km2還大8.9%。二是城市建設(shè)過多地占用了大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。全國人大常委會《土地管理法》執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中了解到，不少城市違反城市總體規(guī)劃，追求時尚，相互攀比，不切實際地建設(shè)寬馬路、大廣場、大草坪、大公園，有的還盲目擴建大學城、行政中心，亂占濫用大量耕地。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2008年初，全國22個?。▍^(qū)、市）在建和擬建的大學城有46個，占地面積超過2.7萬hm2。一些地方以改善投資環(huán)境為名，競相興建高爾夫球場，初步統(tǒng)計，目前全國已建、在建和擬建的高爾夫球場多達306個，遍及26個省（區(qū)、市），占地面積3.25萬hm2，其中也占用了不少耕地。更有甚者借建設(shè)大學城和高爾夫球場之名大搞房地產(chǎn)開發(fā)。這與我國人口多、耕地少、家底薄的基本國情極不相符。三是一些企業(yè)大量圈占土地。如我國東部某省，僅一個私營企業(yè)幾年來就圈占優(yōu)質(zhì)耕地幾千畝。在其影響下，當?shù)仄髽I(yè)圈占土地成風，造成大量土地閑置，失地農(nóng)民無業(yè)可就。四是鄉(xiāng)村農(nóng)民在本集體所有的土地上違法搞建設(shè)也占用了大量農(nóng)地。

對于上述現(xiàn)象和問題，我們必須要制定嚴格的耕地保護制度。

1 在保護農(nóng)民權(quán)益方面進行制度創(chuàng)新

1.1 在征地時要給予被征地農(nóng)民以合理的補償

當前，征地實行按土地原用途補償?shù)霓k法，不符合市場經(jīng)濟的基本原則，不能真實反映市場經(jīng)濟條件下土地作為生產(chǎn)要素的價值，客觀上造成了被征地農(nóng)民生活水平的下降。因此，要認真執(zhí)行憲法修正案的規(guī)定，改革現(xiàn)行征地制度，提高征地補償標準，保障失地農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)益。

1.2 政府應(yīng)當做好被征地農(nóng)民的安置工作

征地是國家行為，政府應(yīng)當承擔起安置被征地農(nóng)民的責任。在用工制度發(fā)生很大變化，社會就業(yè)壓力增大的情況下，各地政府更要千方百計做好被征地農(nóng)民的安置工作。要通過將失地農(nóng)民納入當?shù)爻擎?zhèn)居民社會保障體系等辦法，為他們提供必要的失業(yè)救濟和養(yǎng)老、醫(yī)療保險，通過政府開展就業(yè)培訓、安排就業(yè)、合理安排土地讓農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營等辦法，幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。各種征地項目凡能安排勞動力的，都應(yīng)首先安排被征地農(nóng)戶的勞動力。要在征地補償安置協(xié)議中明確具體的安置辦法和途徑。

1.3 要強化對土地出讓收入使用的監(jiān)管

今后土地出讓金收入的分配使用，應(yīng)實行“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的方針，主要用于支持“三農(nóng)”。具體包括，一是要用于土地開發(fā)，建設(shè)高標準的基本農(nóng)田，擴大農(nóng)田灌溉面積，提高糧食綜合生產(chǎn)能力；二是用于村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境；三是用于建立被征地農(nóng)民的社會保障體系，保證失地農(nóng)民的長遠生計。

對土地出讓收益，要采取果斷措施，將其納入財政預(yù)算，嚴格監(jiān)督管理。對土地出讓金收入，國務(wù)院2008年上半年做出了關(guān)于安排15%以上的土地出讓純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的決定，應(yīng)當認真執(zhí)行。但是，鑒于“土地出讓純收益”的具體界線難以界定，實際工作中不好掌握，建議在適當時機將其修改為“將土地出讓金總額的2%提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)”。雖然看似提取的比例小了，但是由于克服了“土地出讓純收益”在一些地方有可能被計算為“零”，因而“15%以上的土地出讓純收益”也有可能落空的弊端，所以這個“2%”是實實在在的2%，農(nóng)民和農(nóng)村可以從中得到實實在在的好處。建議有關(guān)部門認真加以考慮。

1.4 對于非公益性建設(shè)占用耕地，建議留給被征地農(nóng)民更多的利益

目前有不少人主張：經(jīng)營性項目用地不能啟用國家的征地權(quán)。需要使用農(nóng)民集體土地的經(jīng)營性項目，必須通過有形的土地市場進行公開交易，方可取得農(nóng)村集體土地的使用權(quán)。農(nóng)戶是進入市場的承包地使用權(quán)的交易主體。對于這個主張，一些部門和單位有不同意見。建議有關(guān)主管部門按照黨的十六屆三中全會“保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)?！钡脑瓌t，在合理界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，提出改革現(xiàn)行征地制度，并統(tǒng)籌各方利益、具有可操作性的具體方案。

1.5 建立有利于保護農(nóng)民權(quán)益的土地增值分配機制

改革土地增值分配制度?？偟乃悸窇?yīng)是擴大市場配置資源的范圍，嚴格控制占地規(guī)模，切實保護農(nóng)民權(quán)益。對帶有贏利性質(zhì)的商業(yè)開發(fā)要讓農(nóng)民參與談判，合理確定補償方式和補償數(shù)量。高速公路等項目建設(shè)可以采取土地使用權(quán)入股、土地租賃等形式，讓農(nóng)民參與收益分配，以獲得長期補償。城鎮(zhèn)建設(shè)要適當留地開發(fā)安置農(nóng)民。通過這種方式，實現(xiàn)農(nóng)民對土地增值的分享，降低開發(fā)商的超額利潤，這在一定程度上也可以遏止對耕地的商業(yè)性開發(fā)。

2 實行最嚴格的耕地保護制度要具體化、規(guī)范化

2.1 基本農(nóng)田保護區(qū)要落實到地塊

目前我國劃定的基本農(nóng)田達到十八億畝，保護率達到85%，應(yīng)該說不算低。但現(xiàn)在的基本農(nóng)田是個總數(shù)，許多地方并沒有真正落實到地塊?；巨r(nóng)田要一個村一個村落實，一塊地一塊地落實，地塊、面積、等級要繪制成圖并上網(wǎng)公布，每一塊土地信息都可以隨時調(diào)用，公開透明，便于農(nóng)民和社會監(jiān)督。這是一項很必要的基礎(chǔ)性工作。

2.2 強化規(guī)劃約束和用途管制

地方各級政府都要制定土地利用規(guī)劃，規(guī)劃要經(jīng)過同級人大審議通過后頒布實施，不能隨意改動。強化規(guī)劃對建設(shè)用地總量的控制，建設(shè)用地要嚴格限制在規(guī)劃用地數(shù)量范圍之內(nèi)，并盡可能高效集約、少占耕地，嚴禁在規(guī)劃圈以外占地，不得突破建設(shè)用地總量。因交通、水利、國防等國家重點公共設(shè)施建設(shè)需要而超出規(guī)劃范圍的，要經(jīng)過省級以上政府批準。

2.3 嚴格基本農(nóng)田審批制度

首先要明確，一般的城市擴張和商業(yè)開發(fā)不能占用基本農(nóng)田，以穩(wěn)定基本農(nóng)田面積。目前，城市擴區(qū)占用土地較多，而且城郊的地大都是有水澆條件的好地。這方面一定要嚴格控制，不得以路圈地，不能劃進城區(qū)就算非耕地。因國家建設(shè)確需要占用基本農(nóng)田，要一畝一畝地批。在審批體制上要上收權(quán)力，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，地方政府不能使用或變相使用基本農(nóng)田占用審批權(quán)。

2.4 實行基本農(nóng)田占用復(fù)議期制度

凡基本農(nóng)田經(jīng)批準轉(zhuǎn)移用途后要上網(wǎng)公布，向社會公開。占用方案經(jīng)批準后，要留有一定的復(fù)議期，便于承包農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織及有關(guān)方面監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)漏報、少報、不當占用要及時糾正。

3 實行企業(yè)占地規(guī)模與行業(yè)特點、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)水平掛鉤的制度

現(xiàn)在招商引資、企業(yè)投資中有一個普遍的問題，一個企業(yè)動不動就占幾百畝地甚至上千畝、幾千畝地，蓋大車間，修大草坪，跑馬占地。許多項目根本不需要占那么多地，很多企業(yè)是為了自己再招商，甚至是為了將來搞房地產(chǎn)。由于當?shù)卣庇谡猩桃Y上項目，往往滿足企業(yè)的過分要求。這是土地大量占用的主要原因。

國外土地管理先進國家對單位土地面積的投資及產(chǎn)出是有標準的，對不同行業(yè)有不同的要求，不允許超越項目發(fā)展需要“圈地”。我們也應(yīng)當建立這樣的制度和評估體系，對什么行業(yè)、多少投資、多大產(chǎn)出，至多允許占用多少土地，要建立相應(yīng)的參考標準。企業(yè)申請用地后，由土地管理部門組織按標準評估，按評估結(jié)果批準占用一定規(guī)模的土地，評估結(jié)果要向社會公布。政府批地規(guī)模要以此為依據(jù)，不能企業(yè)想要多少就批多少。通過這個辦法促使企業(yè)用地集約化，盡量節(jié)約用地，防止企業(yè)投很少的錢，辦不大的廠，占很多的地。

4 建立用地聽證制度

現(xiàn)在商業(yè)用地基本上是開發(fā)商和政府確定，農(nóng)民較少有機會參與談判，出現(xiàn)補償標準低、占地面積超過實際需要的情況。有的甚至暗箱操作，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，這是引發(fā)占地糾紛的一個重要原因。而公益性用地的征用基本上是政府確定，農(nóng)民執(zhí)行，對于征用土地面積是否必要、合理缺乏監(jiān)督，多批比較普遍，以至一些地方興建比天安門廣場只小幾平方米的超大廣場。必須建立社會各方面參與的約束監(jiān)督機制。對商業(yè)用地要建立價格聽證制度，讓商業(yè)用地增值情況公開透明，使之成為制約商業(yè)占地的有效機制。對公益性用地要建立全民參與的聽證制度，讓社會各界能夠參與評價，使之成為制約一些地方政府盲目擴大公益性建設(shè)，搞脫離實際、勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭钡挠行C制。

5 重視“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地表土的再利用

我國土地后備資源不足，而且現(xiàn)有后備土地大多地處邊遠地區(qū)，土壤比較貧瘠?，F(xiàn)在，不少地方土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后，表土也隨之廢棄或作建材原料用，非常可惜。土壤的形成要歷經(jīng)自然界千百萬年的演化，被占用的城郊土地又經(jīng)過多年利用和熟化，大多比較肥沃。雖然采取耕地占補平衡，但新地大多土質(zhì)較差，土地肥力難以補回來。應(yīng)建立“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地表土再利用制度。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以后，至少要將表層20cm的土壤取出再利用，在生態(tài)條件許可的情況下對劣等地進行土壤改良。這項工作可以結(jié)合耕地占補平衡，作為土地復(fù)墾和土地整理的一項內(nèi)容。如果一時沒有條件利用，也可在城市小區(qū)中堆積成假山暫時儲存起來，上面還可以搞綠化，但不能廢棄，更不能做建材原料用。表土再利用費用要列入用地單位建設(shè)預(yù)算。政府可以設(shè)立專門基金，用于鼓勵表土的再利用。這是一件看起來小而其實不小的事。

[1]馬曉剛.試論新時期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營[J].云南農(nóng)業(yè)，2009，1：10.

[2]李雙文.農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞的現(xiàn)狀及思考 [J].云南農(nóng)業(yè)科技，2006，（5）：62.

[3]陳貴榮.試論屏邊縣農(nóng)村基本經(jīng)營體制的完善[J].云南農(nóng)業(yè)，2008（7）：23.