淺析我國土地征收法律制度的完善

張海濤 閻建功

淺析我國土地征收法律制度的完善

張海濤 閻建功

土地征收是國家基于公共利益的需要，依法在事先補償?shù)那疤嵯聫娭迫〉盟送恋丶暗厣细街锶课餀?quán)的一種具體行政行為。我國土地征收主要包括兩部分，一是對農(nóng)民集體所有的土地征為國有，也就是常說的土地征用或征地；二是對國有土地的使用權(quán)強制收歸國有，主要涉及城市房屋拆遷。由于我國現(xiàn)行土地征收法律制度本身不夠健全，現(xiàn)實中因土地征收引發(fā)的社會問題愈演愈烈。本文從土地征收的條件入手作了具體而有益的探討，以期對我國土地征收制度的健全有所裨益。

土地征收的條件就是解決在何種情況及何種要求下可以進行土地征收的問題，縱觀各國土地征收制度及我國的實際情況，不外乎以下三項基本要求：公共利益目的、正當法律程序和實現(xiàn)合理補償，下面分述之。

一、公共利益目的

嚴格界定公共利益和如何界定公共利益是現(xiàn)階段解決土地征收權(quán)濫用的根本出路。但我國現(xiàn)行立法對公共利益并沒有作出詳細地說明。綜合筆者掌握資料，各國對土地征收范圍的規(guī)定有四種模式：1.原則規(guī)定型，這類國家包括美國、英國等，采用的是廣義的公共利益目的，在法律中對公共利益目的的范疇沒有作明確的限定。2.具體列舉型，以日本為典型，在土地征用有關的法律法規(guī)中“窮盡”性地列出了所有可以發(fā)動土地征收權(quán)的“公益事業(yè)”， 沒有但書條款或保留條款。3.概括列舉型，世界上大多數(shù)大陸法系國家都是這樣規(guī)定的。比如我國臺灣地區(qū)在土地法中列出了可以發(fā)動土地征收權(quán)的條件，但沒有“窮盡式”地列舉，有保留條款或但書條款，即第11條規(guī)定的“其他以公益為目的的事業(yè)”。4.不作規(guī)定型，這類國家包括俄羅斯、烏茲別克斯坦等，在法律上對公共利益目的的范疇沒有作明確的限定，同時又缺少相應的法律支持，完全取決于政府的決定。

在當今法律文化的基礎上對土地征收原則性的規(guī)定方式?jīng)Q不能夠?qū)E用土地征收權(quán)現(xiàn)象有效的遏制，似現(xiàn)行法律不做出具體規(guī)定更不可取。由此，筆者認為基于大陸法系的傳統(tǒng)，我國采用列舉加概括式是可行也是必要的。梁慧星教授主持的《中國物權(quán)法草案建議稿》中對征收公共利益做出了一個列舉加概括式的解釋，包括公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益。征收不得適用于商業(yè)目的。雖然這樣的列舉未必周延，但對于對公共利益作出嚴格的界定，并且使用列舉加概括的方式筆者是贊同的。筆者認為因為公共利益而又必須土地征收的范圍可包括：1.國家機關和國防事業(yè)必要用地；2.國家投資的各類重點建設項目；3.城市基礎設施用地；4.城市市政建設用地；5.國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；6.環(huán)保、教科文衛(wèi)體、文物古跡等公益事業(yè)用地；7.法律規(guī)定的其他公共利益事業(yè)用地。

二、正當法律程序

土地征收的第二個條件便是征收一定要依照法律規(guī)定的征收程序進行，以保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益和約束國家征收權(quán)的濫用。我國土地征收程序主要規(guī)定在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，在國土資源部頒布的規(guī)章中也有一些細化規(guī)定，但不甚完善。筆者認為，一、從完全改變土地征收過程中政府始終居于主導地位的角度出發(fā)，改革土地征收過程中政府處于主導地位的指導原則，對土地征收作出體現(xiàn)科學性、正義性和合理性的設計。我國現(xiàn)行土地征收程序中的強制性太濃，如果需用地人與被征地方能夠協(xié)商達成補償安置方案，對于政府而言，僅僅需要提供各種服務與指導監(jiān)督，節(jié)約了征地成本也提高了效率。如果在土地征收過程中，通過民事程序能夠解決的事情，政府就不再介入，這樣處理也符合市場經(jīng)濟條件下政府職能的定位、符合現(xiàn)代福利行政、給付行政的發(fā)展趨勢。二、將土地征收程序明晰化、具體化，進一步補充、完善土地征收程序中的具體制度，增加保護被征收人的相關程序。首先，規(guī)定土地征收公益目的的認定程序，包括增加征地申請后的詳細調(diào)查程序、公共利益討論和聽證程序、被征地相關權(quán)利人的參與程序。其次，還要盡可能公開征收過程的相關信息。再次，建立和完善用地審批和土地征收實施中的監(jiān)督機制。第四，土地征收補償費的發(fā)放程序需要細化規(guī)定并強化監(jiān)督。最后還要完善權(quán)利救濟制度。

三、事先合理補償

土地征收補償是對公民土地財產(chǎn)權(quán)被剝奪后的彌補行為，公共利益的需要成了土地財產(chǎn)權(quán)行使的制約，征收補償又是對制約財產(chǎn)權(quán)的必要條件。我國憲法規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征收補償不僅是土地征收的條件，更是憲法保障公民財產(chǎn)權(quán)的有機組成部分。各國、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況不同，補償具體標準有所不同，但是在補償原則上應該遵循合理、公平的要求，尤其在我國建立社會主義市場經(jīng)濟、建設社會主義法治國家的今天，筆者認為在土地征收補償中，應該規(guī)定為合理補償，隨著經(jīng)濟的發(fā)展可以逐漸通過法律解釋為正當或完全補償。

土地征收是對土地財產(chǎn)權(quán)最嚴厲的限制，土地征收權(quán)的國家強制性要求土地權(quán)利人完全服從，事先補償不僅體現(xiàn)對土地征收權(quán)的約束，也是對土地權(quán)利人被剝奪財產(chǎn)權(quán)的慰藉。土地征收補償?shù)念~度各國各地區(qū)立法不完全統(tǒng)一，但是對于補償時限上，事先補償原則幾乎為各國憲法所確認。筆者認為，事先補償同樣能夠體現(xiàn)出國家的誠意和迫不得已而為之的境況，甚至包含有國家的歉意與企盼之情。同樣如果不能夠事先補償，有可能導致被征收人生活或者經(jīng)營狀況的急劇緊張，也增加了被征收人對未來生活的不安全感、懷疑自己是否能夠或者何時能夠得到補償，也從條件上約束了土地征收權(quán)的違法濫用。從維護社會的穩(wěn)定、安置被征收土地人、國家征收權(quán)行使方式等角度出發(fā)，土地征收的事先補償都是必要的。

現(xiàn)階段我國要擴大土地征收補償?shù)姆秶?、提高土地征收補償?shù)臉藴?、靈活土地征收補償?shù)姆绞健?.土地征收補償?shù)姆秶?。我國補償?shù)捻椖枯^少，遠不能夠覆蓋被征地人的所有損失。筆者認為，我國土地征收補償?shù)姆秶鷳摪▋刹糠?，一是土地財產(chǎn)權(quán)損失；二是因土地征收產(chǎn)生的附隨損失。具體而言，除了《土地管理法》確定的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費外，因為征收造成剩余土地面積很小無法再耕種原作物、所征收土地用來建設的工廠或道路影響鄰近土地的收成、因征收土地造成原有為了規(guī)?；?jīng)營而購買的機械化設備無法再使用導致的損失以及一些基本必要的為征收而支出交通、通訊和法律咨詢費用等等也應包括在內(nèi)。2.土地征收補償?shù)臉藴省Ｎ覈梢?guī)定土地征收補償?shù)臉藴适峭恋仄骄戤a(chǎn)值，而這一標準的理念與市場經(jīng)濟極其不吻合，雖然不能使被征收人通過土地征收獲益，但是土地平均年產(chǎn)值遠不能夠反映市場經(jīng)濟條件下的土地價值。而且即使按照土地年產(chǎn)值來補償，我國現(xiàn)在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的多元化，農(nóng)業(yè)中科技含量的不同都會導致年產(chǎn)值的統(tǒng)計不準確。筆者認為，現(xiàn)階段，為了維護農(nóng)民的生活水平，從另一方面遏制土地市場的過熱，以被征土地市場價格為基礎確定補償金額是可行的。根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則按照土地市場價格進行補償并不會造成財政負擔，畢竟該土地的市場價值也僅僅是土地增值的小部分。另外，按照市場價格來補償也符合市場經(jīng)濟、法治社會和補償理論的要求。3.土地征收補償?shù)姆绞?。筆者認為，土地征收補償?shù)姆绞娇梢造`活處理，原則是以金錢補償為主、其余補償方式為輔的做法。從目前各國法律規(guī)定來看，單純以金錢作為補償?shù)姆绞揭巡欢嘁姟Ｌ貏e在我國，各地情況紛繁復雜，僅僅以金錢為補償有時不見得能使被征收人的生活不產(chǎn)生大的變化，尤其對于失地農(nóng)民，其長遠生計問題成為心頭之痛。我國應該鼓勵各地在符合現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下探索各種合理的征地補償方式。

［1］梁慧星.中國物權(quán)法草案建議稿［M］.北京: 社會科學文獻出版社,2000.

［2］王太高.行政補償制度研究［M］. 北京: 北京大學出版社,2004.

（張海濤：河北青年管理干部學院，講師。研究方向：經(jīng)濟法學。閻建功：威海仲裁委員會宣傳科。山東大學法律碩士。 研究方向：行政法學。）