我國個人賬戶基金管理低效原因及對策研究

○劉江軍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430062）

一、理論上個人賬戶基金管理具有高效率特征

個人賬戶基金，全稱為“基本養(yǎng)老保險制度個人賬戶基金”，它是我國基本養(yǎng)老保險制度的重要組成部分。所謂基本養(yǎng)老保險制度，是指一國政府在全社會范圍內(nèi)強制實施的，保障廣大離退休人員基本生活需要的經(jīng)濟(jì)制度。對大多數(shù)人而言，基本養(yǎng)老保險制度發(fā)放的養(yǎng)老金是其退休后唯一的收入來源，屬于“養(yǎng)命錢”性質(zhì)，因此制度本身具有維護(hù)社會安定的重要作用。在我國，基本養(yǎng)老保險制度由社會統(tǒng)籌制度和個人賬戶制度兩部分組成，即“統(tǒng)賬結(jié)合”的運作模式，兩部分具有不同的功能定位和運作機(jī)制。其中，個人賬戶制度定位于勞動者自我保障，其具體運作機(jī)制是：國家設(shè)立一個隸屬于勞動者的個人賬戶，并強制要求勞動者在職期間定期向賬戶繳納一定比例的工資作為專項儲蓄金，這筆專項儲蓄金就是個人賬戶基金。勞動者達(dá)到法定退休年齡以后，國家把其個人賬戶名下儲蓄的本金連同投資收益一次性或以年金形式返還給勞動者本人，專用于保障勞動者的養(yǎng)老生活需要。

圖1 我國個人賬戶制度運作機(jī)制示意圖

由圖1個人賬戶制度的運作機(jī)制可以看出，對勞動者而言，個人賬戶制度本質(zhì)上是一種強制性長期儲蓄計劃，而個人賬戶基金作為個人儲蓄，其所有者也應(yīng)該是個人賬戶制度的參保人——勞動者本人，因此是私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)具有管理高效率的特征。阿爾欽指出“除私有產(chǎn)權(quán)以外的其他產(chǎn)權(quán)都降低了資源的使用與市場所反映的價值的一致性”。這意味著私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)管理效率是最高的，而其他性質(zhì)的財產(chǎn)都是低效的。諾斯則認(rèn)為：“國家一般并不能提供促使經(jīng)濟(jì)接近其技術(shù)生產(chǎn)邊界的適宜產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?！薄坝捎诖嬖诮灰踪M用、搭便車和信息的非對稱性，一些僅對特殊的利益集團(tuán)有利的產(chǎn)權(quán)建立給整個社會的產(chǎn)出造成了重大損失”。這意味著相對于私有產(chǎn)權(quán)，政府產(chǎn)權(quán)的管理是低效的。從理論上分析，私有產(chǎn)權(quán)至少在四個方面具有配置效率：第一，私有產(chǎn)權(quán)意味著個人在做出一項行動決策時，需要充分考慮未來的收益和成本傾向，并選擇他認(rèn)為能夠使他的私有權(quán)利的現(xiàn)期價值最大化的方式來做出使用資源的安排，為獲取收益所產(chǎn)生的成本也只能由他個人來承擔(dān)，從而產(chǎn)生了更有效地利用資源的激勵；第二，多數(shù)情況下，私有產(chǎn)權(quán)的客體——私有財產(chǎn)容許自由轉(zhuǎn)讓，從而可以把資源的使用交由具有真正行為能力的主體手上，由此實現(xiàn)資源配置效率的最大化；第三，在無法避免的競爭性使用資源的條件下，私有產(chǎn)權(quán)的租值消散最小，遵循了既定收益條件下的交易成本最小原則；第四，雖然對于私有財產(chǎn)的交易，市場價格傳達(dá)的信息不一定準(zhǔn)確，但比起其他制度還是更加準(zhǔn)確，即獲得信息的成本最低。

因此，基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，作為一種私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)，個人賬戶基金也應(yīng)具有較高的管理效率，這包括微觀和宏觀兩個層面。微觀層面的效率體現(xiàn)為：個人賬戶基金應(yīng)具有較高的投資收益率，這意味著個人賬戶基金作為個人儲蓄得到了最有效和最合理的安排。宏觀層面的效率體現(xiàn)為：個人賬戶制度的建立應(yīng)能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，這意味著在全社會范圍內(nèi)實現(xiàn)了資源的最優(yōu)配置。宏觀效率和微觀效率是互為促進(jìn)、互為制約的關(guān)系，宏觀效率的改進(jìn)最終要以微觀效率的提高為基礎(chǔ)，而微觀效率的提高則必然直接或間接受到宏觀環(huán)境的制約。

二、我國個人賬戶基金管理現(xiàn)狀分析

與理論不一致的是，一直以來我國個人賬戶基金的管理效率極其低下。這體現(xiàn)在微觀上就是個人賬戶基金投資收益率極低，沒有超過通貨膨脹率，基金資產(chǎn)實質(zhì)上出現(xiàn)了貶值。體現(xiàn)在宏觀上就是在管理過程中，地方政府大量挪用個人賬戶基金，導(dǎo)致個人賬戶“空賬”運作，在嚴(yán)重侵害參保者個人權(quán)益的同時，也給中央政府留下了巨額長期債務(wù)隱患，影響了經(jīng)濟(jì)增長。

理論與實際不一致的根本原因是我國個人賬戶基金采取的“地方管理、中央兜底”的政府集中管理模式弱化了個人賬戶基金的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，使得個人賬戶基金部分具有了政府產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，從而降低了管理效率。所謂地方管理，是指我國個人賬戶基金遵循屬地化的集中管理原則，各地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的個人賬戶基金管理工作，中央政府對其進(jìn)行監(jiān)督。所謂中央兜底，是指中央政府以最終責(zé)任人的身份對個人賬戶基金的投資收益率和未來支付做出承諾，如果地方政府管理的個人賬戶基金投資收益率低于承諾的收益率，中央政府必須以財政資金彌補相應(yīng)虧空。“地方管理、中央兜底”的管理模式從三方面降低了個人賬戶基金的管理效率：首先，從產(chǎn)權(quán)的角度分析，個人賬戶制度的首要特點是實現(xiàn)了私有產(chǎn)權(quán)的明晰化，即把個人賬戶基金的受益權(quán)界定給了一個特定的自然人——參保人。因此，參保人在做出一項行動決策時會考慮未來的收益和成本傾向，并選擇他認(rèn)為能使他的私有權(quán)利的現(xiàn)期價值最大化的方式來做出使用資源的安排。所以，只有參保人才有足夠的激勵督促個人賬戶基金管理者提高管理效率。但是，政府集中管理個人賬戶基金并承諾收益率，實質(zhì)上是政府通過政治程序成為個人賬戶基金唯一的、不可選擇的管理主體，強制剝奪了參保人對個人賬戶基金的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，參保人無法也無需關(guān)心個人賬戶基金的管理狀況。從而弱化了個人賬戶基金的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致其變成一種準(zhǔn)政府財產(chǎn)。其次，對參保人而言，基于最大化退休待遇的考慮，個人賬戶基金管理的首要目的就是要提高基金的投資收益率。但由于政府天然具有的追求社會效益的取向，在個人賬戶基金管理過程中必然會采取低風(fēng)險、低回報的投資策略。所以，多數(shù)時候個人賬戶基金的主要投資標(biāo)的都是國家發(fā)行的特別國債，安全性雖然很高，但收益率也很低。最后，在政府體系內(nèi)部，“地方管理、中央兜底”意味著中央政府是個人賬戶基金支付的真正責(zé)任人，而地方政府無需承擔(dān)任何支付責(zé)任，因此也沒有提高管理效率的積極性。進(jìn)而，在中央政府監(jiān)管不力、政府體系內(nèi)部存在治理缺陷的情況下，中央兜底必然會導(dǎo)致地方政府存在道德風(fēng)險。即地方政府存在通過隱瞞中央政府，私自挪用所管理的個人賬戶基金用于地方當(dāng)期財政支出的動機(jī)，從而導(dǎo)致個人賬戶以“空賬”形式運作。由于我國對個人賬戶基金一直采取統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶“混賬管理”的方式，在個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶之間搭建了具有現(xiàn)實操作性的資金轉(zhuǎn)移渠道，因此地方政府挪用個人賬戶基金的行為非常普遍。統(tǒng)計顯示，2010年底個人賬戶“空賬”規(guī)模已經(jīng)達(dá)到驚人的1.3萬億元，這給中央政府留下了巨大的遠(yuǎn)期債務(wù)隱患。

在這種情況下，2005年12月國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號），開始推動個人賬戶做實工作?；緝?nèi)容是要在中央政府和地方政府共擔(dān)的基礎(chǔ)上，以財政資金彌補已挪用的個人賬戶基金。但是，對于做實以后的個人賬戶基金如何管理，相關(guān)文件規(guī)定：做實的個人賬戶基金由省級統(tǒng)一管理，中央財政補助部分可由省級政府委托全國社會保障基金理事會投資運營并承諾一定的收益率，中央財政補助之外的個人賬戶基金由地方管理。由此可見，做實以后的個人賬戶基金管理仍然沿用了原有的政府集中管理的低效率的管理模式。

三、提高個人賬戶基金管理效率的對策

如前所述，我國個人賬戶基金管理低效率的根本原因是現(xiàn)有的“地方管理、中央兜底”的管理模式弱化了個人賬戶基金的私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，導(dǎo)致所有者缺位和地方政府惡意損害基金資產(chǎn)的現(xiàn)象產(chǎn)生。因此，要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的良性運轉(zhuǎn)，僅僅做實個人賬戶是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須改革現(xiàn)有的政府集中型個人賬戶基金管理模式。改革的核心內(nèi)容就是要賦予參保人以管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，徹底還原個人賬戶基金私有產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，并最終建立起市場化的個人賬戶基金管理模式。

1、建立市場化的個人賬戶基金管理模式

要實現(xiàn)個人賬戶基金的高效管理，就必須改革現(xiàn)有的政府集中管理個人賬戶基金的模式。改革的核心內(nèi)容是要賦予參保人對個人賬戶基金的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在所有者和管理者之間形成有效的激勵和約束機(jī)制，提高管理效率。但是，賦予參保人以管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并不意味著允許參保人自行管理個人賬戶基金，而是仍應(yīng)強制要求參保人把個人賬戶基金交由市場化運作的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理。這主要是基于專業(yè)化管理的考慮。個人賬戶基金管理，特別是投資管理具有極高的專業(yè)技術(shù)含量，牽涉到戰(zhàn)略資產(chǎn)配置、品種選擇、風(fēng)險控制、現(xiàn)金流評估等諸多內(nèi)容。對大多數(shù)參保人而言，缺乏足夠的專業(yè)知識和經(jīng)驗自行管理，同時其獲得相關(guān)能力所需的學(xué)習(xí)成本和管理所需的時間、經(jīng)歷及其他支出會接近甚至超過其所得。因此，基于對效率的追求，應(yīng)該強制要求參保人把個人賬戶基金委托給具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的市場化運作的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)——如基金管理公司、證券公司、保險公司等管理。但在參保人把個人賬戶基金管理權(quán)委托給專業(yè)投資機(jī)構(gòu)以后，就需要在兩者之間建立起一套有效的約束和激勵機(jī)制，這就需要賦予參保人自由選擇管理人的權(quán)力。即在參保人把個人賬戶基金委托給專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理以后，為防止專業(yè)投資機(jī)構(gòu)偏離參保人最大化個人賬戶基金投資收益率的目標(biāo)，損害參保人利益，應(yīng)該允許參保人憑借其所有權(quán)隨時贖回委托給該機(jī)構(gòu)的個人賬戶基金，并轉(zhuǎn)移到另一家機(jī)構(gòu)管理。因為機(jī)構(gòu)的收入總是和所管理的個人賬戶基金總規(guī)模直接掛鉤的，這意味著當(dāng)某個參保人從某個機(jī)構(gòu)贖回名下的個人賬戶基金并轉(zhuǎn)移到另一個機(jī)構(gòu)以后，該機(jī)構(gòu)所管理的基金規(guī)模就會減少，另一個機(jī)構(gòu)管理的基金規(guī)模就會增加；一個機(jī)構(gòu)的收入就會減少，另一個機(jī)構(gòu)的收入就會增加。由此就激勵著每個機(jī)構(gòu)必須盡力為個人賬戶基金獲取最大收益，從而形成一種高度有效的治理結(jié)構(gòu)，并最終把基金管理權(quán)從管理效率較低的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)手中轉(zhuǎn)到管理效率較高的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)手中，由此實現(xiàn)了資源配置的最優(yōu)化。

2、采用信托管理制度規(guī)范各方管理主體的行為

引入市場化運作的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理個人賬戶基金，必然會加大管理過程中的信息不對稱程度和委托代理風(fēng)險。因此必須建立規(guī)范化的管理制度，以預(yù)防劣質(zhì)機(jī)構(gòu)惡意損害個人賬戶基金的行為，保證基金的安全運作。信托管理制度以財產(chǎn)為基礎(chǔ)，以專業(yè)化受托管理為核心，以獨立托管機(jī)制為風(fēng)險控制手段的制度架構(gòu)，從各方面滿足了個人賬戶基金管理的要求。首先，信托管理制度最具特色的制度安排就是財產(chǎn)獨立性原則，即委托人在把本屬于自己的財產(chǎn)委托給受托人并確立信托關(guān)系后,信托財產(chǎn)就取得了獨立于委托人、受托人和受益人的自由財產(chǎn)的地位，受托人基于受益人利益最大化原則管理財產(chǎn)。因此，在信托管理制度中，委托人、受托人和受益人三方圍繞信托財產(chǎn)構(gòu)成了委托代理關(guān)系，而受益人作為信托的直接受益者，在委托代理鏈條中擁有監(jiān)督受托人的權(quán)力。個人賬戶基金管理引入信托管理制度后，委托人和受益人合二為一成為參保人，參與到委托代理鏈條中，不僅可以提高個人賬戶基金的管理效率，而且解決了傳統(tǒng)的政府集中管理模式中一直困擾著人們的所有者缺位問題。其次，信托關(guān)系在確立以后，受托人即享有信托財產(chǎn)名義上的所有權(quán)，擁有法律賦予的幾乎完全自主的管理權(quán)限，這與個人賬戶基金專業(yè)化管理的訴求是內(nèi)在一致的。在個人賬戶基金管理中，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)即為受托人，賦予其廣泛的管理權(quán)限，不僅有利于專業(yè)投資機(jī)構(gòu)作為管理者根據(jù)專業(yè)知識管理個人賬戶基金，提高管理效率，也有利于其在管理過程中免除包括政府在內(nèi)的各方主體的干擾，最大程度地保護(hù)參保人的利益。最后，為預(yù)防受托人管理權(quán)限過大可能給受益人帶來的惡意侵害，信托管理制度還設(shè)置了托管人和獨立托管機(jī)制。所謂托管人，是指安全保管信托財產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)有財產(chǎn)保管、資金清算、會計核算、財產(chǎn)估值、投資監(jiān)督、內(nèi)部控制等。獨立托管機(jī)制是指信托財產(chǎn)的保管權(quán)要和管理權(quán)相分離，管理人不得兼任托管人。個人賬戶基金通過引入托管人和獨立托管機(jī)制，可以在基金的管理人和托管人之間形成一個有效的制約關(guān)系，有力地保障基金財產(chǎn)的安全運作，保護(hù)參保人的利益。

3、建立市場準(zhǔn)入制度

作為參保人的“養(yǎng)命錢”，個人賬戶基金管理對各方參與主體，特別是對專業(yè)投資機(jī)構(gòu)提出了很高的專業(yè)素質(zhì)要求。因此，必須建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，以預(yù)防不具有相應(yīng)能力和資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)入對參保人可能帶來的傷害。所謂市場準(zhǔn)入制度，是指國家在審核的基礎(chǔ)上指定合法的、擁有相關(guān)能力的優(yōu)秀的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)作為個人賬戶基金的管理人，未經(jīng)國家審核通過的其他機(jī)構(gòu)不得擔(dān)任個人賬戶基金管理人。2001年度我國發(fā)布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，對全國社會保障基金的管理人資格進(jìn)行了如下規(guī)定：在中國注冊，經(jīng)中國證監(jiān)會批準(zhǔn)具有基金管理業(yè)務(wù)資格的基金管理公司及國務(wù)院規(guī)定的其他專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)；基金管理公司實收資本不少于5000萬元人民幣，在任何時候都維持不少于5000萬元人民幣的凈資產(chǎn)，其他專業(yè)性投資管理機(jī)構(gòu)需具備的最低資本規(guī)模另行規(guī)定；具有2年以上的在中國境內(nèi)從事證券投資管理業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，且管理審慎，信譽較高，具有規(guī)范的國際運作經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營時間可不受此款的限制；最近3年沒有重大的違規(guī)行為；具有完善的法人治理結(jié)構(gòu)；有與從事社?；鹜顿Y管理業(yè)務(wù)相適應(yīng)的專業(yè)投資人員；具有完整有效的內(nèi)部風(fēng)險控制制度，內(nèi)設(shè)獨立的監(jiān)察稽核部門，并配備足夠數(shù)量的稱職的專業(yè)人員。筆者認(rèn)為，由于社?；鸸芾砣说倪x擇標(biāo)準(zhǔn)與個人賬戶基金有很大程度的相似性，可以直接運用于個人賬戶基金管理人的選擇。同時，在證券公司、信托公司和證券投資基金管理公司等專業(yè)投資機(jī)構(gòu)中，基金管理公司作為專業(yè)的資本市場投資理財機(jī)構(gòu)，具有業(yè)務(wù)體系簡單、治理結(jié)構(gòu)清晰的特點，應(yīng)為首選的對象。

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[2]思拉恩·埃格特森：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].商務(wù)印書館，1996.

[3]思拉恩·埃格特森：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].商務(wù)印書館，1996.

[4]張五常：經(jīng)濟(jì)解釋卷三——制度的選擇[M].香港花千樹出版公司，2002.

[5]人民網(wǎng)：養(yǎng)老金個人賬戶“空賬”1.3萬億，明天如何養(yǎng)老？[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/12218416.html.2010-07-22.

[6]馮更新：論現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2008（2）.

[7]楊燕綏、王巍、張曼：社會保險基金安全運營機(jī)制研究[J].中國行政管理，2010（5）.