資源稅費(fèi)改革：理念與走向

楊志勇（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100836）

一、資源稅改革提高了西部地區(qū)的可支配財(cái)力

2010年，我國(guó)資源稅收入417.58億元，占全國(guó)稅收總收入73202億元的0.57%。但隨著以提高稅負(fù)為核心的資源稅改革的推進(jìn)，資源稅在稅收收入體系中的重要性也必然隨之上升。資源稅改革已先從西部地區(qū)開始。從2010年6月1日起，新疆率先進(jìn)行改革。原油、天然氣資源稅的征收方法發(fā)生改變，從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率定為5%。①《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<新疆原油 天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定>的通知》（財(cái)稅[2010]112號(hào)）。2010年12月1日，資源稅改革擴(kuò)大到西部地區(qū)。②《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)<西部地區(qū)原油天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定>的通知》）（財(cái)稅[2010]54號(hào)）。2010年，新疆資源稅收入達(dá)到32.47億元，比2009年增加了20.1億元。①詳見《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》對(duì)新疆財(cái)政廳副廳長(zhǎng)王富強(qiáng)的訪談報(bào)道；郭一信《資源稅擴(kuò)圍 計(jì)價(jià)環(huán)節(jié)是難點(diǎn)》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2011年5月26日。資源稅是地方稅，形為計(jì)征方法改變實(shí)為稅負(fù)提高的改革增加了地方政府可支配收入，大大緩解了地方財(cái)政壓力，為地方特別是西部地區(qū)基本公共服務(wù)提供了重要的財(cái)力保障。②資源稅率先改革是在既定的政府間財(cái)政關(guān)系框架內(nèi)進(jìn)行的。資源稅除海上石油外均為地方稅，先行的資源稅改革的直接結(jié)果是增加了西部地區(qū)的可支配財(cái)力。

2010年新疆的財(cái)政收入情況是:一般預(yù)算收入500.5億元，其中稅收收入416.2億元；政府性基金收入192.7億元。兩者合計(jì)的地方財(cái)政收入693.2億元。2010年新疆的財(cái)政支出情況是:一般預(yù)算支出1685.1億元，政府性基金支出185.7億元，兩者合計(jì)的地方財(cái)政支出1870.8億元。2010年，新疆資源稅增收20.1億元。③新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳《關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)2010年預(yù)算執(zhí)行情況和2011年預(yù)算草案的報(bào)告》?？紤]到2010年資源稅改革是從6月份開始的，2011年資源稅增收仍有較大的空間，資源稅在新疆地方可支配財(cái)力中的重要性將表現(xiàn)得更為明顯。從新疆財(cái)政收支對(duì)比情況看，新疆一般預(yù)算支出規(guī)模遠(yuǎn)大于收入。也就是說，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是新疆地方可支配財(cái)力的重要來源。資源稅改革是在不增加中央轉(zhuǎn)移支付壓力的前提下，增加地方可支配財(cái)力。

西部地區(qū)是中國(guó)資源最為豐富的地區(qū)。西部地區(qū)全面的資源稅改革是從2010年12月1日開始的。因此，資源稅增收潛力遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮。如果再考慮到現(xiàn)有的資源稅改革還只是局限于原油和天然氣，那么，未來資源稅改革全面推行（包括對(duì)一些資源新征資源稅）后，資源稅收入規(guī)模將會(huì)更大，在地方財(cái)政收入中的地位將會(huì)進(jìn)一步提高。

二、資源稅改革與石油特別收益金不宜過多聯(lián)系

西部地區(qū)先行資源稅改革會(huì)帶來不同地區(qū)之間企業(yè)稅負(fù)不均的問題，但如果考慮到石油、天然氣行業(yè)集中度高的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，同一企業(yè)在不同地區(qū)均有投資，這一問題不會(huì)太嚴(yán)重。同時(shí)，資源開采企業(yè)（石油天然氣開采企業(yè)）稅負(fù)增加，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。石油天然氣基本上還屬于國(guó)家定價(jià)，資源稅稅負(fù)增加所帶來的成本上升必然會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力。

在能源企業(yè)能夠獲取超額利潤(rùn)的情況下，稅負(fù)提高可能不會(huì)造成嚴(yán)重問題。但稅制改革顯然不能僅以納稅人是否有承受能力為前提，稅收的固定性也是非常重要的。

關(guān)于資源開采企業(yè)的稅負(fù)，特別需要處理的是資源稅稅負(fù)的提高與石油特別收益金收取之間的關(guān)系。石油開采企業(yè)一直有降低乃至取消石油特別收益金的訴求。由于油價(jià)上漲較快，我國(guó)自2006年3月26日開始對(duì)石油開采企業(yè)征收石油特別收益金。該收益金實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，按月計(jì)算、按季繳納。石油特別收益金征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定。為便于參照國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)水平，原油價(jià)格按美元/桶計(jì)價(jià)，起征點(diǎn)為40美元/桶，具體征收比率及速算扣除數(shù)見下表。

作為一種“石油暴利稅”，石油特別收益金在國(guó)有資源開采補(bǔ)償機(jī)制尚未理順、石油行業(yè)市場(chǎng)化程度偏低的情況下，調(diào)節(jié)了石油開采企業(yè)的利潤(rùn)，有利于規(guī)范國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系?，F(xiàn)在，率先改革的西部地區(qū)企業(yè)資源稅負(fù)的增加問題，是否需要通過降低或免征石油特別收益金來加以解決？

提高石油特別收益金的起征點(diǎn)、降低石油特別收益金，是減輕石油開采企業(yè)負(fù)擔(dān)的一種途徑。如果降低或取消石油特別收益金，那么，資源稅稅負(fù)提高增加的地方可支配財(cái)力將主要是由石油特別收益金轉(zhuǎn)換而來，其實(shí)質(zhì)是將中央財(cái)政的石油特別收益金轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政的可支配財(cái)力。筆者認(rèn)為，將石油特別收益金征收辦法的調(diào)整與資源稅改革聯(lián)系起來則不太適合。資源稅改革本意就是要提高資源開采企業(yè)的稅負(fù)，以此進(jìn)一步調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)的收益。如果一方面資源稅稅負(fù)上升，另一方面石油特別收益金下調(diào)，那么，資源稅改革的目標(biāo)實(shí)際上就沒有實(shí)現(xiàn)。

石油特別收益金的具體征收比率及速算扣除數(shù)表

當(dāng)然，盲目地增加資源開采企業(yè)稅負(fù)也不合理。資源稅改革亟需與之相配套的資源價(jià)格改革。資源稅改革先行導(dǎo)致資源開采企業(yè)稅負(fù)驟增，企業(yè)自然有調(diào)高資源價(jià)格的需要。從市場(chǎng)的統(tǒng)一性來看，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)逐步與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格接軌，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格更應(yīng)該在一個(gè)市場(chǎng)體系中形成。單獨(dú)的西部地區(qū)資源價(jià)格是不適合統(tǒng)一市場(chǎng)需求的。目前的關(guān)鍵是資源開采環(huán)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不高與市場(chǎng)化的資源價(jià)格形成機(jī)制尚未真正確立。資源價(jià)格的市場(chǎng)化是大勢(shì)所趨，但這只能建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度增強(qiáng)的基礎(chǔ)之上。因此，在短期內(nèi)，不太適宜通過調(diào)低石油特別收益金來應(yīng)對(duì)資源稅改革。

三、對(duì)通過增加資源稅稅負(fù)促進(jìn)資源綜合利用的思考

加快資源稅費(fèi)改革、促進(jìn)資源的綜合利用，是當(dāng)下時(shí)髦用語。加快改革常常和增稅等同起來。實(shí)際上，如無合適的配套措施，增稅促進(jìn)資源的綜合利用效果可能非常有限。

資源稅稅負(fù)提高之后，還必須表現(xiàn)為資源最終銷售價(jià)格的上升，才能促進(jìn)資源的綜合利用。由于沒有相應(yīng)的資源價(jià)格形成機(jī)制的配套改革，已率先進(jìn)行的資源稅改革暫時(shí)還無法實(shí)現(xiàn)促進(jìn)資源綜合利用的目標(biāo)。事實(shí)上，已進(jìn)行的改革只是調(diào)節(jié)了資源開采企業(yè)與地方政府之間的收入分配關(guān)系。當(dāng)然，這種結(jié)果也并非毫無意義。在資源開采補(bǔ)償機(jī)制不健全的情況下，轉(zhuǎn)移油氣企業(yè)一部分超額利潤(rùn)，對(duì)地方礦產(chǎn)資源開采可以起到一定的補(bǔ)償作用。

即使有價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制的改革，一些資源類企業(yè)已形成寡頭壟斷格局，在這樣的市場(chǎng)上，形成的價(jià)格能否稱得上“市場(chǎng)價(jià)格”？在壟斷市場(chǎng)上，如果資源企業(yè)能夠自主進(jìn)行定價(jià)，那么，增稅之后企業(yè)的稅負(fù)一定會(huì)被轉(zhuǎn)嫁出去，資源開采企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)甚至還可能因提價(jià)幅度超過稅收而下降。

對(duì)于利用資源的企業(yè)來說，資源稅新增稅負(fù)會(huì)增加資源利用的成本，如果它們有能力轉(zhuǎn)嫁的話，那么，最終負(fù)擔(dān)資源稅新增稅負(fù)的是作為消費(fèi)者的國(guó)民。如果政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)是鼓勵(lì)國(guó)民少消費(fèi)也就罷了，否則，國(guó)民可能因?yàn)橘Y源稅加稅而負(fù)擔(dān)加重，相關(guān)的收入分配問題就不得不加以重視。

促進(jìn)資源綜合利用的方式有懲罰式的，也有鼓勵(lì)式的。增稅改革屬于前者；補(bǔ)貼新能源、新技術(shù)屬于后者。兩者各有利弊。鼓勵(lì)式舉措至關(guān)重要。采用新技術(shù)、提高資源利用效率的企業(yè)能得到相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，將促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)明。當(dāng)然，具體鼓勵(lì)制度還需要不斷地完善。未來，促進(jìn)節(jié)能減排更有效的措施很可能是鼓勵(lì)新能源的利用和新技術(shù)的發(fā)明。

四、資源稅費(fèi)改革與國(guó)有資源補(bǔ)償機(jī)制

資源稅費(fèi)改革是密切聯(lián)系的。改革的不僅僅是資源稅，還包括相關(guān)收費(fèi)，而迄今未見收費(fèi)改革的相關(guān)方案。收費(fèi)改革主要是針對(duì)資源開采的補(bǔ)償而言的。資源商品價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)基本接軌了，開采成本也應(yīng)接軌。資源開采對(duì)開采地的生態(tài)環(huán)境造成了破壞，開采者自然應(yīng)對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)償。但是，目前我國(guó)偏低的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)起不到有效的補(bǔ)償作用。這有兩種處理方式：一是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加補(bǔ)償收入;二是將收費(fèi)與資源稅改革聯(lián)系起來，改變傳統(tǒng)的資源稅調(diào)節(jié)級(jí)差收入的定位，增加資源稅的補(bǔ)償作用。在20世紀(jì)80年代初資源稅制確立時(shí)，我國(guó)就確定了其調(diào)節(jié)級(jí)差收入的目標(biāo)。顯然，資源補(bǔ)償功能并未在資源稅制中得到體現(xiàn)。如果要加上補(bǔ)償功能，那么，資源稅制就必須重新設(shè)計(jì)，要體現(xiàn)公產(chǎn)收入與稅收收入之間定位的合理性問題。當(dāng)然，稅收與租金是有區(qū)別的，但由于征收主體同是國(guó)家（政府），完全可以采取技術(shù)處理的辦法，在資源稅制內(nèi)得到協(xié)調(diào)解決。

在國(guó)際市場(chǎng)上，不收取或不充分地收取資源補(bǔ)償費(fèi)，即使是沒有承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)的資源，也會(huì)以同樣的高價(jià)展示在世人面前，消費(fèi)者也不見得就能占到便宜。低成本不見得就是低價(jià)格，價(jià)格更多地由需求來決定。就像國(guó)內(nèi)石油價(jià)格一樣，即使大半石油來自國(guó)內(nèi)，在價(jià)格確定上，仍然與國(guó)際市場(chǎng)掛鉤。讓租金歸租金，讓稅收歸稅收，這是更加合理的選擇。至于租金在中央和地方之間怎么分配，也是一個(gè)必須解決的問題。

五、資源稅費(fèi)改革與國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革

逐利乃企業(yè)之本性。大型資源開采企業(yè)多為國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)能注重利潤(rùn)，已經(jīng)是不小的進(jìn)步。逐利的企業(yè)才是正常運(yùn)作的企業(yè)，也是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任最重要的前提。當(dāng)然，作為國(guó)企，社會(huì)責(zé)任還表現(xiàn)在紅利的上繳上。

資源型企業(yè)借助國(guó)有資源盈利，必須算好資源賬。國(guó)有資源應(yīng)得到相應(yīng)的租金收入，但現(xiàn)實(shí)距此非常遙遠(yuǎn)。資源所在地有意見，全國(guó)人民也有意見，因?yàn)橘Y源本來就是國(guó)有的。憑著近乎白送的資源獲利，企業(yè)真正的經(jīng)營(yíng)績(jī)效就難以得到準(zhǔn)確考核。這對(duì)于真正用心經(jīng)營(yíng)的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)者來說，也是一件不公平的事。因此，需要盡快理順這種體制，讓國(guó)有資源租金收入得到真正體現(xiàn)。大幅提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，國(guó)有資源的開采利用應(yīng)得到合適的補(bǔ)償?，F(xiàn)在這種近乎白送的資源管理體制應(yīng)該休矣！該從租金那里得到補(bǔ)償?shù)?，就不要挪用其他地方。無疑，這會(huì)降低企業(yè)的收益。這是成長(zhǎng)中的國(guó)有企業(yè)必須面對(duì)的問題，否則，前述石油特別收益金或其他形式的專門稅費(fèi)就可能隨時(shí)“光顧”資源開采型企業(yè)。在不規(guī)范的情況下，企業(yè)最終不見得就能占到便宜。

資源稅改革的獨(dú)立行走解決不了問題。資源稅改革應(yīng)該“兩條腿走路”，應(yīng)盡快創(chuàng)造條件，加快能源價(jià)格的市場(chǎng)化進(jìn)程，理順能源價(jià)格。既然要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，那么資源、能源價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制就必須盡快形成。否則，問題多多，資源稅改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，其結(jié)果是在資源能源定價(jià)機(jī)制沒有調(diào)整的前提下，以提高稅負(fù)為中心的資源稅從價(jià)征收改革只是從資源企業(yè)收入中切出一塊給地方政府，而已實(shí)行資源稅改革的地方正好財(cái)力薄弱。資源稅的單一改革，其實(shí)質(zhì)是讓企業(yè)代行政府的轉(zhuǎn)移支付職責(zé)，其他的影響就沒有了。

如此，國(guó)企的社會(huì)責(zé)任又體現(xiàn)在何處？國(guó)企責(zé)任不應(yīng)該是一筆糊涂賬。現(xiàn)代中國(guó)更需要高水平的數(shù)字化管理。國(guó)有產(chǎn)權(quán)的意義在于其是否能帶來收益。不能帶來實(shí)際收益的名義產(chǎn)權(quán)，又有什么實(shí)在意義呢？為此，應(yīng)進(jìn)一步完善國(guó)企分紅制度，以解決國(guó)企積累的過多的利潤(rùn)問題。中央企業(yè)分紅比例不久前剛剛提高，但與世界上20%以上的比例相比，還是太低。當(dāng)然，提高分紅比例需要和激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，否則，靈活操作的結(jié)果只會(huì)是利潤(rùn)的攤薄，只會(huì)是類似各種成本的提高，最后是成本擠占利潤(rùn)，工資侵占利潤(rùn)，可分利潤(rùn)少了。此時(shí)，再高的分紅比例也沒用?？磥恚寚?guó)有產(chǎn)權(quán)為全國(guó)人民做貢獻(xiàn)，潛力不小。資源稅費(fèi)改革還需要和國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革聯(lián)系起來，這也進(jìn)一步凸現(xiàn)改革之難。