關(guān)于四川省水電工程調(diào)整概算編制的幾點(diǎn)思考

郭 鴻 儒， 黃 俊， 鄭 紅

(1.中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)公司成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川成都 610072;2.四川省紫坪鋪開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，四川成都 610091)

1 四川省水電工程調(diào)整概算編制的必要性

水電工程設(shè)計(jì)概算是水電工程可行性研究設(shè)計(jì)報(bào)告的重要組成部分，是項(xiàng)目可行性研究階段進(jìn)行項(xiàng)目國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)及財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的依據(jù)。設(shè)計(jì)概算經(jīng)審查核準(zhǔn)后，也是國(guó)家投資管理部門(mén)確定和控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模、核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目的依據(jù);是項(xiàng)目法人籌措建設(shè)資金、簽訂貸款合同以及控制、管理項(xiàng)目工程造價(jià)的依據(jù);是國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行稽查、審計(jì)的依據(jù);是合理測(cè)算和確定項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)的參考依據(jù);是進(jìn)行項(xiàng)目竣工決算和項(xiàng)目投資后評(píng)價(jià)的對(duì)比依據(jù)。因此，在我國(guó)現(xiàn)有投資管理體制下，設(shè)計(jì)概算具有非常重要的意義和作用。

首先，近年來(lái)由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和基本建設(shè)領(lǐng)域的持續(xù)繁榮，與工程造價(jià)直接相關(guān)的人工、建材價(jià)格波動(dòng)幅度較大，且因水電工程本身具有不確定性較大的特點(diǎn)，加之業(yè)主的要求日益提高，水電工程在項(xiàng)目核準(zhǔn)后或施工中重大設(shè)計(jì)變更時(shí)有發(fā)生;隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的迅速變化，各種宏觀調(diào)控的新政策也頻繁出臺(tái)。在這種歷史背景下，由于設(shè)計(jì)概算核準(zhǔn)以后發(fā)生國(guó)家政策調(diào)整、市場(chǎng)物價(jià)水平較大變化、重大設(shè)計(jì)變更等原因而使工程原審查、核準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算不能滿(mǎn)足工程建設(shè)需要的水電工程項(xiàng)目越來(lái)越多。

其次，由于國(guó)家政策原因，1999年以后編制的設(shè)計(jì)概算中未計(jì)列價(jià)差預(yù)備費(fèi)，因此，當(dāng)遇到物價(jià)波動(dòng)時(shí)，原概算便不能滿(mǎn)足工程建設(shè)需要。1996年，國(guó)家計(jì)委針對(duì)當(dāng)時(shí)通貨膨脹比較嚴(yán)重的特殊情況，發(fā)布了《國(guó)家計(jì)委關(guān)于核定在建基本建設(shè)大中型項(xiàng)目概算等問(wèn)題的通知》(計(jì)建設(shè)[1996]1154號(hào))，規(guī)定在編制和核定基本建設(shè)大中型項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算時(shí)，價(jià)差預(yù)備費(fèi)按投資價(jià)格指數(shù)6%計(jì)算。1999年，根據(jù)當(dāng)時(shí)物價(jià)趨于平穩(wěn)的變化趨勢(shì)，為嚴(yán)格控制工程造價(jià)，防止建設(shè)資金流失，國(guó)家計(jì)委又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)基本建設(shè)大中型項(xiàng)目概算中“價(jià)差預(yù)備費(fèi)”管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(“計(jì)投資[1999]1340號(hào)”)，規(guī)定“自本通知發(fā)布之日起，編制和核定基本建設(shè)大中型項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算時(shí)，投資價(jià)格指數(shù)按零計(jì)算”。自從該通知發(fā)布至今，國(guó)家發(fā)改委(計(jì)委)未正式發(fā)布過(guò)任何文件或通知對(duì)設(shè)計(jì)概算中價(jià)差預(yù)備費(fèi)的核定方法做調(diào)整。而實(shí)際上，自1999年至今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和物價(jià)水平又經(jīng)歷了多次變化和調(diào)整，由于概算中未計(jì)列價(jià)差預(yù)備費(fèi)，一旦物價(jià)上漲，原概算便不能滿(mǎn)足工程建設(shè)需要，就需要對(duì)原概算進(jìn)行調(diào)整。

為適應(yīng)新形勢(shì)下水電工程設(shè)計(jì)概算編制的需要，可再生能源定額站[2008]5號(hào)文頒布的《水電工程設(shè)計(jì)概算編制規(guī)定(2007年版)》和《水電工程設(shè)計(jì)概算費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)(2007年版)》中規(guī)定:“從編制概算所采用的價(jià)格水平年的次年起，按年度價(jià)格指數(shù)2%計(jì)算價(jià)差預(yù)備費(fèi)”。但該規(guī)定只適用于按上述編制規(guī)定編制的概算。如果按四川省相關(guān)規(guī)定編制概算，仍然存在沒(méi)有依據(jù)計(jì)列價(jià)差預(yù)備費(fèi)的問(wèn)題。

按照“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”的建設(shè)投資管理原則，2009年6月15日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的通知》(發(fā)改投資[2009]1550號(hào))，《通知》規(guī)定:“依現(xiàn)行規(guī)定由國(guó)家發(fā)展改革委核定批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)概算的中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，在建設(shè)過(guò)程中由于價(jià)格上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等原因?qū)е略鷱?fù)概算不能滿(mǎn)足工程實(shí)際需要的，應(yīng)向國(guó)家發(fā)展改革委申請(qǐng)調(diào)整概算”，對(duì)于經(jīng)發(fā)改委審批同意調(diào)整概算的項(xiàng)目，在調(diào)整概算報(bào)告編制完成后，需重新報(bào)原審批單位審批。

四川地處我國(guó)西南，水電資源豐富，水電裝機(jī)容量居全國(guó)前列。近年來(lái)，在“西電東送”等政策的有力支持下，四川省的水電建設(shè)市場(chǎng)一片繁榮。但是，由于可開(kāi)發(fā)水電資源的日漸減少，我國(guó)水電開(kāi)發(fā)整體上已進(jìn)入中后期，目前在建或者即將建設(shè)的項(xiàng)目其交通、地質(zhì)等自然條件越來(lái)越差，市場(chǎng)環(huán)境和外部投資環(huán)境也越來(lái)越惡劣。在這種情況下，水電工程的不可預(yù)測(cè)因素和風(fēng)險(xiǎn)也日益增加，加上前面所述幾項(xiàng)原因，水電工程“超概”現(xiàn)象越來(lái)越多。筆者近年來(lái)參加了四川省內(nèi)幾個(gè)中小型水電工程調(diào)整概算的編制工作，所批準(zhǔn)的調(diào)整概算投資相對(duì)于原設(shè)計(jì)概算都有大幅度增加，對(duì)比情況如表1所示。

表1 四川省部分水電工程調(diào)整概算投資變化幅度對(duì)比表

為能動(dòng)態(tài)、客觀、合理地反映項(xiàng)目建設(shè)投資，對(duì)原設(shè)計(jì)概算不能滿(mǎn)足工程建設(shè)的項(xiàng)目編制調(diào)整概算是客觀形勢(shì)所需。由于調(diào)整概算影響深遠(yuǎn)，意義重大，這項(xiàng)工作也是項(xiàng)目業(yè)主和工程勘察設(shè)計(jì)單位、工程造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)必須要高度重視的一項(xiàng)工作。因此，討論制定四川省水電工程調(diào)整概算的編制原則和架構(gòu)，完善相關(guān)的編制規(guī)定和辦法亦成為業(yè)內(nèi)迫在眉睫的事情。

2 目前調(diào)整概算編制的一般原則和方法

在討論調(diào)整概算編制的相關(guān)問(wèn)題之前，有必要先了解和熟悉目前水電行業(yè)和四川省內(nèi)現(xiàn)有的關(guān)于調(diào)整概算編制的一些慣例和做法。由于調(diào)整概算是在工程建設(shè)期間編制，不同編制原則和方法之間的差異總體而言主要集中在項(xiàng)目劃分、工程量復(fù)核、已完工程和未完工程的計(jì)價(jià)方式、已發(fā)生變更索賠項(xiàng)目費(fèi)用的計(jì)列方法等方面。下面對(duì)目前主要的編制方法做一簡(jiǎn)單介紹。

2.1 水電水利規(guī)劃總院倡導(dǎo)的“復(fù)核概算”

復(fù)核概算的編制的總體思路和方法較為接近設(shè)計(jì)概算，主要基于“復(fù)核”和“調(diào)整”的理念進(jìn)行編制:

(1)項(xiàng)目劃分和計(jì)價(jià)方式:與設(shè)計(jì)概算基本相同，投資計(jì)算不分已完工程和未完工程;

(2)工程量:以原設(shè)計(jì)概算為基礎(chǔ)，依據(jù)經(jīng)審查批準(zhǔn)的重大設(shè)計(jì)變更專(zhuān)題報(bào)告、隨復(fù)核概算一同報(bào)審的一般工程設(shè)計(jì)變更匯總報(bào)告所確定的工程項(xiàng)目及工程量，對(duì)相關(guān)概算項(xiàng)目和工程量進(jìn)行復(fù)核、調(diào)整;

(3)單價(jià):由于施工方案、施工工藝等發(fā)生變化且對(duì)投資有較大影響時(shí)，重新編制單價(jià)(單價(jià)編制的原則、方法、價(jià)格水平和定額標(biāo)準(zhǔn)等，原則上應(yīng)與原設(shè)計(jì)概算一致)，其他單價(jià)直接采用原設(shè)計(jì)概算單價(jià);采用單位造價(jià)指標(biāo)計(jì)算或綜合項(xiàng)計(jì)列的建筑工程項(xiàng)目、未計(jì)價(jià)材料、設(shè)備及其有雜費(fèi)等項(xiàng)目，原則上已完工的項(xiàng)目按經(jīng)分析計(jì)算后的單位造價(jià)指標(biāo)計(jì)列，未完工或未實(shí)施項(xiàng)目根據(jù)復(fù)核概算編制年價(jià)格水平復(fù)核調(diào)整。

2.2 交通部門(mén)航電工程的調(diào)整概算

(1)項(xiàng)目劃分和計(jì)價(jià)方式:總的項(xiàng)目劃分與設(shè)計(jì)概算相同(航道部分執(zhí)行內(nèi)河航運(yùn)工程相關(guān)規(guī)定，發(fā)電部分執(zhí)行水電工程編制規(guī)定)，以調(diào)整概算編制時(shí)間進(jìn)行分割，分為已完工程和未完工程;

(2)工程量:已完工程采用分界時(shí)點(diǎn)前已結(jié)算工程量，未完工程采用未施工項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)工程量;

(3)單價(jià):已完工程和未完工程的單價(jià)均按各標(biāo)段簽訂的合同價(jià)格執(zhí)行。

2.3 四川省內(nèi)水利水電工程的調(diào)整概算

這種方式是四川省水利系統(tǒng)內(nèi)各設(shè)計(jì)院和造價(jià)咨詢(xún)單位常用的編制方法，具體情況如下:

(1)項(xiàng)目劃分和計(jì)價(jià)方式:總的項(xiàng)目劃分按照水利或水電(具體依項(xiàng)目主管部門(mén)所屬行業(yè)確定)行業(yè)設(shè)計(jì)概算編制規(guī)定中的項(xiàng)目劃分執(zhí)行，在三級(jí)項(xiàng)目列項(xiàng)時(shí)，又以簽訂合同的不同標(biāo)段進(jìn)行劃分。如:某工程引水隧洞由兩個(gè)標(biāo)段進(jìn)行施工，則在引水隧洞項(xiàng)下，分列“引水隧洞一標(biāo)段”、“引水隧洞二標(biāo)段”，各標(biāo)段下再計(jì)列明細(xì)項(xiàng)目;

(2)工程量:已完工程采用分界時(shí)點(diǎn)前已結(jié)算工程量，未完工程采用未施工項(xiàng)目的施工圖設(shè)計(jì)工程量;

(3)單價(jià):已完工程按各標(biāo)段簽訂的合同價(jià)格或者已確定的變更單價(jià)執(zhí)行，未完工程根據(jù)調(diào)整概算編制時(shí)點(diǎn)價(jià)格水平，按照概算編制辦法重新編制。

3 關(guān)于四川省水電工程調(diào)整概算編制原則和架構(gòu)的建議

在上述目前主要采用的3種調(diào)整概算編制架構(gòu)體系中，其各有優(yōu)點(diǎn)，也各有缺點(diǎn)，筆者將其對(duì)比分析如下(表2)。

表2 水電工程調(diào)整概算編制模式優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比表

筆者在綜合分析了上述各種模式的優(yōu)缺點(diǎn)后，對(duì)四川省調(diào)整概算編制原則和架構(gòu)提出如下建議。

3.1 關(guān)于項(xiàng)目劃分

筆者認(rèn)為，按照“復(fù)核概算”模式進(jìn)行項(xiàng)目劃分較為合理，理由如下:(1)調(diào)整概算仍然是“概算”，因此，其編制思路應(yīng)該與設(shè)計(jì)概算相同，是對(duì)設(shè)計(jì)概算的復(fù)核和調(diào)整，在設(shè)計(jì)概算基礎(chǔ)上進(jìn)行編制較為合理;(2)調(diào)整概算的價(jià)格采用設(shè)計(jì)概算價(jià)格或者重新編制的概算單價(jià)，價(jià)格水平與設(shè)計(jì)概算相同，均為“概算”水平;(3)復(fù)核概算按工程實(shí)際情況，在對(duì)工程量和項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核后，是對(duì)原概算的系統(tǒng)性調(diào)整，便于作為工程完工后進(jìn)行竣工決算、審計(jì)和稽查的依據(jù)。

3.2 關(guān)于工程量

工程量在原設(shè)計(jì)概算的基礎(chǔ)上，復(fù)核施工圖工程量，增加經(jīng)審定的重大變更項(xiàng)目工程量和經(jīng)復(fù)核的一般變更項(xiàng)目工程量后確定，完整的反映工程實(shí)際實(shí)施情況。

3.3 關(guān)于單價(jià)和費(fèi)用計(jì)算

對(duì)變化不大的項(xiàng)目單價(jià)，可直接采用原設(shè)計(jì)概算單價(jià)，對(duì)主材市場(chǎng)價(jià)格或施工工藝發(fā)生較大變化的的項(xiàng)目，應(yīng)按調(diào)整概算編制年價(jià)格水平和現(xiàn)行定額重新編制。

3.4 關(guān)于預(yù)備費(fèi)的計(jì)算

由于按設(shè)計(jì)概算模式進(jìn)行項(xiàng)目劃分，已發(fā)生的非實(shí)物變更和索賠費(fèi)用無(wú)法出項(xiàng)(有實(shí)物工程量的變更項(xiàng)目可在分部分項(xiàng)過(guò)程中出項(xiàng))，在一定程度上導(dǎo)致概算費(fèi)用不能完全反映工程實(shí)際情況。為解決這一問(wèn)題，結(jié)合其他模式的優(yōu)點(diǎn)，筆者對(duì)預(yù)備費(fèi)的編制建議如下:

(1)根據(jù)已完工程結(jié)算資料，測(cè)算已發(fā)生的應(yīng)在預(yù)備費(fèi)下開(kāi)支的相關(guān)費(fèi)用占已完成總金額的比例;

(2)根據(jù)已完工程和未完工程的實(shí)際情況，對(duì)比分析后確定預(yù)備費(fèi)費(fèi)率;

(3)按與設(shè)計(jì)概算相同的計(jì)算原則，用上述費(fèi)率計(jì)算預(yù)備費(fèi)。

4 關(guān)于四川省水電工程調(diào)整概算編制需要注意的問(wèn)題

對(duì)概算的調(diào)整作為建設(shè)項(xiàng)目投資動(dòng)態(tài)管理的一種措施，避免了“一刀切”的純靜態(tài)管理的弊端，能有效的對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。但近年來(lái)在項(xiàng)目調(diào)整概算編制和審查過(guò)程中也出現(xiàn)了一些“鉆空子”的現(xiàn)象，部分項(xiàng)目業(yè)主利用“調(diào)整概算”的機(jī)會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)一些其他商業(yè)目的或者獲得其他利益。如通過(guò)調(diào)整概算來(lái)規(guī)避項(xiàng)目單位管理不善、失職瀆職導(dǎo)致投資增加的責(zé)任，或者通過(guò)調(diào)整概算擅自擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等。因此，對(duì)于從事工程造價(jià)行業(yè)的咨詢(xún)單位，在編制和審查調(diào)整概算時(shí)，對(duì)下列問(wèn)題應(yīng)予以高度重視。

4.1 嚴(yán)格界定調(diào)概條件

鑒于設(shè)計(jì)概算的重要性，為了避免隨意、惡意調(diào)整概算，需嚴(yán)格界定調(diào)整概算的條件。只有滿(mǎn)足條件的項(xiàng)目，才能編制調(diào)整概算。

水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院編制的《水電工程復(fù)核概算管理辦法(報(bào)批稿)》中規(guī)定，“水電工程項(xiàng)目投資完成額度達(dá)到原核準(zhǔn)(或批準(zhǔn))可行性研究報(bào)告設(shè)計(jì)概算投資額度的80%及以上，且經(jīng)分析測(cè)算后投資額度超過(guò)原投資額度8%以上時(shí)，可編制工程復(fù)核概算”。《浙江省水利水電建設(shè)工程調(diào)整概算管理辦法(1997試行版)》中規(guī)定，“當(dāng)完成工程量達(dá)到60%以上時(shí)，業(yè)主單位可向初設(shè)審查部門(mén)提出調(diào)概要求，并申述調(diào)概理由。經(jīng)同意后，再進(jìn)行調(diào)整概算編制工作”。

國(guó)家發(fā)展改革委2009年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的通知》也指出，“國(guó)家發(fā)展改革委將按照靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理的原則，區(qū)別不可抗因素和人為因素對(duì)概算調(diào)整的內(nèi)容和原因進(jìn)行審查。對(duì)于使用基本預(yù)備費(fèi)可以解決問(wèn)題的項(xiàng)目，不予調(diào)整概算”。

因此，筆者建議四川省主管部門(mén)也應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于調(diào)整概算的相關(guān)管理辦法，對(duì)調(diào)整概算的條件予以明確規(guī)定。

4.2 工程量復(fù)核是關(guān)鍵

以往，在設(shè)計(jì)概算的編制和審查中，我們更多的關(guān)注基礎(chǔ)單價(jià)編制、定額選用、費(fèi)用水平等價(jià)格方面的因素，對(duì)工程量重視不夠，并且由于工程量復(fù)核工作量大，往往審查機(jī)構(gòu)和審查專(zhuān)家都疏于對(duì)工程量進(jìn)行復(fù)核計(jì)算。實(shí)際上，通過(guò)擴(kuò)大或者虛列工程量來(lái)增加投資，比提高價(jià)格更具有隱蔽性。

因此，在調(diào)整概算中，除了對(duì)價(jià)格和費(fèi)用的計(jì)算要嚴(yán)格審查以外，還必須對(duì)工程量進(jìn)行仔細(xì)復(fù)核。對(duì)于重大設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致工程量增加的，必須要有經(jīng)審定的專(zhuān)題報(bào)告及專(zhuān)項(xiàng)(調(diào)整)報(bào)告;一般設(shè)計(jì)變更和工程實(shí)施過(guò)程中的工程量的變化，必須由項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行清理后，隨調(diào)整概算一并報(bào)審，增加的工程量都應(yīng)有書(shū)面的原因說(shuō)明，并且要有相關(guān)的計(jì)算依據(jù)和支持性材料。

4.3 加強(qiáng)對(duì)結(jié)算資料的審核

如果采用已完工程和未完工程的模式編制調(diào)整概算，則已完工程需要根據(jù)結(jié)算資料進(jìn)行計(jì)列。由于結(jié)算資料由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)向調(diào)整概算編制單位提供，因此，編制單位對(duì)結(jié)算資料本身的完整性、準(zhǔn)確性也應(yīng)該進(jìn)行仔細(xì)復(fù)核，避免因?qū)Y(jié)算資料審核不嚴(yán)而重復(fù)計(jì)列、多列費(fèi)用。

4.4 相關(guān)編制和審查機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)責(zé)任感和職業(yè)道德，規(guī)范執(zhí)業(yè)

國(guó)家發(fā)展改革委2009年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的通知》明確規(guī)定，“對(duì)由于勘察、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料供應(yīng)、監(jiān)理單位過(guò)失造成調(diào)整概算超過(guò)原批復(fù)概算的，根據(jù)違約責(zé)任扣減有關(guān)責(zé)任單位的費(fèi)用，超出的投資不作為計(jì)取其它費(fèi)用的基數(shù)。對(duì)過(guò)失情節(jié)嚴(yán)重的責(zé)任單位，建議相關(guān)資質(zhì)管理部門(mén)依法給予處罰并公告”。

勘測(cè)設(shè)計(jì)單位和造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在編制調(diào)整概算過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用，因此，作為造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和工程造價(jià)從業(yè)者，一方面應(yīng)具有社會(huì)責(zé)任感，客觀公正的編制調(diào)整概算;另一方面，也要加強(qiáng)自身的職業(yè)道德，規(guī)范執(zhí)業(yè)，杜絕弄虛作假等不良行為，降低自身的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)語(yǔ)

作為一名水電工作者，以上為筆者根據(jù)自身工作經(jīng)歷和感受，為四川省水電工程調(diào)整概算工作所提出的一些不甚成熟的想法，以期拋磚引玉，為四川水電事業(yè)健康快速發(fā)展做出自己一點(diǎn)微薄的貢獻(xiàn)。