油氣資源稅改革新疆試點背景回顧及稅收收入影響測算

李廣舜

（新疆財經(jīng)大學，烏魯木齊 830012）

2010年6月1日，我國率先在新疆實施石油天然氣資源稅從價計征改革；同年12月1日，資源稅改革試點擴大到內(nèi)蒙古、甘肅、四川等12個西部省區(qū)。在資源稅被普遍關注和熱議的形勢下，對新疆資源稅試點前的一些考量及對收入的預測情況進行重新回顧和總結(jié)，也具有積極的現(xiàn)實意義。

一、對新疆率先實行資源稅改試點必要性的回顧

試點前實行的資源稅制出臺于1994年，運行已經(jīng)十六個年頭。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，該稅制與經(jīng)濟發(fā)展不相適應的矛盾日益突出，迫切需要調(diào)整和改革。由于資源稅稅額過低，難以發(fā)揮資源稅應有的調(diào)節(jié)經(jīng)濟、節(jié)約資源、促進環(huán)保和體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的功能，所以，近幾年國家一直醞釀進行資源稅制改革，擬對所有金屬、非金屬包括鹽等資源產(chǎn)品全面征收資源稅。

試點前，新疆進行石油開采的企業(yè)，開采一噸稀油繳納資源稅30元，而開采一噸稠油繳納資源稅14元。按照近幾年原油的平均售價測算，石油開采企業(yè)繳納資源稅的稅負不足1%，稅負較低。每噸30元的稅額標準已經(jīng)是目前國家稅法規(guī)定的資源稅稅額的上限，這一稅額標準還是從1994年至今經(jīng)過兩次調(diào)整才達到的。

石油天然氣是新疆的主要資源優(yōu)勢，在工業(yè)經(jīng)濟中起著舉足輕重的作用。新疆石油工業(yè)一直位居新疆創(chuàng)利大戶首位，如2007年銷售收入達到1318億元，創(chuàng)利潤581億元，占規(guī)模以上工業(yè)利潤的九成以上，成為新疆工業(yè)經(jīng)濟增長的主要動力。但由于我國的財稅體制和石油工業(yè)體制的原因，從目前來看，開發(fā)油氣資源對新疆經(jīng)濟的帶動作用遠未達到最大化。主要表現(xiàn)在：

1.從資源產(chǎn)權(quán)制度和利潤分配機制上看，我國的石油資源是國家資源而非地方資源，新疆沒有石油所有權(quán)和開發(fā)經(jīng)營權(quán)，不能獲得全部石油資源收益，租金收益和開發(fā)利用收益全歸中央。在這種機制下，資源的收益分配機制影響到新疆地方財政收入。據(jù)一些學者測算，新疆試點前油氣資源開發(fā)總利潤的分配情況是：國家約占40.7%、地方占10.5%、企業(yè)占48.8%。

2.從油氣資源開發(fā)利用方式上看，地方經(jīng)濟收益最多的上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。試點前，新疆原油產(chǎn)量的一半在本地加工，但石油加工業(yè)在經(jīng)濟中的份額遠小于油氣開采業(yè)，而石油加工業(yè)對新疆GDP和地稅收入的直接影響不大。石油石化行業(yè)較為封閉，對新疆其他行業(yè)拉動作用較小，因此，以價格推動的油氣開采業(yè)的快速發(fā)展必然降低地稅收入占GDP的比重。新疆地稅收入占GDP比重一直低于全國平均水平。十幾年來，新疆的地稅收入占GDP比重由1993年的2.67%上升到2008年的6.92%，而同期全國則從2.37%上升到9.23%，二者差距在逐步拉大。特別是近年來新疆地稅收入增長乏力，且增速低于全國平均水平。2003年曾出現(xiàn)一個明顯拐點，新疆GDP增長高于全國平均水平，但地稅收入僅增長15%，遠低于全國地稅18.5%的增長率。到2007年，新疆GDP增長率為11.9%，也高于全國平均11%的水平，但地稅收入僅增長15.8%，遠低于全國地稅27%的增長率。另外，更為重要的是，油氣行業(yè)作為新疆經(jīng)濟的支柱，十年來油氣企業(yè)的GDP占新疆GDP總額的40%以上，行業(yè)增加值一直占新疆工業(yè)企業(yè)的60%左右，利潤總額占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的90%以上。但在傳統(tǒng)資源稅制度下，油氣開采與加工僅占新疆國地稅收入合計30.97%，而地稅收入只有11.8%。

3.在油價攀高、石油企業(yè)稅負原標準不變，而級差、溢價收益基本歸企業(yè)所有的情況下，資源稅應具有的調(diào)節(jié)級差收益的職能就無法發(fā)揮。國內(nèi)幾大石油公司都已經(jīng)在海外上市，成為股份制公司。在目前國有企業(yè)還只是少量向國家分紅的情況下，如果不調(diào)整這種過低的資源稅標準，由資源價格上漲所形成的溢價收入就會流入國外投資者的手中，造成國有資產(chǎn)的流失。而提高對油氣資源的稅收額度，一方面有利于當?shù)貙Y源環(huán)境的補償，適度增加油氣產(chǎn)地的資源收益，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，加強對油氣資源的保護和合理開采。另一方面，也有利于實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

4.原先從量計征的資源稅與油氣價格逐年上升的現(xiàn)實嚴重背離。以新疆為例，1993年新疆石油價格為每噸480元，天然氣價格為每千立方米200元。按從量計征原則，當時資源稅稅額標準為石油每噸12元，天然氣每千立方米4元，折算成資源稅稅率分別為銷售收入的2.5%和2%。然而，到了2008年，新疆石油價格已經(jīng)達到每噸4800元，天然氣價格為每千立方米820元。這時的資源稅稅額標準雖有提高，但仍為每噸30元，折算成稅率還不到1%。2009年，新疆地區(qū)現(xiàn)行的天然氣資源稅稅額為每千立方米9元，資源稅總額為0.3億元。和油氣價格上升幅度相比，1993年—2008年的17年間石油價格上漲了10倍，而每噸石油資源稅稅額僅增長了2.5倍；同期天然氣價格上漲了4.1倍，而天然氣資源稅稅額僅增長了2.25倍。

綜上分析表明，在新疆率先實行資源稅改革，加大中央對新疆政策傾斜力度，是非常及時，完全必要的，而且對其他地區(qū)推行資源稅改革奠定了較好的基礎。

二、資源稅稅制改革對增加新疆稅收收入的分析與預測

據(jù)相關數(shù)據(jù)，在未進行從價計征的2010年1—6月，新疆油氣資源稅收入僅為3.71億元，而在實施從價征收的2010年7—12月，油氣資源稅收入已達21.64億元，①中國能源網(wǎng)：資源稅改或致稅額陡增數(shù)百億，2011-10-19。這意味著從價計征的資源稅改大幅增加了資源地財政收入，有助于西部地區(qū)將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。資源稅改試點地區(qū)的良好實施效果，也促使中央政府看到了從價計征稅改在調(diào)整利益分配格局方面的巨大作用。下面對資源稅改影響新疆稅收情況作更進一步的預測。

根據(jù)新疆2009年統(tǒng)計公報公布的數(shù)據(jù)，當年新疆原油產(chǎn)量2518萬噸，原油價格按每噸4800元計算，銷售額為1208.61億元人民幣，若按5%的稅率計征資源稅，原油企業(yè)約上交每噸169元人民幣，是原來每噸30元資源稅的5.64倍。2009年新疆天然氣平均售價為每千立方米820元，資源稅稅額為1.35億元人民幣，是原先從量計征稅額的4.5倍。由此推算，資源稅改革將為新疆每年帶來近50億元的收入，并且會隨油氣資源產(chǎn)量遞增而逐年增加。若按新疆2009年的數(shù)據(jù)為基數(shù)，假定石油產(chǎn)量和天然氣產(chǎn)量每年增產(chǎn)10%，每噸石油的價格為4800元，每千立方米天然氣價格為820元，資源稅稅率為5%，對新疆2011年—2015年間每年資源稅稅額進行預測如表1所示。

由表1可以看出，隨著石油產(chǎn)量的不斷增加，即使石油銷售價格保持在每噸4800元的水平上，石油資源稅稅額每年都會有明顯的增加，到2015年，收入將超過100億元。從表1和表2來看，到2015年，新疆油氣資源稅收入總額可能達到144.16億元。

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三、資源稅稅制改革對拉動新疆經(jīng)濟發(fā)展和提高居民消費水平的影響

資源稅制在新疆的率先改革，是新疆資源開發(fā)利用和提高各族人民消費水平的福音。新疆油氣資源豐富，資源稅改革將直接增加地方政府的稅收收入，新疆財政在公共事業(yè)上會有更多的錢來安排支出，對城鄉(xiāng)居民的收入水平、消費水平的提高和社會保障力度的增加都有極大的益處，也可以把增加的資源稅收入補貼到新疆城鄉(xiāng)居民的能源消費領域，更直接惠及新疆各族群眾。逐步放寬天然氣利用政策，增加新疆利用天然氣的規(guī)模，還能改變能源消費結(jié)構(gòu)，促進新疆生態(tài)保護。

另外，新疆之所以從1985年到2009年的25年中，職工平均工資從全國的第5位，降至第21位；農(nóng)村居民人均純收入從全國的第15位降至第25位，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從全國的第15位降至第31位，在很大程度上就是因為新疆財政收入增長乏力，以致于無力顧及所造成的。資源稅制的改革將明顯增加新疆的財政收入，用增加的財政收入，可適當提高城鎮(zhèn)居民的收入水平，從而刺激消費水平的提高和拉動GDP的增長。

據(jù)國家宏觀經(jīng)濟研究院的測算，國內(nèi)投資每增長1%，拉動GDP 0.22個百分點，而居民消費每增長1%，拉動GDP 0.87個百分點。兩者相差約四倍。用1978年到2003年新疆的生產(chǎn)總值、資本形成總額和消費建立的回歸模型為：GDP=0.28×總投資+1.53×總消費-34.3。從回歸模型可以看出，新疆的總投資每增加1億元，GDP增長0.28億元；總消費每增加1億元，GDP增長1.53億元，相差5.46倍。換言之，1億元的消費對GDP的拉動相當于5.46億元投資對GDP的拉動。

綜上所述可以看到，新疆資源稅改試點在直接增加地方政府收入同時，通過增加城鄉(xiāng)居民收入，擴大消費，發(fā)揮了比增加投資更有效的作用，有力支持了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，取得了顯著的成效。

〔1〕中央新疆工作座談會紀要[N]，新疆日報，2010.5.

〔2〕林江，溫海瀅.稅收學[M]，大連：東北財經(jīng)大學出版社，2009.5.

〔3〕訪談錄.資源稅改革為新疆增收50億[N]，消費晨報，2010.5.31.