財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)和教育財(cái)政支出相關(guān)關(guān)系研究

聶 穎 郭艷嬌 韓潔

（沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院，遼寧 110000）

《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求，20世紀(jì)末國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例要達(dá)到4%，預(yù)算內(nèi)教育投入占財(cái)政支出的比重不低于15%。然而直到2005年，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重只有2.47%，占財(cái)政支出的比例為13.35%。在反思中國公共教育投入不足的原因時(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為這是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為1994年的分稅制改革之后，中國地方政府的收入、支出權(quán)利不對(duì)等，收支缺口變大，有限的財(cái)政分權(quán)改變了地方政府的支出結(jié)構(gòu)，一定程度上使地方政府對(duì)資本投資的財(cái)政支出與教育開支形成擠占關(guān)系，造成地方政府的經(jīng)常性財(cái)政收入的增速高于財(cái)政性教育支出增速的局面，出現(xiàn)了義務(wù)教育投入不均衡和地方高等院校財(cái)政困難等一系列問題。本文在整理國內(nèi)外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)了影響教育財(cái)政支出的因素，并利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，分析中國公共教育投入不足的影響因素。

一、教育財(cái)政支出的影響因素：理論分析

1.財(cái)政分權(quán)度和地方政府競(jìng)爭(zhēng)。教育是一種公共產(chǎn)品，特別是義務(wù)教育，因?yàn)榫哂械耐獠啃蕴卣?，其所需?jīng)費(fèi)一般都由政府財(cái)政來提供。在這種情況下，一國財(cái)政收入和支出的制度安排對(duì)教育支出的影響就很大。西方主流財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，聯(lián)邦制下的財(cái)政分權(quán)會(huì)提高社會(huì)總體福利水平。這是因?yàn)榈胤秸^之中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)，即更加了解當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于公共服務(wù)的需求偏好，從而應(yīng)該由地方政府提供這方面的服務(wù)（Hayek，1945）。Tiebout（1956）進(jìn)一步指出由于居民的“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制的存在，會(huì)導(dǎo)致地方政府之間相互競(jìng)爭(zhēng)，不斷主動(dòng)采取措施來提高和改善公共產(chǎn)品供給的效率，從而有利于社會(huì)整體福利水平的提高。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為上述結(jié)論在中國不成立。王愛民（2005），喬寶云、范劍勇和馮興元（2005）認(rèn)為由于我國戶籍制度的原因，“用腳投票”機(jī)制在我國不成立。王愛民（2005），傅勇和張晏（2007），王蓉、楊建芳（2008）等人的研究則認(rèn)為我國垂直的政治治理體制形成了一種自上而下的標(biāo)尺競(jìng)賽，導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)度越高，教育財(cái)政支出越少。從財(cái)政收入方面看，地方政府為了吸引流動(dòng)性資本而競(jìng)相降低稅率，從而壓縮公共支出總體規(guī)模，包括教育財(cái)政支出；從財(cái)政支出方面看，為了提高本地區(qū)的GDP，會(huì)增加直接促進(jìn)投資環(huán)境改善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而減少不能直接影響投資環(huán)境的公共支出，包括教育財(cái)政支出等。綜上，財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響教育財(cái)政支出的規(guī)模，但是影響結(jié)果存在不確定性。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納發(fā)現(xiàn)，隨著人均收入的增加，包括教育在內(nèi)的公共財(cái)政支出也隨之提高。瓦格納本人認(rèn)為當(dāng)人均收入水平提高以后，居民對(duì)于教育、文化、醫(yī)療保健等方面服務(wù)的需求增加，從而政府會(huì)提高這方面的投入，皮考克和魏斯曼則指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展，收入水平上升，以不變的稅率所征得的稅收也上升，所以財(cái)政支出隨GDP的上升而上升。馬斯格雷夫和羅斯托進(jìn)一步指出一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到成熟階段，政府的公共支出將從基礎(chǔ)設(shè)施投資支出轉(zhuǎn)向不斷增加的教育、醫(yī)療保健與福利等方面的支出，而且這方面支出的增加大大超過其他方面支出的增長速度，也會(huì)快于GDP的增長速度。雖然這些早期的理論還比較簡單，不能解釋歷史上諸多國家在公共支出增長方面呈現(xiàn)的模式，但是這些理論表明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與一國教育財(cái)政支出之間存在正相關(guān)的關(guān)系。

3.需求因素。在需求因素方面，學(xué)者們一般認(rèn)為教育財(cái)政支出的總體規(guī)模及其構(gòu)成會(huì)受到教育需求、人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)等因素的影響。Alesina和Wacziarg（1998）提出，由于公共品提供的規(guī)模效益，人口越多的國家，政府支出的規(guī)模（以其總量占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例來衡量）則越小；并以各國為分析單位，實(shí)證驗(yàn)證了人口規(guī)模和政府支出總量以及政府教育支出之間的負(fù)向顯著關(guān)系。與此同時(shí)，幾乎所有研究都證明教育需求和人口結(jié)構(gòu)對(duì)于一國的公共教育支出有著顯著的影響。

4.其它因素。王蓉、楊建芳（2008），鄒俊偉、楊中全和段謀娟（2010），周業(yè)安、王曦（2008）研究認(rèn)為，其它影響教育財(cái)政支出因素包括所有制結(jié)構(gòu)、城市化程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

二、數(shù)據(jù)與實(shí)證檢驗(yàn)

（一）實(shí)證模型和數(shù)據(jù)來源

本文用于實(shí)證檢驗(yàn)的模型如下：

下標(biāo)it分別表示第i個(gè)省份和第t年。本文的數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。分析中采用了Excel和SPSS統(tǒng)計(jì)軟件。

（二）變量選擇

本文采用聯(lián)合國科教文組織使用的教育供給指標(biāo)來表示教育財(cái)政支出EDUit。該指標(biāo)分為兩類：一類是經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，通常采用公共教育支出占GDP的比重和公共教育支出占政府公共總開支比重；另一類是人員指標(biāo)，通常采用師生比。由于師生比是按照教育級(jí)別分別計(jì)算的，而我們的財(cái)政支出指標(biāo)是總體數(shù)據(jù)，所以本文采用經(jīng)費(fèi)指標(biāo)來表示教育財(cái)政支出額。而教育財(cái)政支出數(shù)據(jù)在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中有兩處：一處是財(cái)政收支表中列支的教育支出；另一處是教育科技中列支的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)。本文分別采用這三個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行度量。具體來說，EDU1是各省教育支出占各省財(cái)政支出的比重；EDU2是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占各省GDP的比重；EDU3是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占各省GDP的比重；EDU4是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占各省財(cái)政支出的比重；EDU5是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占各省財(cái)政支出的比重。解釋變量主要包括財(cái)政分權(quán)度FDit和地方政府競(jìng)爭(zhēng)LGCit兩個(gè)變量。

以往的研究中采用了不同的緯度來衡量財(cái)政分權(quán)。喬寶云（2002）、張晏（2005）、周業(yè)安和章泉（2008）評(píng)價(jià)了各種指標(biāo)的優(yōu)劣。我們遵循目前國際上通用的做法，采用一個(gè)省的人均財(cái)政支出占人均總財(cái)政支出的份額來衡量財(cái)政分權(quán)度。選擇人均數(shù)據(jù)主要是為了剔除人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)教育財(cái)政支出的影響。公式如下：

FDit為財(cái)政分權(quán)度，PFE為省級(jí)財(cái)政支出，CFE為中央財(cái)政支出，peop表示人口數(shù)。本文預(yù)期該指標(biāo)與教育財(cái)政支出負(fù)相關(guān)。

我們采用兩種方法來表示地方政府競(jìng)爭(zhēng)LGCit：一種是按照鄭磊（2008）和王愛民（2009）等人的做法，采用各省政府吸引的FDI（對(duì)外直接投資）占全國當(dāng)年FDI的比重來衡量；另一種是按照鄒俊偉、楊中全和段謀娟（2010）的做法，采用交通郵電事業(yè)增加值的對(duì)數(shù)來衡量。本文預(yù)期這兩個(gè)指標(biāo)與教育財(cái)政支出指標(biāo)負(fù)相關(guān)。

控制變量包括以下幾種：人均GDP（PGDP）的一次項(xiàng)對(duì)數(shù)，該指標(biāo)控制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)教育支出的影響；教育需求（DDEDU）指標(biāo)采用小學(xué)、中學(xué)（包括職業(yè)中學(xué)、初中、高中和中等專業(yè)學(xué)校）在校學(xué)生人數(shù)占年底總?cè)丝诒壤?，該指?biāo)控制了各省對(duì)教育支出的需求；人均財(cái)政收入（PFI）采用省財(cái)政收入占GDP的比值，本文用該指標(biāo)來度量各省政府汲取財(cái)力用于公共服務(wù)的能力，并且預(yù)期這一變量為正。所有制結(jié)構(gòu)SOE為國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)IND為第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例。人口結(jié)構(gòu)POP采用0-14歲人口占15歲以上人口的比重。年份虛擬變量為YEAR00-09。

（三）檢驗(yàn)結(jié)果

按照模型（1），采用逐步回歸的方法，檢驗(yàn)結(jié)果見表1。其中，采用EDU1作為被解釋變量時(shí)，只有SOE和YEAR00兩個(gè)變量在統(tǒng)計(jì)上顯著。采用EDU2作為被解釋變量時(shí)，地方競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)LGC2與教育財(cái)政支出顯著負(fù)相關(guān)。財(cái)政分權(quán)度依然在統(tǒng)計(jì)上不顯著。此外，教育需求DDEDU、市場(chǎng)化SOE、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)IND、人口結(jié)構(gòu)POP均在統(tǒng)計(jì)上顯著，年份虛擬變量2009和2008與教育財(cái)政支出正相關(guān)，而2002和2005則對(duì)教育財(cái)政支出負(fù)相關(guān)。但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)雖然在統(tǒng)計(jì)上顯著，但是對(duì)于教育財(cái)政支出的影響甚微。采用EDU3作為被解釋變量與EDU2結(jié)果類似，地方競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)LGC2與教育財(cái)政支出顯著負(fù)相關(guān)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)IND、人口結(jié)構(gòu)POP雖然在統(tǒng)計(jì)上顯著，但是對(duì)于教育財(cái)政支出的影響甚微。如果不考慮年份的影響，則財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)與教育財(cái)政支出EDU2和EDU3負(fù)相關(guān)，且分別在1%和5%的水平上顯著，但是依然與EDU1不顯著相關(guān)。采用EDU4作為被解釋變量時(shí)，財(cái)政分權(quán)度和地方政府競(jìng)爭(zhēng)LGC1與教育財(cái)政支出在1%的水平上顯著負(fù)相關(guān)，這樣的結(jié)果支持財(cái)政分權(quán)不利于教育財(cái)政支出的增長，而且為了吸引FDI，各地方政府會(huì)減少教育方面的投入。人均GDP、教育需求和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與教育財(cái)政支出顯著正相關(guān)。這表明各省在教育方面的財(cái)政投入與該省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、接受教育的人口數(shù)和本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)。而且，以EDU4作為被解釋變量，我們發(fā)現(xiàn)2002-2009的年份虛擬變量均與EDU4顯著負(fù)相關(guān)，這表明自2002年以來，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占各省財(cái)政支出的比例不僅沒有增加，相反卻減少了。采用EDU5和EDU4的實(shí)證結(jié)果類似。

三、進(jìn)一步的分組討論

由于我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的漸進(jìn)性特征，使得我國各地區(qū)在方方面面均存在不同，從而分組討論我國教育財(cái)政支出的影響因素非常必要。國內(nèi)學(xué)者在探討教育財(cái)政支出的時(shí)候，通常按照地理位置將研究樣本分成東部、中部和西部三個(gè)地區(qū)來分組研究。本文發(fā)現(xiàn)，各省的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重（EDU2）確實(shí)存在不同，但是這種不同與地理位置的關(guān)系不大。由圖1我們可知，在2000年-2009年期間，EDU2達(dá)到《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求的4%的省市包括北京、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆等8個(gè)省市。本文發(fā)現(xiàn)這8個(gè)省市和其他省市在財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)和教育財(cái)政支出方面存在顯著差異（通過了差異性檢驗(yàn)），所以本文按照EDU2是否達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)將全樣本分成兩個(gè)子樣本進(jìn)行回歸，結(jié)果見表2。根據(jù)表2的檢驗(yàn)結(jié)果，兩個(gè)組別主要存在以下幾點(diǎn)不同：一是EDU2達(dá)到4%要求的8個(gè)省市的教育財(cái)政支出與財(cái)政分權(quán)度不存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，原因可能是由于這些省市大多數(shù)是少數(shù)民族地區(qū)，國家對(duì)這些地區(qū)的優(yōu)惠政策較多，從而使得財(cái)政分權(quán)指標(biāo)與這些地區(qū)實(shí)際收入支出存在出入，從而財(cái)政分權(quán)不顯著；二是地方競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)在這些地區(qū)與教育財(cái)政支出指標(biāo)顯著正相關(guān)，原因可能在于中央對(duì)這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施提供了財(cái)政支持，從而使得這些地區(qū)這方面的投入與財(cái)政教育投入并不存在替代關(guān)系，相反是互補(bǔ)關(guān)系；三是8省市人均GDP值對(duì)教育財(cái)政投入的影響是負(fù)的，而其他省市人均GDP與教育財(cái)政支出顯著正相關(guān)，其原因有待進(jìn)一步探討。此外，其他省市的教育財(cái)政支出自2005年之后呈顯著下降趨勢(shì)，而上述8省市卻沒有呈現(xiàn)出這種趨勢(shì)。

四、簡要結(jié)論

本文利用2000年-2009年省級(jí)面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)中國財(cái)政性教育支出的影響因素，其中重點(diǎn)檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)度和地方政府競(jìng)爭(zhēng)和教育財(cái)政支出的關(guān)系。實(shí)證結(jié)果表明，采用不同方法度量教育財(cái)政支出，影響因素也不同。其中，財(cái)政分權(quán)度與國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占本省財(cái)政支出的比重（EDU4）和預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占本省財(cái)政支出的比重（EDU5）負(fù)相關(guān)，而且這種負(fù)相關(guān)在北京和少數(shù)民族聚集的省市不存在。本文的樣本中，北京和少數(shù)民族聚集的8個(gè)省市的財(cái)政分權(quán)度均值為0.7409，其他省市的均值為0.6767。這種均值差異在1%水平上顯著，表明財(cái)政分權(quán)程度的提高，并不必然導(dǎo)致教育財(cái)政支出的減少。

同時(shí)，本文利用各省吸引FDI占全國FDI的比例和交通郵電事業(yè)增加值的對(duì)數(shù)兩種方法衡量地方政府競(jìng)爭(zhēng)。其中，全樣本表現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)，即各省為了吸引FDI和發(fā)展交通郵電事業(yè)，降低了在教育方面的投資。但是在本文的分組討論中，北京和少數(shù)民族聚集的8個(gè)省市中，上述兩個(gè)指標(biāo)與教育財(cái)政支出卻是顯著的正相關(guān)關(guān)系。本文認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)和教育財(cái)政支出的負(fù)相關(guān)關(guān)系應(yīng)該是在一個(gè)區(qū)間內(nèi)存在，低于這個(gè)區(qū)間或者高于這個(gè)區(qū)間均不成立。這是本文未來需要進(jìn)一步研究的問題。本文還有三個(gè)值得注意的實(shí)證結(jié)果：一是本文的PFI與教育財(cái)政支出負(fù)相關(guān)，表明當(dāng)?shù)胤秸畯牡胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展中汲取了更大財(cái)力的時(shí)候，該地區(qū)的教育財(cái)政支出反而減少了，特別是在北京和少數(shù)民族地區(qū)聚集的省市更加明顯。二是本文代表市場(chǎng)化指標(biāo)的SOE與教育財(cái)政支出顯著正相關(guān)，即國有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例越高的地區(qū)，教育財(cái)政支出水平越高。三是在北京和少數(shù)民族聚集的省市，人均GDP提高，教育財(cái)政支出反而減少，表現(xiàn)為人均GDP增加1個(gè)百分點(diǎn)，教育財(cái)政支出減少1.2個(gè)百分點(diǎn)。以上結(jié)果的原因可能是我國中央和地方的收支安排在不同地區(qū)不同領(lǐng)域內(nèi)是不同的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和特殊地區(qū)，中央轉(zhuǎn)移支付和中央財(cái)政支出所占比例較大，從而導(dǎo)致地方財(cái)政支出中各種支出之間的關(guān)系也發(fā)生了變化。

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