從香港否決申亞看程序正義

李衛(wèi)民

據(jù)報(bào)道，2011年1月14日中國(guó)香港特區(qū)立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)以40票反對(duì)、14票支持的結(jié)果，否決了特區(qū)政府提出的60億港元的2023年亞運(yùn)撥款申請(qǐng)。究竟申辦亞運(yùn)對(duì)于香港是好是壞，香港是否應(yīng)當(dāng)申辦亞運(yùn)，正確答案我們不得而知，但不可否認(rèn)，這次香港立法會(huì)否決亞運(yùn)撥款申請(qǐng)，在程序上是正確的、規(guī)范的。英美有句法律格言，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人民看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。”相對(duì)于實(shí)體結(jié)論而言的過程的公平、正義，即程序正義，就是一種“看得見的正義”。香港立法會(huì)否決申辦亞運(yùn)，可以算是程序正義的一次充分體現(xiàn)。

首先，決策主體應(yīng)是立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)。根據(jù)社會(huì)契約理論，公民是國(guó)家權(quán)力的根本和源頭，公民與政府之間通過訂立社會(huì)契約，將自己的一部分權(quán)利讓渡給政府，政府根據(jù)公民的授權(quán)，為維護(hù)和增進(jìn)公民的利益而行事，公民與政府之間是一種委托——代理的關(guān)系。同時(shí)，現(xiàn)代憲政條件下，公民通過選舉產(chǎn)生民意代表組成民意機(jī)構(gòu)（立法機(jī)構(gòu)），民意立法機(jī)構(gòu)代為行使廣大公民的權(quán)利，立法機(jī)構(gòu)通過制定法律，確定政府活動(dòng)的規(guī)范，政府行政機(jī)構(gòu)遵循依法行政的原則，執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的決議，對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)公民的意志。在重大事項(xiàng)的決策上，最終決策權(quán)掌握在立法機(jī)關(guān)手中而不是行政機(jī)關(guān)手中。因此，理論普遍認(rèn)為作為立法機(jī)構(gòu)的議會(huì)是現(xiàn)代民主制度的核心，充分發(fā)揮議會(huì)立法機(jī)構(gòu)的功用，是現(xiàn)代民主社會(huì)的基本特征和必然要求。對(duì)于這次亞運(yùn)申辦，香港特區(qū)政府其實(shí)是表示贊成的，它們支持香港體協(xié)暨奧委會(huì)提交申辦意向書，認(rèn)為這“有助于提升香港形象”；但同時(shí)，特區(qū)政府也十分清楚自身的權(quán)限，所以明確附帶條件是“最終決定需視乎公眾咨詢的結(jié)果，以及立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)是否接納主辦亞運(yùn)會(huì)可能涉及的財(cái)政承擔(dān)”。按照香港體制，政府活動(dòng)必須獲得預(yù)算的支持，而預(yù)算開支必須經(jīng)過立法會(huì)批準(zhǔn)。香港特區(qū)立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)否決了政府提出的亞運(yùn)撥款申請(qǐng)，意味著亞運(yùn)支出預(yù)算不能獲得立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也就意味著香港政府無法承辦亞運(yùn)會(huì)。亞運(yùn)會(huì)到底該不該辦，政府認(rèn)為該辦，議會(huì)認(rèn)為不該辦，最后結(jié)果由立法機(jī)關(guān)說了算，政府機(jī)關(guān)則坦然接受。這是民意機(jī)關(guān)權(quán)威的真實(shí)顯現(xiàn)。

其次，決策程序應(yīng)當(dāng)公開、透明。當(dāng)前各國(guó)民主制度基本為間接民主型，公民并不直接行使國(guó)家管理權(quán)，而是通過選出的民意機(jī)構(gòu)代為行使權(quán)利；民意機(jī)構(gòu)也不直接處理管理事務(wù)，而是通過一定程序產(chǎn)生行政機(jī)構(gòu)，由行政機(jī)構(gòu)實(shí)施具體管理。在公民與民意機(jī)構(gòu)之間、民意機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間，分別存在著相應(yīng)的委托——代理關(guān)系。行政機(jī)構(gòu)直接處置國(guó)家、社會(huì)事務(wù)，雖然說從根本上必須服從公民的意愿，但由于與公民之間畢竟存在著一定的分離，公民的意愿還需要經(jīng)過一定的過程才能到達(dá)行政機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)構(gòu)的意志與公民的意愿往往不可能完全相同，所以具體管理事務(wù)的處置、運(yùn)作，必須對(duì)社會(huì)公開，接受公眾的參與、監(jiān)督。這是保證國(guó)家、社會(huì)事務(wù)管理最終符合公民意愿的必要條件。香港這次申辦亞運(yùn)會(huì)，十分注重公眾的意見，特區(qū)政府于2010年9月就發(fā)布了咨詢文件，廣泛征求廣大市民的意見、建議；針對(duì)民眾普遍感到承辦亞運(yùn)的400億港元的預(yù)算過大，政府2011年1月又將預(yù)算壓至60億港元。同時(shí)，社會(huì)輿論也對(duì)申辦過程進(jìn)行緊密跟蹤，做了大量同步報(bào)道，開設(shè)熱線電話，廣泛聽取民眾的聲音。據(jù)香港電臺(tái)開設(shè)的聽眾熱線節(jié)目主持人介紹，打進(jìn)電話的市民，持反對(duì)和贊成意見的比例大概是9比1，所以他認(rèn)為立法會(huì)的表決結(jié)果“是民意的反映”。正因?yàn)橄愀厶貐^(qū)政府在申辦過程中，充分做到公開、透明，所以當(dāng)立法會(huì)表決結(jié)果出來之后，社會(huì)反映十分平靜，人們一點(diǎn)不覺得意外、反常。這說明公眾的事就應(yīng)當(dāng)向公眾公開、由公眾自己作出選擇。

最后，決策依據(jù)材料應(yīng)當(dāng)規(guī)范、細(xì)致。行政機(jī)構(gòu)在行使管理職責(zé)過程中，必然會(huì)涉及具體事項(xiàng)的說明和相關(guān)材料的準(zhǔn)備，這是為決策提供服務(wù)的重要依據(jù)，也是保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的必要基礎(chǔ)。為此，相關(guān)的材料必須是規(guī)范的、細(xì)致的。材料是否細(xì)致、準(zhǔn)確，可能對(duì)公眾的參與、意愿表達(dá)產(chǎn)生極大的影響，甚至左右政府行政行為的結(jié)果。此次香港特區(qū)政府申辦亞運(yùn)之所以失利，一個(gè)不可忽視的原因是材料準(zhǔn)備上存在失誤。如有人認(rèn)為，政府2010年9月公布承辦亞運(yùn)的支出預(yù)算為400億，數(shù)額這么大但有關(guān)說明卻不夠細(xì)致，人們質(zhì)疑，“為什么2000年申辦亞運(yùn)時(shí)預(yù)算只有10億，現(xiàn)在卻要幾百億？等到2023年實(shí)際辦的時(shí)候，是不是還要加錢？”當(dāng)政府將預(yù)算由400億減至60億時(shí)，又引起人們懷疑，“為什么一下子減這么多，是不是政府太急切希望得到支持？”還有，在2011年立法會(huì)上，很多議員認(rèn)為申亞費(fèi)用預(yù)算混亂、巨額開支如何使用沒有交代清晰、精英運(yùn)動(dòng)員退役出路未解決等，由此也導(dǎo)致不少議員投了反對(duì)票?？梢?，香港政府在準(zhǔn)備申亞材料方面確實(shí)有所不足，這是一個(gè)不小的教訓(xùn)。所以政府在開展管理活動(dòng)時(shí)，需要高度重視相關(guān)文件材料的準(zhǔn)備、提供，這是公眾充分了解事務(wù)情況、感受政府誠(chéng)意的基礎(chǔ)，是行政機(jī)構(gòu)體現(xiàn)對(duì)立法機(jī)構(gòu)、公眾負(fù)責(zé)和履行報(bào)告義務(wù)的載體，是促進(jìn)決策程序公開、規(guī)范、正義的保障。

（作者單位：福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委預(yù)算審查監(jiān)督處）