廣東省區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀綜述與分析

陳家剛

區(qū)縣人大是地方人大的一個重要組成部分。目前，中國共有縣級行政區(qū)劃2858個，其中市轄區(qū)855個，縣級市367個，縣1464個，自治縣117個，旗49個，自治旗3個，特區(qū)2個，林區(qū)1個（根據(jù)行政區(qū)劃網(wǎng)2009年全國政區(qū)統(tǒng)計，不包括港澳臺）。區(qū)縣人大的制度創(chuàng)新是地方人大制度創(chuàng)新的重要組成部分。要考察地方人大制度創(chuàng)新，區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的狀況是不容忽視的。

那么，區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的狀況到底如何呢？本文將以廣東省為例，來對此做一個具體的考察。廣東省共有23個縣級市人大、41個縣人大、3個自治縣人大和54個市轄區(qū)人大。全省合計共有區(qū)縣人大121個。通過網(wǎng)絡搜集信息的方式，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有23個區(qū)縣人大有實際的制度創(chuàng)新行為。在可以查到的區(qū)縣人大常委會工作報告中，有34個區(qū)縣人大提到了“創(chuàng)新”這個詞匯。所以，總體上來說，廣東省區(qū)縣人大的制度創(chuàng)新情況不容樂觀。針對可以調(diào)查到的區(qū)縣人大制度創(chuàng)新行為，從組織、制度和運作三個層面，現(xiàn)總結(jié)概括如下：

一、組織創(chuàng)新

相對而言，組織創(chuàng)新方面的案例并不多。廣州市海珠區(qū)人大創(chuàng)新人大代表工作室建設是為數(shù)不多的經(jīng)驗之一。近幾年來，海珠區(qū)人大常委會立足創(chuàng)新，全面推進了街道代表工作室建設和代表工作，取得了不小的成效。一是進一步增強了街道代表聯(lián)組負責人和代表工作室工作人員的代表工作意識，提高了做好代表工作室工作的責任心和自覺性。二是進一步促進了街道代表工作室的建設。目前，全區(qū)18條街道均按要求設置了獨立的、專門的人大代表工作室辦公場所。三是由區(qū)政府作出財政預算并統(tǒng)一采購，以區(qū)人大常委會的名義為全區(qū)各街道人大代表工作室配置了一臺電腦及打印機，以適應人大代表議案、建議網(wǎng)上交辦系統(tǒng)運作及日常工作信息化辦公和管理的需要。四是各街道人大代表工作室都按要求建立、健全了人大代表街道工作室職責等制度，并把制度和人大代表的相片、單位、職務及聯(lián)系電話噴圖裝潢，懸掛上墻，便于選民群眾聯(lián)系和監(jiān)督。五是健全了人大代表活動記錄簿、群眾來信來訪登記簿等簿冊，規(guī)范整理及保存人大工作文件、資料和檔案。六是各街道人大代表工作室主任均由街道黨工委書記（代表聯(lián)組組長）兼任，副主任由街道黨政辦主任或街道人大代表聯(lián)組聯(lián)絡員兼任。各街道均配備了一名專（兼）職工作人員，負責處理代表工作室的日常事務。七是召開了海珠區(qū)人大代表街道工作室工作現(xiàn)場交流座談會，組織與會人員參觀了江南中和素社街道人大代表工作室的建設情況，聽取了他們的工作經(jīng)驗介紹。八是籌備舉辦區(qū)人大代表街道工作室工作人員培訓班，進行工作業(yè)務知識培訓，以進一步提高代表工作室工作人員的法律法規(guī)知識和業(yè)務工作水平[1]。

二、制度創(chuàng)新[2]

盡管組織創(chuàng)新的案例比較少，但是制度創(chuàng)新的案例還比較多。這主要包括：監(jiān)督制度創(chuàng)新、議案制度創(chuàng)新和綜合性制度創(chuàng)新。這些創(chuàng)新的案例都體現(xiàn)了區(qū)縣人大制度建設方面取得的成績與進展。

1.監(jiān)督制度創(chuàng)新

（1）廣州市天河區(qū)人大：完善監(jiān)督制度和機制。天河區(qū)嚴格依法監(jiān)督，更加注重監(jiān)督工作針對性和實效性，避免監(jiān)督工作“重檢查、輕督促”、“重形式、輕效率”。力求在選準監(jiān)督議題的基礎上，抓住一兩個社會關注度高、群眾反映強烈的重點問題，綜合運用多種手段，鍥而不舍地開展監(jiān)督，直至抓出成效。對情況復雜、工作難度大、見效周期長的問題，常委會則實行連續(xù)監(jiān)督、加強跟蹤，督促“一府兩院”落實整改。

（2）普寧市人大：創(chuàng)新工作方法,提高監(jiān)督實效。普寧市創(chuàng)新人大監(jiān)督工作的總體思路是，一方面是要實現(xiàn)從形式上的監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變；另一方面，人大工作應寓支持于監(jiān)督之中，通過監(jiān)督加強對政府工作的支持，在有效監(jiān)督中體現(xiàn)對政府工作的支持。該市人大常委會財經(jīng)委成立以后，每年在進行部門預算編制前都要與市財政局一道舉辦市直預算單位分管領導及財務人員培訓班。對預算收入的監(jiān)督方面，督促征收部門依照法律法規(guī)及時、足額征收應征的預算收入，嚴格執(zhí)行監(jiān)繳制度以及對預算外資金統(tǒng)籌管理的規(guī)定，不得越權(quán)擅自減征或搞先征后返等形式，截留、占用或者挪用預算收入。凡是符合財經(jīng)政策要求的，應全額按時征收。此外，做好對預算支出的監(jiān)督和對預算調(diào)整的監(jiān)督，支持審計部門促使被審計單位進行審計問題整改。

2.議案（建議）制度創(chuàng)新

（1）興寧市人大：規(guī)范辦理人大代表建議程序。興寧市人民政府就辦理人大代表建議的有關事項出臺 [2009]10號文件，要求各鎮(zhèn)、各街道、市直各單位認真貫徹執(zhí)行。這是興寧市規(guī)范辦理代表建議、提高辦理質(zhì)量的新舉措。該文件共19條，對辦理代表建議的方式、時間、程序、答復件的要求等作了詳細規(guī)定。文件還對議案、建議辦理工作的獎罰作了規(guī)定。

（2）海豐縣人大：創(chuàng)新議案督辦工作制度。海豐縣人大常委會在督辦議案的工作實踐中，認真跟蹤監(jiān)督，不斷探索和完善，形成“七項”督辦議案制度。一是建立和推行承辦責任制。二是建立和推行議案辦理資金預算制。針對議案資金問題，對預算作出了調(diào)整決定，議案辦理資金全額財政撥付，保證足額到位。三是建立和推行信息反饋制。四是建立和推行現(xiàn)場督辦制。五是建立和推行三審制：一審審議議案辦理方案，作出議案辦理方案的決議；二審審議議案辦理情況報告，查找辦理過程中存在的問題，提出審議意見；三審審議議案的辦理效果，結(jié)合財政績效評價工作對議案資金的使用效果進行評估。六是建立和推行限時報告制。七是建立和推行責任追究制。對辦理議案不滿意的承辦單位，視情節(jié)輕重，給予通報批評，直至追究有關人員的行政責任或法律責任。

3.綜合性制度創(chuàng)新

（1）高州市人大：創(chuàng)新各項工作制度。一是創(chuàng)新主任會議議事規(guī)則。相對于常委會會議而言，主任會議更具靈活性，可以根據(jù)人代會或常委會的需要隨時召開，對一些不是事關國民經(jīng)濟發(fā)展和國計民生的重大事項、不涉及群眾普遍關心的熱點難點問題，而只是一個時期內(nèi)、局部的、急需解決的問題，在主任會議上審議決定。二是創(chuàng)新重大事項決定暫行規(guī)定。除了常規(guī)性的譬如國民經(jīng)濟計劃發(fā)展、財政預決算等，還應該把政府性投資、國有土地及資產(chǎn)處置、弱勢群體救助等列入重大事項決定，要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，確定資金上限，確保資金安全和效益。三是實行監(jiān)督哨位前移。對國家行政機關行將出臺的決策進行論證，通過調(diào)查研究，提出一些具有預見性的意見建議，以防止盲目性和隨意性，避免不成熟的決策給國家和人民造成不應有的損失。

（2）江門市蓬江區(qū)人大：健全人大的一系列制度。一是創(chuàng)新人大機關工作管理制度。二是創(chuàng)新人大監(jiān)督運作機制。三是創(chuàng)新人大代表履職機制，將本區(qū)域選舉的區(qū)級人大代表在各鎮(zhèn)和街道辦事處的服務大廳或宣傳櫥窗進行公示，接受選民的監(jiān)督，推動代表更好地履行職責；設立區(qū)人大代表履職經(jīng)費，保障代表依法行使職權(quán)；在代表建議的督辦方面，注重把走訪、溝通作為做好辦理工作的關鍵環(huán)節(jié)。

（3）汕尾市人大：新建立了12項工作制度，實現(xiàn)了5類工作的制度化。第一類是重大事項討論決定權(quán)方面的，第二類是監(jiān)督方面的，第三類是人事任免方面的，第四類是代表工作方面的，第五類是其他工作方面的[3]。

三、運作創(chuàng)新

除了制度創(chuàng)新，廣東省區(qū)縣人大在各項權(quán)力的運作方面也實現(xiàn)了一些創(chuàng)新。這主要包括監(jiān)督權(quán)創(chuàng)新、決定權(quán)創(chuàng)新和人大代表工作創(chuàng)新等三個方面。

1.監(jiān)督權(quán)的運作創(chuàng)新

（1）監(jiān)督領域創(chuàng)新：廉江市組織人大代表測評社會治安工作。測評采取無記名投票方式進行，分根本好轉(zhuǎn)、明顯好轉(zhuǎn)、有所好轉(zhuǎn)、沒有好轉(zhuǎn)和惡化等五個檔次。全市386名代表參加測評，其中認為根本好轉(zhuǎn)、明顯好轉(zhuǎn)、有所好轉(zhuǎn)的占89.7%，認為沒有好轉(zhuǎn)的占8.9%，認為更加惡化的占1.2%。同時，代表還列出了目前社會治安存在的六個需要著力解決的問題：“兩搶一盜”問題；黑惡勢力問題；聚眾賭博問題；公檢法司隊伍管理問題；青少年教育力度不夠問題；基層組織薄弱問題。希望市委市政府加大力度，大力整治上述問題，努力建設平安廉江、和諧廉江。在人代會上由全體人大代表測評治安工作，這在廉江市尚屬首次[4]。

（2）監(jiān)督對象創(chuàng)新：湛江市霞山區(qū)人大探索對轄區(qū)內(nèi)上級行政直屬部門的監(jiān)督。如稅務、市政（環(huán)保）、公安、社保等等，如何對之“監(jiān)督”？在法律規(guī)定不明確的情況下，2009年，霞山區(qū)人大常委會作了一些嘗試。

（3）監(jiān)督方式創(chuàng)新：廣州市南沙區(qū)人大通過電視臺播放局長匯報工作過程。2009年4月16日,南沙區(qū)人大常委會舉行了一場特別的會議,區(qū)內(nèi)12位局長逐一向人大常委會委員們報告落實政府工作報告分解任務的措施計劃,整個過程還進行電視錄像,向全區(qū)公開播放。

2.決定權(quán)的運作創(chuàng)新

（1）深圳市龍崗區(qū)人大票決評價政府作為。2008年３月，龍崗區(qū)人大常委會主任會議決定將區(qū)人大代表在區(qū)四屆人大四次會議期間提出的“１號重點建議”——《關于加快推進城市化后社區(qū)基礎設施建設的建議》，作為區(qū)人大常委會重點督辦的三項重點建議之一，交區(qū)政府辦理，區(qū)人大財經(jīng)工委督辦。區(qū)人大財經(jīng)工委隨即制訂了督辦計劃，聯(lián)合區(qū)發(fā)改局、財政局、建設局、城管局、水務局、城改辦、同富辦等７個承辦單位，反復征求代表意見，研究制訂了辦理方案，全面推進代表重點建議辦理工作。據(jù)悉，區(qū)人大代表通過票決方式來評價政府行為，作為區(qū)人大工作的創(chuàng)新舉措在全市尚屬首次。

（2）徐聞縣人大：對部門領導進行考評。2010年4月23日，湛江市徐聞縣人大常委會聯(lián)合縣委組織部對縣政府組成部門、公安系統(tǒng)6個大隊及其下屬中隊等實權(quán)部門的領導進行考評?？荚u結(jié)果是：4位縣政府組成部門班子成員、公安局交警大隊大隊長和巡警二中隊中隊長的考評結(jié)果為“不稱職”,徐聞縣委已做出決定給予以上6人免職處理。實際上,從2009年12月開始,負責本次考評工作的考評小組就深入到縣政府的24個組成部門了解情況。在這一過程中,考評小組走訪上萬名干部群眾,對105名考評對象從依法行政、履行職責、廉潔自律等16方面的情況進行調(diào)查,最終形成點評報告,并投票決定考評結(jié)果?？荚u結(jié)果分為“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”、“不稱職”4個檔次。根據(jù)徐聞縣最終形成的考評情況報告,縣政府組成部門“一把手”中獲得優(yōu)秀(90分以上)檔次的有6名,其班子成員中有4人出現(xiàn)“不稱職”,公安系統(tǒng)中有2人出現(xiàn)“不稱職”。徐聞縣委對此結(jié)果非常重視,立即做出決定,對考評“優(yōu)秀”的單位或個人給予通報表彰,“不稱職”的予以免職。

3.人大代表工作創(chuàng)新

（1）深圳市羅湖區(qū)人大：首次召開全區(qū)人大代表履職座談會。2008年10月17日，羅湖區(qū)首次全區(qū)人大代表履職座談會在羅湖區(qū)委議政廳舉行。110多名人大代表參加了此次座談會，會議共收到來自代表的經(jīng)驗總結(jié)和意見建議60多份。代表們結(jié)合自己的工作實際，積極討論，交流了在新形勢下，依法履職的新方法、新經(jīng)驗。

（2）惠州市惠城區(qū)人大：組織非中共黨員的區(qū)人大代表培訓班。為了進一步提高各民主黨派的人大代表參政議政的履職能力，惠城區(qū)人大常委會于2008年6月11日在該區(qū)黨校舉辦首次非中共黨員的區(qū)人大代表培訓班。

（3）廣州市黃埔區(qū)人大：為代表知情知政“搭橋架梁”。黃埔區(qū)人大常委會一是開展代表接訪選民群眾試點活動，制訂代表接訪選民群眾計劃，在選區(qū)公布代表接訪選民安排表，設立代表接訪室。二是鼓勵代表采取靈活多樣的方式，如定期召開選民座談會、設立征求意見箱、人代會后邀請選民參與代表所提議案和建議的辦理活動、發(fā)信函給原選舉單位征求意見、代表結(jié)合本職工作征求選民意見。三是將代表的學習資料費納入年度預算，為代表了解有關信息提供保障。四是堅持定期召開“政情通報會”，每半年1次，讓代表全面了解“一府兩院”工作情況。五是建立區(qū)人大常委會組成人員分工聯(lián)系代表制度。六是堅持邀請代表列席常委會會議及常委會組織開展的專題視察、執(zhí)法檢查和評議工作。

（4）江門市新會區(qū)人大：開辦“人大之聲”節(jié)目，加強人大宣傳。2009年1月，新會區(qū)人大常委會辦公室與新會電臺合作推出“人大之聲”節(jié)目，逢周一中午11時至12時在新會電臺播出。節(jié)目主要內(nèi)容有：一是跟蹤議案建議辦理，采訪人大代表，介紹提出議案建議的相關背景；采訪相關職能部門，了解議案建議的辦理進展情況。二是廣納良言，采訪議案建議所涉及的對象人群和普通市民，傾聽群眾意見。三是人大代表風采，報道各級人大代表的履職情況，使聽眾通過節(jié)目加深對代表的了解。四是人大制度宣傳，宣傳和普及人民代表大會制度知識[5]。

小結(jié)

首先，區(qū)縣人大制度創(chuàng)新的總體數(shù)量并不多。廣東省共有區(qū)縣人大121個,但是經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有23個區(qū)縣人大有實際的制度創(chuàng)新行為。在可以查到的區(qū)縣人大常委會工作報告中，有34個區(qū)縣人大提到了“創(chuàng)新”這個詞匯。可見，總體上來說，無論是有創(chuàng)新意識的區(qū)縣人大，還是采取了創(chuàng)新行為的區(qū)縣人大，為數(shù)都并不多。區(qū)縣人大的制度創(chuàng)新之路還十分漫長。

其次，組織層面創(chuàng)新較少，運作層面創(chuàng)新較多。迄今為止，區(qū)縣人大組織層面的創(chuàng)新還寥若晨星?？梢圆榈降闹挥泻Ｖ閰^(qū)人大從八個方面創(chuàng)新了人大代表工作室的建設。海珠區(qū)人大的人大代表工作室建設不僅注重硬件配備，也注重軟件建設，不僅注重理論培訓，也注重經(jīng)驗交流，不僅注重經(jīng)驗積累，也注重制度建設。盡管人大代表工作室建設在深圳等地已經(jīng)早有探索，且取得了十分豐富的經(jīng)驗，海珠區(qū)人大的建設舉措還是具有一定的創(chuàng)新意義。與組織層面相比較，制度層面的創(chuàng)新和運作層面的創(chuàng)新都取得了更多的成果。制度層面的創(chuàng)新尤其在監(jiān)督制度和議案（建議）制度方面取得了進展，運作層面的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)的運用方面，在監(jiān)督領域、監(jiān)督對象和監(jiān)督方式等方面都實現(xiàn)了突破。

再次，監(jiān)督權(quán)方面創(chuàng)新較多，其他權(quán)力方面創(chuàng)新較少。從法律的層面來看，區(qū)縣人大有四大職權(quán)，區(qū)縣人大常委會有六大職權(quán)。從權(quán)力運作的創(chuàng)新來看，只有監(jiān)督權(quán)的運用和創(chuàng)新取得了較大的成果。廉江市組織人大代表測評社會治安工作是監(jiān)督領域的創(chuàng)新；湛江市霞山區(qū)人大探索對轄區(qū)內(nèi)上級行政直屬部門的監(jiān)督是監(jiān)督對象的創(chuàng)新；廣州市南沙區(qū)人大電視臺播放局長匯報工作過程是監(jiān)督方式創(chuàng)新。深圳市龍崗區(qū)人大票決評價政府作為，徐聞縣人大動用考評權(quán)，摘掉14名官員烏紗帽，盡管列入決定權(quán)的運用里面，但實質(zhì)上也是監(jiān)督權(quán)運用的體現(xiàn)。所以，重大事項決定權(quán)、選舉和罷免權(quán)、保證權(quán)、組織權(quán)和授勛權(quán)等權(quán)力的運用方面，還鮮有創(chuàng)新的舉措。

最后，制度創(chuàng)新的質(zhì)量還并不高。一是很多創(chuàng)新只在本地區(qū)具有創(chuàng)新意義。無論是組織創(chuàng)新，還是制度創(chuàng)新，抑或是運作創(chuàng)新，很少有在全國范圍內(nèi)具有開拓性質(zhì)的?；旧险f，這些創(chuàng)新在其他地區(qū)都可以找到更早的先例。人大代表工作室的創(chuàng)新是如此，監(jiān)督制度的創(chuàng)新是如此，監(jiān)督權(quán)的運作創(chuàng)新，也是如此。二是有些創(chuàng)新實際上只是正常履職行為。例如 ，興寧市人大規(guī)范辦理人大代表建議程序，汕尾市城區(qū)人大常委會積極創(chuàng)新工作機制，健全完善了各項制度，新建立了12項工作制度，黃埔區(qū)人大為代表知情知政“搭橋架梁”等等，實際上都是正常的履職行為，是其履行法定職權(quán)的應有之義。三是有些創(chuàng)新并沒有太大的價值。無論是對于本地區(qū)，還是其他地區(qū)的發(fā)展，都缺乏實際意義。除了表面上的象征意義，不會帶來太大實質(zhì)效果。

注釋

［1］林曉楓：《海珠區(qū)人大務實創(chuàng)新代表工作富有成效》,

2008年10月16日, http://www.gz.gov.cn/vfs/content/newcontent.jsp?contentId=622929。

［2］此處制度創(chuàng)新是狹義的概念，主要是指靜態(tài)的規(guī)則和體制，而不包括組織層面。

［3］馮振炯：《汕尾城鄉(xiāng)人大注重制度建設》，載《人民之聲》2006年第8期。

［4］黃欽：《廉江市組織人大代表測評社會治安工作》，2009年8月19日，湛江人大：http://www.gdzjrd.gov.cn/recordpage.aspx?key=645。

［5］江門市新會區(qū)人大開辦“人大之聲”節(jié)目加強人大宣傳，2009年2月10日 ，廣東人大網(wǎng)：http://www.rd.gd.cn/rdgz/sxrd/200902/t20090210_79947.html。

（作者系中共廣東省委黨校行政學教研部副教授。本文是2010年國家社會科學基金項目“現(xiàn)代中國民主政治制度構(gòu)建與運行的歷史考察”[項目編號：10CZZ07]的階段性成果之一）