人大議案代表建議與政協(xié)提案的異同

張泉華

無(wú)論是在各地媒體有關(guān)“兩會(huì)”的報(bào)道中，還是在平時(shí)的“人大議案”、“代表建議”辦理工作中，常會(huì)看到或聽(tīng)到把“人大議案”、“代表建議”說(shuō)成“人大提案”、“代表提案”的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象混淆了“人大議案”、“代表建議”與“政協(xié)提案”三者的概念，模糊了人大議事決策和法律監(jiān)督、工作監(jiān)督與政協(xié)民主監(jiān)督的區(qū)別，弱化了人大依法履職的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)清“人大議案”、“代表建議”與“政協(xié)提案”的概念，弄清三者之間的異同點(diǎn)，從而自覺(jué)地規(guī)范使用人大用語(yǔ)和政協(xié)用語(yǔ)。

根據(jù)憲法、地方組織法、代表法和監(jiān)督法等法律規(guī)定，以及《全國(guó)人大議事規(guī)則》和《政協(xié)章程》《政協(xié)提案工作條例》等規(guī)定，結(jié)合地方人大常委會(huì)的實(shí)踐做法，筆者認(rèn)為，它們具有鮮明異同點(diǎn)。

其不同點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下九個(gè)方面：

1.提出的主體不同。所謂“人大議案”，就是由法律、法規(guī)規(guī)定具有提議案權(quán)的機(jī)關(guān)或者符合法定數(shù)量的個(gè)人，向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出的，屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案。因此，提出“人大議案”的主體，是具有提出議案權(quán)的機(jī)關(guān)、符合法定數(shù)量的個(gè)人。其中，“提出議案權(quán)的機(jī)關(guān)”主要包括：全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院,以及委員長(zhǎng)會(huì)議。地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)、各級(jí)人大常委會(huì)、各級(jí)人民代表大會(huì)各專門(mén)委員會(huì)、各級(jí)人民政府、各級(jí)人民法院、各級(jí)人民檢察院、各級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議。其中，“符合法定數(shù)量的個(gè)人”，主要是指符合法定數(shù)量的本級(jí)人大代表和本級(jí)人大常委會(huì)委員。所謂“代表建議”， 是人大代表個(gè)人或者代表2人以上聯(lián)名方式，向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出的對(duì)本級(jí)人大及“一府兩院”各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)的總稱。因此，各級(jí)人大代表，是提出“代表建議”的主體。所謂“政協(xié)提案”，是各級(jí)政協(xié)委員以個(gè)人或者聯(lián)名方式，參加政協(xié)的各黨派和人民團(tuán)體，以本黨派、團(tuán)體名義，向本級(jí)政協(xié)全體會(huì)議或常務(wù)委員會(huì)提出意見(jiàn)和建議的形式。因此，提出“政協(xié)提案”的主體，是各級(jí)政協(xié)委員，參加各級(jí)政協(xié)的各黨派、各人民團(tuán)體，以及政協(xié)各專門(mén)委員會(huì)。

2.提出的程序不同。提出“人大議案”，有嚴(yán)格的法定程序。比如縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，代表10人以上聯(lián)名提出的議案，先由會(huì)議設(shè)立的議案審查委員會(huì)進(jìn)行審查，并向會(huì)議主席團(tuán)提出議案處理意見(jiàn)的報(bào)告。由主席團(tuán)審議決定是否列入會(huì)議議程。列入會(huì)議議程的議案經(jīng)各代表團(tuán)審議后，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議表決，由全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)相應(yīng)的決議決定。如果經(jīng)代表團(tuán)審議，認(rèn)為列入會(huì)議議程的議案需要再作進(jìn)一步調(diào)查研究，則由主席團(tuán)提出，經(jīng)全體會(huì)議同意，可以交由本級(jí)人大常委會(huì)在會(huì)議閉會(huì)后審議決定。提出“代表建議”，沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)定，在會(huì)議期間，向會(huì)議設(shè)立的秘書(shū)處議案組提出，不需要經(jīng)過(guò)全體會(huì)議通過(guò)。在閉會(huì)期間，向本級(jí)人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)提出，也不需要經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)。提出“政協(xié)提案”，雖然不需要經(jīng)過(guò)本級(jí)政協(xié)全體會(huì)議通過(guò)，但要經(jīng)本級(jí)政協(xié)的工作機(jī)構(gòu)（提案審查委員會(huì)或提案委員會(huì)）審查通過(guò)后，才成為正式提案。

3.提出的時(shí)間不同。提出“人大議案”，如果在閉會(huì)期間，一般沒(méi)有嚴(yán)格的時(shí)間規(guī)定；但如果在各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議期間，必須在會(huì)議規(guī)定的議案截止日期之前書(shū)面提出，否則就作為“代表建議”。提出“代表建議”，沒(méi)有嚴(yán)格的時(shí)間限制，既可在人民代表大會(huì)會(huì)議期間提出，也可在閉會(huì)期間提出。提出“政協(xié)提案”，沒(méi)有時(shí)間限制，既可在全體會(huì)議期間提出，也可在閉會(huì)期間提出。

4.提出的內(nèi)容范圍不同。 “人大議案”的內(nèi)容必須是屬于本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。 “代表建議”的內(nèi)容范圍，相對(duì)于“人大議案”要寬一些，既可以針對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)或者人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的各方面的工作，也可以針對(duì)本級(jí)“一府兩院”各方面的工作。 “政協(xié)提案”的內(nèi)容范圍更寬一些，可以向本級(jí)中共黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議。

5.獲取內(nèi)容的渠道不同。“人大議案”內(nèi)容獲取的渠道相對(duì)多一些。比如地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)可以從調(diào)查研究、執(zhí)法檢查、來(lái)信來(lái)訪、有關(guān)機(jī)關(guān)部門(mén)專項(xiàng)報(bào)告等渠道，就地方性法規(guī)的制定、修改和解釋，有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施中的重大問(wèn)題，需要提請(qǐng)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)聽(tīng)取和審議“一府兩院”工作報(bào)告以及決定或者批準(zhǔn)的其他事項(xiàng)，人民群眾關(guān)心的重大問(wèn)題等方面獲取內(nèi)容；人大代表則主要通過(guò)深入實(shí)際，密切聯(lián)系選舉單位，走訪接待選區(qū)選民、參加調(diào)研、持證視察等途徑獲取內(nèi)容。 “代表建議” 的內(nèi)容，則由人大代表密切聯(lián)系選舉單位或選區(qū)選民，參加閉會(huì)期間的代表活動(dòng)、參加調(diào)研視察、采用多種形式傾聽(tīng)人民群眾的意愿和呼聲等途徑獲取內(nèi)容?！罢f(xié)提案”內(nèi)容的獲取渠道，除了采用調(diào)研走訪、與有關(guān)單位或人員協(xié)商座談等方式，政協(xié)委員還要向社會(huì)各界特別是本屆別的人民群眾征求意見(jiàn)，參加政協(xié)的各黨派和人民團(tuán)體，還要向本黨派、本團(tuán)體征求意見(jiàn)。

6.交辦的程序不同?！叭舜笞h案”一經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)，作出相應(yīng)的決議、決定，即轉(zhuǎn)入辦理程序。有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或人大機(jī)關(guān)有關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)同政府有關(guān)部門(mén)聯(lián)系、協(xié)商交辦意見(jiàn)，并責(zé)成有關(guān)部門(mén)辦理。“代表建議”經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議秘書(shū)處議案組登記匯總，由人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一交有關(guān)部門(mén)辦理；在閉會(huì)期間，則直接由人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)交辦?！罢f(xié)提案”經(jīng)本級(jí)政協(xié)提案審查委員會(huì)或者提案委員會(huì)審查立案后，交有關(guān)單位研究辦理。

7.辦理答復(fù)的要求不同?！叭舜笞h案”決議或決定的辦理情況，承辦的有關(guān)部門(mén)專題向人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告；或先交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議，有關(guān)專門(mén)委員會(huì)將審議結(jié)果向人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告?！叭舜笞h案”辦理情況和審議意見(jiàn)，經(jīng)人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)后，在下一次人民代表大會(huì)會(huì)議上書(shū)面向全體代表報(bào)告?！按斫ㄗh”辦理的答復(fù)意見(jiàn)，承辦部門(mén)只需向提出建議的代表本人答復(fù)，同時(shí)抄送本級(jí)人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)?！罢f(xié)提案”辦理的答復(fù)意見(jiàn)，也只需向提出提案的本人（或黨派團(tuán)體組織）答復(fù)，同時(shí)抄送本級(jí)政協(xié)工作機(jī)構(gòu)。

8.法律效力不同。“人大議案”的決議、決定，一經(jīng)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)，就在一定范圍內(nèi)具有了國(guó)家的意志力和強(qiáng)制力，具有了法律效力，有關(guān)部門(mén)和個(gè)人是必須執(zhí)行的?！按斫ㄗh”交有關(guān)機(jī)關(guān)研究辦理，一般沒(méi)有法律約束力。但按照監(jiān)督法第二章第九條的規(guī)定，將“代表建議”中集中反映的問(wèn)題，確定為本級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告的議題，那么在一定范圍內(nèi)也具有法律約束力。“政協(xié)提案” 不是必須采納或執(zhí)行的決議，僅僅是書(shū)面的意見(jiàn)和建議，沒(méi)有法律的約束力。當(dāng)然，也要求認(rèn)真辦理，做到件件有答復(fù)，事事有交代。

9.性質(zhì)和作用不同。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！叭舜笞h案”體現(xiàn)了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)力。“代表建議”則體現(xiàn)了人大代表行使監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。人民政協(xié)是愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式 。“政協(xié)提案”是政協(xié)委員和組織履行職能的一種重要形式，體現(xiàn)了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的作用。

其共同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.對(duì)提出人都要求事先作調(diào)查研究。無(wú)論是“人大議案”、“代表建議”還是“政協(xié)提案”，提出人在事先都應(yīng)當(dāng)做深入細(xì)致的調(diào)查研究。

2.對(duì)涉及內(nèi)容有共性的明確要求。即堅(jiān)持嚴(yán)肅性、科學(xué)性、可行性，要真實(shí)反映人民群眾的意愿和呼聲，而不能為提出人或親屬解決個(gè)人問(wèn)題。

3.對(duì)書(shū)寫(xiě)和提交都有規(guī)范的要求。書(shū)寫(xiě)時(shí)，都要求一事一案，實(shí)事求是，簡(jiǎn)明扼要，題目明確，理由準(zhǔn)確，表述清楚，方案可行。提交時(shí)，都要求按規(guī)定的格式和用紙、提出人簽名（或提出的組織蓋章），并寫(xiě)明聯(lián)系地址和方式。

4.對(duì)承辦機(jī)關(guān)部門(mén)都要求作出答復(fù)。

（作者單位：江蘇省張家港市人大常委會(huì)）