開展專題詢問工作的實踐與思考王文勝

陳松來

開展專題詢問是人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新，是人大常委會加大監(jiān)督力度、增強監(jiān)督實效的有效方式。如何更好地開展專題詢問工作，是擺在地方各級人大常委會面前的一項重要課題。浙江省溫州市人大常委會對使用專題詢問的監(jiān)督手段進行了積極探索，在飲用水源污染整治工作的專題詢問中，人大、政府領(lǐng)導(dǎo)重視，準(zhǔn)備工作充分，詢問主題明確，組織協(xié)調(diào)有序，取得了較好的效果。

一、開展專題詢問的主要做法

（一）科學(xué)確定詢問專題

科學(xué)選題是做好專題詢問工作的首要條件。2010年3月，十一屆全國人大三次會議結(jié)束后，浙江省溫州市人大常委會即按照吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中提出要“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”的精神，著手謀劃創(chuàng)新監(jiān)督方式，加大監(jiān)督力度，確定在下半年適當(dāng)?shù)臅r候開展專題詢問活動。5月，溫州珊溪水庫庫區(qū)發(fā)生藻類異常增殖的現(xiàn)象，常委會結(jié)合水污染防治“一法兩條例”進行執(zhí)法檢查，對庫區(qū)水環(huán)境污染問題進行了重點督查，提出審議意見，要求市政府制訂水庫水源污染整治工作的方案，并在8月份常委會第二十七次會議上專題聽取和審議市政府關(guān)于整治方案的匯報。時值市委十屆九次全會作出關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的部署，為了貫徹落實市委全會的要求，加強生態(tài)保護，推進水資源環(huán)境的進一步改善，主任會議決定在常委會會議審議時，圍繞珊溪水庫水源地保護的現(xiàn)狀及存在的問題、污染源的整治及水源保護的措施等相關(guān)問題組織專題詢問，以進一步形成人大監(jiān)督與政府工作的良性互動，支持、督促政府加大工作力度，理清工作思路，完善整治方案，促進珊溪水庫水源污染問題得到根本解決，確保全市“大水缸”安全。于是，在前期工作的基礎(chǔ)上，對珊溪水庫水源污染整治工作開展專題詢問得以“順理成章”地實施。

（二）詳細制訂工作方案

專題詢問確定以后，由常委會辦公室牽頭，與相關(guān)委室研究制訂工作方案，明確了專題詢問的指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容和參加對象、詢問程序以及工作分工。方案規(guī)定，參加對象除市人大常委會組成人員和市政府市長、分管副市長及有關(guān)職能部門、縣（市）政府主要負責(zé)人外，還增加了列席常委會會議的各縣（市、區(qū)）人大常委會主任或主持工作的副主任和15名市人大代表。專題詢問采取聯(lián)組會議的形式進行，由市人大常委會分管副主任主持，確定7人左右的常委會組成人員和列席代表提出詢問，市政府領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門負責(zé)人及相關(guān)縣（市）政府負責(zé)人面對面依次回答。最后，市長作表態(tài)性發(fā)言，市人大常委會黨組書記、副主任作總結(jié)性講話。同時各委室進行了具體的工作分工：農(nóng)資工委、城建工委、財經(jīng)工委結(jié)合詢問的主要內(nèi)容，設(shè)定重點提問的問題，并商定主提問人；代表工委聯(lián)系確定列席常委會會議的市人大代表；辦公室負責(zé)會場布置和服務(wù)；研究室組織新聞媒體重點報道會議實況，會同溫州新聞網(wǎng)開展同步網(wǎng)絡(luò)視頻直播；相關(guān)工委在會后梳理專題詢問中常委會組成人員和代表比較關(guān)注的突出問題，加強跟蹤監(jiān)督。常委會辦公室將工作方案與市政府辦公室作了充分溝通，明確接受詢問時的具體要求，保證詢問的實效性。

（三）深入開展調(diào)查研究

珊溪水庫是溫州人民的第一大水源，水庫的水環(huán)境保護是市人大常委會近年來持續(xù)關(guān)注的重點工作。在2010年5至6月份的水污染防治“一法兩條例”執(zhí)法檢查中，常委會農(nóng)資工委和城建工委進一步就水庫藻類異常增殖問題組織暗訪，到庫區(qū)和16個重點監(jiān)控的入庫口對污染情況拍攝大量照片，以幻燈圖片的形式，在常委會會議上播放。在確定專題詢問以后，常委會再次組織有關(guān)人員進行調(diào)研，形成專題調(diào)研報告，經(jīng)主任會議討論以后送交市政府有關(guān)部門和相關(guān)縣（市）。市政府高度重視，為了保證珊溪水庫水源污染整治工作取得切實的效果，市長親自帶隊到庫區(qū)進行調(diào)研，掌握污染源現(xiàn)狀，并在詢問會前組織相關(guān)人員到蘇州、無錫、上海等地考察太湖、蘇州河的治理情況，咨詢了相關(guān)方面的專家，做了充分的應(yīng)詢準(zhǔn)備。

（四）有序有效組織詢問

為了保證專題詢問的主題明確、重點突出，取得應(yīng)有的效果，常委會對專題詢問會的會務(wù)服務(wù)和提問應(yīng)答的流程作了具體安排。一是精心布置會場。確定可坐百人左右的機關(guān)多功能活動室作為詢問會會場，并在會場正面位置的墻上用大紅的大幅字幕牌掛上“溫州市第十一屆人大常委會第二十七次會議珊溪水庫水源污染整治工作專題詢問會”的橫幅，使會場顯得莊重。二是妥善安排座位。會場兩邊分別安排人大與政府的人員，雙方相向而坐，便于提問和回答。三是按方案確定的內(nèi)容組織提問和回答。問答采用一問一答、隨問隨答的方式。首先由主持人說明開展詢問會的目的和意義、方案和流程。接著常委會農(nóng)資工委主任、城建工委主任、2位委員、1位人大代表和1位常委會副主任分別提問，市政府2位副市長、2位副秘書長、環(huán)保局局長、文成縣縣長分別回答。最后市長就下步如何抓好珊溪水庫水源地環(huán)境保護作了表態(tài)性發(fā)言，市人大常委會主持工作的副主任作了總結(jié)講話。專題詢問會持續(xù)近3個小時，提問和應(yīng)答都按照方案預(yù)先確定的三大類12個問題進行，保證了詢問始終圍繞主題，促進了人大監(jiān)督的明朗化、具體化。

（五）全面公開詢問過程

為了提高專題詢問的公開化程度，常委會將詢問過程向媒體和公眾開放。除例行的“四報兩臺”（溫州日報、溫州晚報、溫州都市報、溫州商報、溫州廣播電視總臺新聞綜合頻道、廣播中心）等新聞媒體參與新聞宣傳報道外，常委會研究室還重點組織人大與電視臺合辦的《實事面對面》欄目制作一期專題節(jié)目，與都市報合辦的《代表在線》欄目刊登一期專題報道，特別是組織溫州新聞網(wǎng)開通同步網(wǎng)絡(luò)直播。專題詢問會之前，常委會辦公室在主要媒體刊登公告，發(fā)布網(wǎng)絡(luò)直播的消息。會議期間，溫州新聞網(wǎng)和市人大門戶網(wǎng)站都開設(shè)窗口，在現(xiàn)場進行全程網(wǎng)絡(luò)視頻和圖文直播，并設(shè)置網(wǎng)絡(luò)留言，讓網(wǎng)民發(fā)表意見。網(wǎng)絡(luò)直播開通以后，網(wǎng)民參與非常踴躍。

二、專題詢問取得的效果

就珊溪水庫水源污染整治工作開展專題詢問，是市人大常委會第一次以專題詢問的方式對政府工作進行監(jiān)督。從專題詢問的情況看，常委會組成人員和市政府及有關(guān)部門負責(zé)人共同致力于發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題，達到了提高人大依法監(jiān)督實效，更好支持政府工作目的。

一是開啟了積極融洽的民主氛圍，使人大的審議活動變得更加活躍，更加深入。這次專題詢問有組織、有準(zhǔn)備，集中半天時間，專門對珊溪水庫污染整治進行詢問，具有很強的針對性。詢問的主要內(nèi)容包括珊溪水庫水源保護的總體情況，水源管理的現(xiàn)狀、存在問題和產(chǎn)生的原因，水庫水質(zhì)污染的整治及其他安全隱患治理，養(yǎng)殖業(yè)治理的資金保障和群眾的生產(chǎn)、生活出路問題的解決等。雖然只是提出詢問，但是提問的委員和代表重點就藍藻對水體的危害和治理方法、政府執(zhí)法行動的態(tài)勢、整治資金籌措的手段、生態(tài)補償資金的使用，乃至市政府整改方案和省政府辦公廳有關(guān)文件提法大同小異等問題進行直言不諱、“不依不饒”的追問，問中有深度、點出了要害；市政府領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門負責(zé)人及相關(guān)縣（市）政府負責(zé)人則予以認真、坦率的解答，答中有承諾、體現(xiàn)了責(zé)任。會議充分發(fā)揚民主，經(jīng)過詢問和釋疑解惑的互動，委員和代表加深了對政府工作情況的了解，政府和有關(guān)部門負責(zé)人更加清楚地了解人大所關(guān)心的問題和意見。市人大常委會和市政府領(lǐng)導(dǎo)都對專題詢問的情況予以高度肯定，常委會副主任陳笑華要求市政府充分認識抓好珊溪水庫庫區(qū)污染整治的重要意義，依法治理、科學(xué)治理、合理治理，切實推進珊溪水庫污染整治工作；市長趙一德表態(tài)治理珊溪庫區(qū)環(huán)境污染問題重在行動、重在落實、重在結(jié)果，對承諾的事項要立說立行，強化督查，主動接受人大常委會、人大代表和全市人民的監(jiān)督。

二是促使政府及有關(guān)部門深入剖析、發(fā)現(xiàn)問題，推動了相關(guān)工作的落實。專題詢問會后，市政府召開專題辦公會議，研究部署市人大常委會專題詢問會上提出意見的落實，并由市長帶領(lǐng)有關(guān)人員到珊溪水庫進行檢查，召開相關(guān)縣（市）和職能部門主要負責(zé)人會議，提出解決方案，限期解決存在的問題。2010年9月下旬，市人大常委會農(nóng)資工委和城建工委又組織調(diào)查組，分兩路分別到文成縣和瑞安市進行調(diào)查了解，進一步督促解決專題詢問會上提出的重點問題。從兩縣（市）調(diào)查的情況看，水源環(huán)境保護和污染整治已經(jīng)引起當(dāng)?shù)乜h（市）政府的高度重視，瑞安市政府頂住壓力，決定在年內(nèi)取締一級水源保護區(qū)珊溪水庫趙山渡庫區(qū)內(nèi)的小口村和彭灣村漁場，目前已拆除這兩家漁場的投餌機、棚屋、臺階以及釣魚臺、魚苗養(yǎng)殖分隔欄等設(shè)施。文成縣已初步制訂各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)規(guī)劃，建立畜禽養(yǎng)殖戶檔案，著手禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場拆除搬遷工作，并啟動已建沼氣池的清渣工作，對沼氣池工藝進行改進，建立集糞中心和病死豬無害化處理工作處理點?？傮w上看，珊溪水庫水源污染整治工作有了切實的進展。

三是廣大群眾了解了政府整治珊溪水庫污染的決心和采取的措施，飲用水源污染整治取得社會的理解和支持。常委會對珊溪水庫水源污染整治專題詢問情況全程進行網(wǎng)絡(luò)直播和電視錄播，引起廣大市民的關(guān)注，尤其是網(wǎng)絡(luò)視頻直播取得了強烈的社會反響。據(jù)統(tǒng)計，收看網(wǎng)絡(luò)視頻直播的網(wǎng)民達9萬余人次，在溫州新聞網(wǎng)上的留言近300條。網(wǎng)民對水庫水源受污染的狀況普遍表示憂慮，希望專題詢問反映的問題能引起警示，查清污染源，出臺有效舉措保護好珊溪水庫和大小河流。眾多網(wǎng)民對水庫的環(huán)境治理熱心提出意見，建議政府加大人力和資源的投入，加快污水、垃圾回收工程建設(shè)，關(guān)停上游畜禽養(yǎng)殖設(shè)施；加強環(huán)保宣傳，加強環(huán)保法制建設(shè)，組織開展環(huán)保志愿者活動，喚起群眾的環(huán)保意識；尊重庫區(qū)周邊的民生，考慮上游農(nóng)民的利益，適當(dāng)提高水庫的補償費，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，讓生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展和諧雙贏等等。同時網(wǎng)民對網(wǎng)絡(luò)視頻直播給予好評，認為人大專題詢問對政府的工作可以起到良好的促進作用，表示政府敢于以網(wǎng)絡(luò)在線直播的方式公開面對人大代表的詢問，是政治文明的進步。網(wǎng)民在對人大的做法表示支持的同時，更希望以后能看到人大對政府的問責(zé)，以更好地促進問題的解決。常委會研究室對網(wǎng)民發(fā)表的意見進行了梳理匯總，分別向市人大常委會主任會議作了匯報，向市政府作了反饋。

三、進一步做好專題詢問工作的思考和建議

市人大常委會開展的這次專題詢問，雖然達到了預(yù)期的效果，但目前詢問仍是監(jiān)督工作的一個薄弱環(huán)節(jié)，需要不斷改進與完善。結(jié)合溫州市人大常委會的工作實踐，我們認為，在創(chuàng)新完善專題詢問工作機制方面，重點應(yīng)注意把握好以下幾個問題。

（一）明確專題詢問的定位，建立常態(tài)化工作機制

專題詢問作為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一種重要形式，是有組織、有準(zhǔn)備地集中對特定議題進行問答的活動，其區(qū)別于質(zhì)詢之處，主要是在獲取情況和提出批評的功能方面?zhèn)戎攸c有所不同，同時程序比較簡便，方式更加靈活。而相較于一般的詢問，專題詢問具有主題突出、問題集中、針對性強的特點，能有效克服提問的隨意性和問題的發(fā)散性等不足，是提高各級人大常委會審議質(zhì)量、增強監(jiān)督實效的有效形式。但長期以來，這種形式很少在人大監(jiān)督實踐中使用，一個重要原因是監(jiān)督法等法律對詢問的內(nèi)涵未作具體界定，以致在實踐中產(chǎn)生種種誤解。有的人大工作者將專題詢問簡單理解為獲取信息和解釋說明，沒有實際效果；有的擔(dān)心開展專題詢問會影響與“一府兩院”的關(guān)系，缺乏積極性；有的動輒貼上“剛性監(jiān)督”的標(biāo)簽，使詢問主體和對象感到壓力。這些因素都影響到專題詢問的正常開展和常態(tài)化工作機制的形成。溫州市這次開展專題詢問，就有一些委員和代表特別是市政府相關(guān)部門人員把詢問視同于質(zhì)詢，在心理上有一種緊張的氛圍，造成會場氣氛有時候過于嚴肅。全國人大常委會推行專題詢問，為地方人大常委會提供了運用詢問權(quán)的典范和藍本。我們認為要深化對專題詢問的認識，明確專題詢問的定位，將其作為法律層面的要求，既要大膽行使，又要理性對待，更要善于運用、科學(xué)運用。進入專題詢問的程序，人大常委會的監(jiān)督工作會更加深入，要根據(jù)監(jiān)督效果的需要，及時地、程序式地開展專題詢問活動，推進專題詢問的常態(tài)化，充分發(fā)揮其簡便性、經(jīng)常性、針對性、互動性等特點優(yōu)勢，提升人大監(jiān)督的實效。

（二）完善方式方法，增強專題詢問的效果

專題詢問雖然在形式上沒有嚴格要求，在內(nèi)容上沒有過多限制，但是作為一種法定監(jiān)督方式的運用，注重解決“問什么、怎么問、怎么答”的問題，需要講究方式方法，尤其要做好必要準(zhǔn)備，保證專題詢問取得應(yīng)有的效果。本次專題詢問即存在提問和答復(fù)超過預(yù)定時間的現(xiàn)象，有的委員在提問時對問題的描述過于詳細，有的部門負責(zé)人在回答中對已經(jīng)采取的措施闡述過多。漏答現(xiàn)象也時有發(fā)生，有的是提問人一次提了多個問題，回答人難以記住而漏答；有的是回答者對問題把握不準(zhǔn)，不好回答而有意漏答；有的是問題超出職能范圍，在場人員不能回答。還有的詢問人對答復(fù)不滿意，提了一些比較尖銳的問題，使現(xiàn)場陷入僵局。因此，科學(xué)合理安排設(shè)問，嚴密組織開展問答，是增強專題詢問實效的重要一環(huán)。所提問題要主題明確、重點突出、邏輯嚴謹、觀點鮮明，做到宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣，使詢問有深度。同時要科學(xué)確定選題，從事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大事項、“一府兩院”存在突出問題的工作和群眾反映強烈的熱點難點問題中，選擇那些帶有苗頭性、急需解決而又經(jīng)過努力可以解決的問題。確定選題后，要制訂切實可行的工作方案，加強同有關(guān)方面的溝通協(xié)調(diào)，確定具體問題、專題詢問人以及適當(dāng)?shù)脑儐栃问?、時間和場合，詢問會前要開展調(diào)查研究，與有關(guān)部門共同做好應(yīng)詢準(zhǔn)備，為專題詢問的順利開展提供便利和保障。

（三）加強“問”后跟蹤監(jiān)督，推進有關(guān)問題的落實

專題詢問本身不是目的，其目的是提高常委會會議審議質(zhì)量，加強和改進人大監(jiān)督，推動有關(guān)方面改進工作。專題詢問的效果，不僅在于被詢問者的答復(fù)情況，更在于答復(fù)后的實際行動，也就是“始于問而不止于答”，做到有詢問、有答復(fù)、有結(jié)果，如此才能真正凸現(xiàn)國家機關(guān)協(xié)調(diào)一致開展工作的特點和優(yōu)勢。常委會要采取切實可行的方法和程序，明確落實責(zé)任，對結(jié)果進行跟蹤監(jiān)督。專題詢問會后，常委會工作機構(gòu)應(yīng)將匯集整理的詢問情況送交有關(guān)方面，督促相關(guān)部門剖析原因、解決問題、改進工作，并及時反饋情況，確保專題詢問意見得到切實辦理。對辦理不滿意、且關(guān)系重大的問題，常委會可以聽取審議其該方面的專項工作報告，必要時可以在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，適時啟動質(zhì)詢、罷免等更為剛性的監(jiān)督手段，把問題抓到底、抓出成效。如本次開展專題詢問之后，溫州市人大常委會還要作進一步的跟蹤監(jiān)督，督促各級政府和有關(guān)部門動真格，依法、科學(xué)、合力進行治理，根本性地扭轉(zhuǎn)污染現(xiàn)狀，真正把珊溪水庫污染整治好。

（四）回應(yīng)社會關(guān)切，提高專題詢問的公開化程度

專題詢問的公開度，在很大程度上決定了詢問監(jiān)督的成效。溫州市人大常委會此次公開宣傳報道專題詢問情況，直接將專題詢問活動全過程置于公眾和社會監(jiān)督之下，特別是溫州新聞網(wǎng)和溫州人大網(wǎng)在現(xiàn)場通過網(wǎng)絡(luò)對專題詢問情況進行直播，吸引了大批網(wǎng)民在線觀看和點評，取得了很好的社會效果?！吨袊舜蟆冯s志評論“此舉堪稱溫州市人大常委會的一大創(chuàng)新”。在今后開展專題詢問的實際工作中，應(yīng)建立規(guī)范的詢問公開制度，向媒體、公眾開放詢問過程。要允許公民旁聽詢問過程，同時利用報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體工具，加強對外宣傳，或者在人大常委會公報、人大門戶網(wǎng)站上向社會公布詢問和答復(fù)情況，以增強監(jiān)督的透明度。

（五）細化工作程序，強化專題詢問的制度保障

目前法律對詢問的規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)，缺乏詳細具體的可操作性的依據(jù)，因此在實踐中難免會有隨意性，形式不一，降低和弱化了人大監(jiān)督的效力。運用詢問權(quán)要遵循一定的程序，地方人大常委會應(yīng)通過規(guī)定，將監(jiān)督法賦予人大的詢問權(quán)予以細化。對詢問的提出和處理，在法定人數(shù)、形式要件、內(nèi)容要求、具體程序、答復(fù)機關(guān)和人員等方面都應(yīng)作出相應(yīng)的規(guī)定。如：提出詢問的主體除了常委會組成人員之外，人大代表、常委會工作機構(gòu)負責(zé)人是否可以提出詢問？除了個人提出之外，能否多人聯(lián)合提出詢問？答復(fù)應(yīng)該當(dāng)場口頭作出，還是可以在下次會議上答復(fù)或者書面答復(fù)？等等，特別要針對個別部門敷衍應(yīng)付的心態(tài)，對答復(fù)的時間和整改效果作出明確規(guī)定，增強詢問監(jiān)督的嚴肅性。人大常委會要大膽探索，在法律的框架內(nèi)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，及時制定更具操作性的實施細則和工作意見，并在實踐中不斷修正完善，形成符合工作實際的促進詢問常態(tài)化的操作方法和途徑。

（作者分別系浙江省溫州市人大常委會研究室主任，處長）