憲法忠誠(chéng):強(qiáng)化人大代表履職意識(shí)之根本

戴激濤

2011年2月21日上午，廣州市第十三屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議開幕。廣州市第十三屆人民代表大會(huì)現(xiàn)有代表505名。出席這次全體會(huì)議的代表有494人，符合法定人數(shù)。和以往不同的是，此次大會(huì)期間，代表和列席代表考勤情況將首次向媒體通報(bào)。2010年8月通過(guò)的《廣州市人大常委會(huì)關(guān)于確保常委會(huì)會(huì)議質(zhì)量的意見(jiàn)》對(duì)人大常委會(huì)組成人員的會(huì)議考勤制度作出了規(guī)定，“非因生病、預(yù)先安排的出訪、參加中央或省市的重要會(huì)議（公務(wù)活動(dòng)）不能出席會(huì)議或全程參加會(huì)議的”，其他原因一律不得請(qǐng)假。并且，出勤情況將通過(guò)媒體向社會(huì)公布，人大常委會(huì)組成人員若一年內(nèi)無(wú)故缺席三次，可能會(huì)被勸辭。廣州市人大常委會(huì)主任張桂芳表示，以后會(huì)考慮將這一剛性規(guī)定適用到人大會(huì)議，以此嚴(yán)肅會(huì)議紀(jì)律，促進(jìn)人大代表履職[1]。這是中國(guó)地方“兩會(huì)”首次公開向媒體“曬”人大代表會(huì)議出勤名單，顯示了廣州市人大重視會(huì)風(fēng)，整頓會(huì)風(fēng)，嚴(yán)肅會(huì)議紀(jì)律，確保會(huì)議質(zhì)量的決心和恒心。這種“勇開先河”的做法，引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注和連日熱議。

眾所周知，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是中國(guó)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要制度載體。作為人民代表大會(huì)制度的構(gòu)成主體、人民的代言人，人大代表的作用發(fā)揮得如何，履職情況怎樣，直接關(guān)系國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量和決策能力，影響社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展水平和民主法治建設(shè)進(jìn)程。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深化，人民代表大會(huì)制度日漸完善，人大代表的履職能力和議政水平有了較大提高，代表作用也發(fā)揮得越來(lái)越好。但是，人大代表在會(huì)議期間的“缺席”現(xiàn)象仍然不同程度地存在；甚至在全國(guó)“兩會(huì)”期間，偶爾也會(huì)有人大代表、政協(xié)委員請(qǐng)假或缺席[2]。在湖北襄樊，有兩名市人大代表因無(wú)視法律規(guī)定，無(wú)故缺席代表大會(huì)會(huì)議，被依法終止人大代表資格[3]。人大代表頻頻“缺席”現(xiàn)象，突出反映了人大代表履職意識(shí)薄弱的問(wèn)題。在社會(huì)主義法治國(guó)家，憲法作為國(guó)家的根本法，是依法執(zhí)政的關(guān)鍵和依法治國(guó)的根本。因此，強(qiáng)化人大代表的履職意識(shí)，首先應(yīng)培養(yǎng)人大代表忠于憲法，真正把憲法作為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。

憲法和代表法賦予了人大代表在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的崇高地位：全國(guó)人民代表大會(huì)代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員。憲法和代表法的高度政治概括，確定了人大代表的政治身份和政治職務(wù)。人大代表依法執(zhí)行職務(wù)參加行使國(guó)家權(quán)力，是人民代表大會(huì)制度決定的，是國(guó)家意志，不是個(gè)人行為；人大代表執(zhí)行職務(wù)的好壞，關(guān)系人民能否真正當(dāng)家作主，執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力。同時(shí)，人大代表不僅僅是一種榮譽(yù)，更是一種國(guó)家職務(wù)。人大代表履行代表職務(wù)是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法定職務(wù)，是與任期相同的常任職務(wù)。人大代表依法在本級(jí)人大會(huì)議期間的工作和在本級(jí)人大閉會(huì)期間的活動(dòng)，都是執(zhí)行代表職務(wù)。代表職務(wù)的法律性質(zhì)，要求代表一方面要認(rèn)真參加本級(jí)人大會(huì)議，切實(shí)代表人民行使好管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力；另一方面要在閉會(huì)期間依法開展活動(dòng)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行大會(huì)通過(guò)的各項(xiàng)決定決議等，盡心盡力為人民服務(wù)。而且，在本職工作與代表職務(wù)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。

現(xiàn)代法治國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者和政治家們尊重憲法、模范遵守憲法的行為，實(shí)際上是最好的憲法宣傳途徑與憲法理念的普及方式。然而，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)國(guó)情復(fù)雜、具有深厚傳統(tǒng)文化而無(wú)現(xiàn)代憲政理念的后發(fā)國(guó)家，人大代表與公職人員對(duì)于憲法的忠誠(chéng)及全心全意維護(hù)憲法權(quán)威的意識(shí)絕非與生俱來(lái)的，這就必須仰賴憲法教育。事實(shí)上，“人的一生，自小到大都與憲法脫離不了關(guān)系。憲法的問(wèn)題，從大處著眼，牽涉國(guó)家政治的運(yùn)作與前途，洞見(jiàn)觀瞻，十分重要；從小處觀察，則浸透到每個(gè)人的日常生活，俯拾皆是，不足為奇。國(guó)家的各種法規(guī)范當(dāng)中，人民體驗(yàn)最深刻，而且最需學(xué)習(xí)、了解的，非憲法莫屬。”[4]只要用心，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我們的日常生活中到處充滿憲法問(wèn)題，而憲法教育能夠讓大家系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法知識(shí)，體會(huì)到憲法的重要性，養(yǎng)成研究憲法的興趣，掌握憲法的真諦。憲法教育的途徑包括學(xué)校教育和社會(huì)教育，憲法教育的內(nèi)容包括憲法的系統(tǒng)知識(shí)、原理和憲政制度以及相關(guān)的人文科學(xué)。它要告訴人們什么是憲法、憲法的價(jià)值和功能、憲法如何實(shí)施、憲政制度的運(yùn)行、憲法憲政的理念等問(wèn)題。當(dāng)憲法精神作為一種統(tǒng)一的社會(huì)共同體的價(jià)值意識(shí)形態(tài)被宣傳教育時(shí)，人們將在接受憲法教育的過(guò)程中重新發(fā)現(xiàn)自身的價(jià)值，誰(shuí)都不能否認(rèn)憲法教育對(duì)于個(gè)性發(fā)展和性格型塑的重要意義，“憲法與憲政對(duì)我們每個(gè)人而言確實(shí)至為重要。但我們和憲法的聯(lián)系還不止于此；憲政還直接影響我們每個(gè)人的生活和個(gè)性。沒(méi)有它，我們的人格就不可能完整，我們的行動(dòng)就缺乏規(guī)則，我們的個(gè)性就將顯示出令人遺憾的缺陷。”[5]

早在2002年12月4日，胡錦濤在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行20周年大會(huì)上的講話中，就明確提出了“憲法教育”的必要性與重要性，指出：“全面貫徹實(shí)施憲法，必須加強(qiáng)憲法宣傳教育，提高全體人民特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的憲法意識(shí)和法治觀念。各級(jí)各類學(xué)校特別是各級(jí)黨校和干校都要開展憲法教育。要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員掌握憲法的基本知識(shí)，樹立忠于憲法、遵守憲法和維護(hù)憲法的自覺(jué)意識(shí)。”對(duì)于作為人民意志和利益代言人的人大代表而言，培養(yǎng)其憲法忠誠(chéng)，可以從以下三方面入手：第一，深入學(xué)習(xí)憲法。學(xué)習(xí)，是人類認(rèn)識(shí)自然和社會(huì)、不斷完善和發(fā)展自我的必由之路。人大代表通過(guò)學(xué)習(xí)憲法，能夠充分認(rèn)識(shí)憲法在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的崇高地位和至上權(quán)威，全面把握憲法的主要內(nèi)容，深刻領(lǐng)會(huì)憲法的精神實(shí)質(zhì)，牢固樹立憲法意識(shí)，形成分析和處理問(wèn)題的憲法思維。最根本的是，能夠認(rèn)識(shí)人大代表的權(quán)力是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督。第二，增強(qiáng)憲法意識(shí)。憲法意識(shí)對(duì)于人大代表尤其重要，因?yàn)槿舜蟠淼穆殑?wù)是依法選舉產(chǎn)生的，代表的職責(zé)也是法定的，代表執(zhí)行職務(wù)受法律保護(hù)。人大代表在會(huì)議期間和閉會(huì)期間如何行使職權(quán)，憲法和法律都作了明確規(guī)定，代表必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，不能超越法律規(guī)定。要當(dāng)好一名合格的人大代表，在日常工作和生活中，應(yīng)當(dāng)模范地遵守憲法和法律，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施，并努力把握自身權(quán)力的憲法界限而不逾越，真正把憲法作為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則。第三，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，逐步推行憲法宣誓制度，規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人上任時(shí)舉行就職宣誓儀式。待到時(shí)機(jī)成熟，人大代表就職時(shí)可舉行忠于憲法的宣誓就職儀式，以促使人大代表更好地履行代表職責(zé)。

注釋：

[1] 朱小勇等：《廣州人大會(huì)議首次通報(bào)缺席代表名單》，載《信息時(shí)報(bào)》2011年2月22日。

[2] 萬(wàn)應(yīng)慧：《多一分勇氣就多一分滿意》，載《遼寧日?qǐng)?bào)》2011年2月28日。

[3] 孔祥福：《湖北襄樊兩名人大代表缺席會(huì)議被終止資格》，載《湖北日?qǐng)?bào)》2010年7月5日。

[4] 許志雄：《憲法與憲法學(xué)》，載人大復(fù)印資料《臺(tái)、港、澳及海外法學(xué)》1999年第10期。

[5] 張千帆：《西方憲政體系》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第9頁(yè)。

（作者單位：廣東商學(xué)院法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所）