進城需要多少成本

經(jīng)測算，每個農(nóng)民工市民化的公共支出成本約8萬元。但去除養(yǎng)老保險的遠期支出后，即期平均成本為4.6萬元左右。如果再將年度支付的日常費用分解，一次支付平均最多為2.4萬元，年度支付約560元。

農(nóng)民工市民化的成本測算，是各級政府關(guān)心的問題，也是一個相當復雜的問題。從已有研究看，2000年，多數(shù)研究認可的每個農(nóng)民工市民化的成本在2.5萬元左右。到2010年，市民化成本提高到10萬元左右，但沒有區(qū)分個人成本和政府成本。

為了衡量政府的公共支出，課題組對重慶、鄭州、武漢、嘉興四個城市進行了調(diào)研測算?；镜呐袛嗍牵凑?010年不變價格計算，每個農(nóng)民工市民化的政府支出公共成本約在8萬元左右。

成本究竟如何計算？

2000年，農(nóng)民工市民化2.5萬元測算成本從何而來呢？十年過去了，又發(fā)生了哪些變化？

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略確立的新世紀之初，有關(guān)研究曾根據(jù)當時的情況，測算了城鎮(zhèn)化成本。當時，國家統(tǒng)計局課題組在題為《我國城市化戰(zhàn)略研究》的報告中，根據(jù)城建部門綜合測算，每增加一個城鎮(zhèn)人口，需投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安排就業(yè)崗位資金約2萬元。

根據(jù)當時測算，50年內(nèi)城鎮(zhèn)化水平達到70%，城鎮(zhèn)人口要增加5.5億人，需要11萬億元配套資金。亦即未來50年城鎮(zhèn)化建設(shè)，平均每年至少需要投入2200億元，相當于2000年國民生產(chǎn)總值的2.5%。

按照推算，隨著全國整體生活水平的提高和科學技術(shù)的進步，城鎮(zhèn)人口生活成本和技術(shù)裝備程度都需要大幅度提高，但縱然每年城鎮(zhèn)化投入再翻一番，也只是4400億元。即使再增加一點，我國也還是有這個經(jīng)濟承受能力的。

《2001－2002中國城市發(fā)展報告》計算了“城市化成本”。該報告預測到2050年，中國城市人口總量將達到10-11億。依照城市化“成本-收益”模型分析，按2000年不變價格，每進入城市1個人，需要“個人支付成本”1.45萬元/人，“公共支付成本”1.05萬元/人。總計，每轉(zhuǎn)變一個農(nóng)民成為城市居民，平均需支付的社會總成本為2.5萬元/人。

在現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口的基礎(chǔ)上，未來50年期間中國約增加6-7億城市人口，城鎮(zhèn)化所需的社會總成本達到15-16萬億元，平均每年要支付3000-3500億元，相當于2000年國民生產(chǎn)總值的4%左右。因此，十年前，多數(shù)研究認可人均2-2.5萬元這個估計范圍。

但是，到2010年，《2009中國新型城市化報告》預測，到2050年，中國城市人口將達到10-11億，每進入城市1個人，需要“個人生存成本”7.35萬元，“個人發(fā)展成本”2.47萬元?？傆嫞哭D(zhuǎn)變一個農(nóng)民成為城市居民，平均需支付的社會總成本為9.8萬元/人。

在現(xiàn)有城市人口基礎(chǔ)上，未來50年間中國約增加4-6億城市人口，按2006年不變價格計算，城鎮(zhèn)化所需的社會總成本將達43萬億元，平均每年要支付9863億元，相當于2006年國民生產(chǎn)總值的4.7%。

無論是2.5萬元/人還是9.8萬元/人的成本測算結(jié)論，已有研究的缺陷在于：一是計算多為靜態(tài)計算，沒有考慮收入增長帶來的保障費用變化；二是含重復計算，如教育投資并不需要按每個人來計算，而是具有一次投資的反復利用性；三是社會管理費用或缺失，或重復計算，沒有適當方法納入，如增加一個人口需要的公安、保障、教育費用等；四是按公共服務(wù)分項目計算，容易忽略已有人口的分擔，夸大服務(wù)成本，如基礎(chǔ)設(shè)施是共享服務(wù)，而非增量投資；五是多沒有區(qū)分公共支出和個人支出，總成本的測算不具財政含義；六是沒有區(qū)分當期成本和長遠成本，使得總成本具有一次支出的過大特征。

克服這些缺陷并非易事，課題組在對重慶、鄭州、武漢、嘉興四個城市進行了調(diào)研測算時，力圖對此做出校正。

測算重慶“成本”

重慶市于2010年8月啟動引人關(guān)注的戶籍制度改革，未來10年將有1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城。

這1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城分“兩步走”。2010年至2012年，重點推進有條件的農(nóng)民及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，力爭在兩年內(nèi)新增城鎮(zhèn)居民300萬人，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系內(nèi)的合理布局。2012年至2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口提升至60%。

重慶市對戶籍制度改革進行了評估，以全部整戶轉(zhuǎn)移、全部退出土地測算，每個城鎮(zhèn)化“新市民”平均有6.7萬元的“進城成本”，包括農(nóng)村宅基地、承包地、林地“三件衣服”的“退出成本”，以及“新市民”養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育“五件衣服”的“進入成本”。

經(jīng)測算，最近兩年集中轉(zhuǎn)戶的300萬人，總的資金需求達2010億元。其中取得城鎮(zhèn)居民身份的入口端“五件衣服”需要1241億元，解除農(nóng)村居民身份的出口端“三件衣服”所需資金769億元。

2010億元的城鎮(zhèn)化成本中，企業(yè)承擔1229億元，主要用于農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和土地流轉(zhuǎn)成本；轉(zhuǎn)戶農(nóng)民個人承擔465億元，主要用于繳納自身就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等費用；政府承擔316億元，主要用于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民養(yǎng)老保險補助、土地退出，以及公租房、學校等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。人均6.7萬元城鎮(zhèn)化成本中，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民人均可一次性獲得宅基地退出補償、承包地退出補助等直接收益1.8萬元，略高于進城后“個人支付成本”1.6萬元；政府除支付“退出成本”外，直接支付的“服務(wù)成本”人均約1萬元，合計的“政府支出成本”為2.6萬元；企業(yè)支付大頭，4.1萬元。

測算認為，由于戶籍制度改革是一項時空跨度較大的改革，其中相當部分的成本不需要當期支付，而是在今后相當一段時間內(nèi)實現(xiàn)到位。在“五件衣服”中，養(yǎng)老和醫(yī)療是大頭，而轉(zhuǎn)戶對象主要是新生代農(nóng)民工，大規(guī)模的養(yǎng)老和醫(yī)療資金支付將在一二十年以后發(fā)生，而農(nóng)村“三件衣服”的退出，也有1-3年的過渡期，當期資金需求不大。

總體看，重慶市338萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的即期成本通過建立土地退出周轉(zhuǎn)金即可啟動運作，預計需要啟動資金100億元左右。

從測算結(jié)果看，四個城市的農(nóng)民工市民化成本差別不太大，從7.7萬元到8.5萬元之間。具體來看，市民化的成本支出是一個長期的過程，短期來看子女教育和保障性住房是主要支出（1/3左右），遠期來看養(yǎng)老保險補貼是主要支出（40%-50%）。

從遠期看，農(nóng)民工退休后按目前的養(yǎng)老金發(fā)放辦法，約十年后即平均在65歲以后需要政府對個人養(yǎng)老金發(fā)放進行補貼，也就是說養(yǎng)老金補貼主要是在離現(xiàn)在平均約35年以后支出。嘉興、武漢、鄭州和重慶這部分支出分別為3.6、3.0、4.2和3.6萬元，約占總成本的43%、35%、54%和45%。

從近期看，市民化初期政府需要提供的主要是子女教育和保障性住房的支出。嘉興、武漢、鄭州和重慶這部分支出分別為2.6、3.1、2.0和1.7萬元，約占總成本的31%、36%、26%和22%。這部分費用主要發(fā)生在農(nóng)民工進城的前幾年，特別是前5年。

除此以外的支出是一個長期的年度支出。這一部分主要是各項年度支出的社會管理費用和保障費用，例如低保、醫(yī)療救助、婦幼保健、各種優(yōu)撫和救助等。由于各地管理服務(wù)費用的區(qū)別，年度支出不盡相同。大體上，四市在300-700元之間。

并非不可承受之重

由于目前的農(nóng)民工已經(jīng)享受部分公共服務(wù)，因此市民化所需要增加的實際成本，可能沒有計算的那么多。

從調(diào)研的四個城市看，農(nóng)民工隨遷子女多數(shù)已經(jīng)基本享受了義務(wù)教育，城市由于本地學齡兒童數(shù)量的減少，新增農(nóng)民工子女并不需要新建大量學校，也不需要同等比例增加教師和教學設(shè)施。

在城市管理費用部分，許多城市農(nóng)民工流動已經(jīng)穩(wěn)定很長時間，各項城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理服務(wù)已經(jīng)考慮到了農(nóng)民工事實存在的現(xiàn)象。因此，農(nóng)民工市民化后需要新增的成本并沒有計算得那么多。

同時，即便沒有市民化，有些開支即也要同樣支出。如在四個城市農(nóng)民工都可以參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，并在退休后需要政府補貼。他們即使不市民化，政府仍然需要支出這部分補貼。

不同的是，如果沒有市民化的政策，一方面農(nóng)民工參保率較低，另一方面由于許多農(nóng)民工可能會返回原籍地，因此這部分支出或會轉(zhuǎn)移到其他地方，或會變?yōu)樾罗r(nóng)保等其他形式的養(yǎng)老支出。

另外，部分城市已經(jīng)啟動了城鄉(xiāng)一體化改革的進程，本市農(nóng)村居民所享受的公共服務(wù)，開始與市民接近。因此，他們的市民化成本要不計算為城鎮(zhèn)化成本，要不計算為新農(nóng)村建設(shè)成本。列支項目不同，支付上沒有區(qū)別。

在進行了細分后，課題組的基本判斷是，每個農(nóng)民工市民化的公共支出成本約在8萬元左右（2010年不變價）。但去除養(yǎng)老保險的遠期支出后，即期平均成本為4.6萬元左右。如果再將年度支付的日常費用分解，一次支付平均最多為2.4萬元，年度支付約560元。

對公共支出分解后的分析表明，農(nóng)民工的市民化成本并非不可承受，關(guān)鍵在于政府的行動能力。當然，做好未來的風險防范，也是現(xiàn)在就要開始考慮的。

所以，近期做好義務(wù)教育和公共住房服務(wù)，對于農(nóng)民工準入的意義重大。其他方面特別是養(yǎng)老保險的風險防范，則需要不斷完善制度。