城市房屋拆遷檔案如何管理

糜棟煒

摘要：本文使用質(zhì)的研究方法，通過對3個拆遷人、11個拆遷公司的問卷調(diào)查和深度訪談，對北京市城區(qū)拆遷檔案管理的基本情況、影響因素、優(yōu)化措施進行了深入細致的研究。

關(guān)鍵字：拆遷 檔案 管理

近年來，隨著我國城市化進程的加速，形成了大量城市房屋拆遷檔案（以下簡稱“拆遷檔案”）。拆遷檔案管理受到了廣泛關(guān)注，學者們從拆遷檔案管理概念的內(nèi)涵外延到規(guī)范化標準，甚至是信息系統(tǒng)等都進行了詳細的研究，取得了一系列研究成果，但對于具體的個案研究仍然缺乏相應的樣本和精細研究，目前仍然是研究的空白。當前，石景山區(qū)正處于“大調(diào)整、大建設、大發(fā)展”的關(guān)鍵時期，拆遷任務艱巨，形成了大量城市房屋拆遷檔案。我們組織了加強拆遷檔案管理的調(diào)查研究，深入分析拆遷檔案管理現(xiàn)狀、影響因素，提出了加強拆遷檔案管理的對策。

一、拆遷檔案管理的現(xiàn)狀

（一）研究對象

根據(jù)國務院第305號令《城市房屋拆遷管理條例》精神與北京市實施意見確定的檔案具體內(nèi)容，我們認為對拆遷檔案可以給出如下定義:拆遷檔案是拆遷人（或受委托人）在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷過程中直接形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。拆遷檔案是城市建設檔案的重要組成部分，既是反映拆遷工作的歷史記錄，也是拆遷人與被拆遷人維護自身合法權(quán)益的重要憑證。

（二）影響拆遷檔案管理水平的主要因素

近年來，大部分拆遷人和拆遷公司的檔案工作通過自身努力和外部管理，取得了不小的進步。然而，本地區(qū)拆遷檔案管理整體水平的上升還是受一些因素的制約和影響。

1.檔案意識

檔案意識的強弱對本單位拆遷檔案管理水平有較大影響。部分拆遷單位缺乏建立健全檔案管理的意識,一般都是從各部門抽調(diào)人員組成拆遷檔案管理的臨時機構(gòu),對收集、整理和歸檔等工作缺乏重視,影響了拆遷檔案的齊全、完整。拆遷公司的檔案管理人員大多兼職,真正投入到檔案工作的時間和精力十分有限,許多檔案管理人員沒有接受過專門的業(yè)務培訓,不能保障其對檔案進行科學有效的管理。

2.管理規(guī)范

國家、市出臺的一些法規(guī)政策涉及拆遷檔案工作，但是要求不甚具體，缺乏操作性。檔案工作實踐中一直尚未把拆遷檔案單獨作為一種專門檔案加以管理，往往隨基建檔案一并管理，至今未有權(quán)威性的拆遷檔案管理規(guī)范。

3.部門協(xié)同機制

拆遷檔案管理是屬于房屋行政主管部門與檔案行政管理部門的交叉領(lǐng)域，共同開展工作有一定難度。據(jù)對區(qū)住建委拆遷辦的調(diào)查，本區(qū)2009年審批處理的拆遷項目有44個，涉及被拆遷戶約14800余戶，2011年下半年至2012年上半年，將完成20000戶的拆遷任務。特別是涉及“城中村”拆遷時情況更為復雜，該科人員大部分時間還須到現(xiàn)場辦公，絕少有精力開展拆遷檔案業(yè)務的培訓和檢查。而對檔案局而言，對拆遷工作業(yè)務不甚熟悉，又不能及時掌握拆遷動態(tài)信息，難免導致業(yè)務指導脫節(jié)或不到位。

4.時間限制

一方面，根據(jù)北京市文件規(guī)定，拆遷人應當按照規(guī)定及時整理并妥善保管拆遷檔案資料，在完成拆遷后1個月內(nèi)向區(qū)、縣國土房管局移交拆遷檔案資料并辦理有關(guān)手續(xù)。另一方面，拆遷工作一般也是按照區(qū)里的整體進度規(guī)劃限時完成，比如在半年內(nèi)完成指定地塊拆遷。短時間內(nèi)完成歸檔文件材料的收集、整理、移交對于業(yè)務不純熟的單位來講難度不小，難免倉促應付。

5.流轉(zhuǎn)過程

拆遷人是拆遷項目的第一責任人，拆遷公司受委托開展拆遷業(yè)務。一般情況下，拆遷公司在完成拆遷后，將在拆遷過程中形成的檔案全部移交給拆遷人。由此可以推出，拆遷人與拆遷公司的檔案整理狀況存在著較大聯(lián)系。拆遷人管理培訓到位，拆遷公司的情況就較好；拆遷公司工作認真負責，拆遷人的檔案情況也較好。

二、加強拆遷檔案管理的對策

區(qū)檔案局、區(qū)住建委為進一步規(guī)范我區(qū)拆遷檔案管理工作，提前布局，主動作為，通過強化二元領(lǐng)導的工作機制，構(gòu)建三級工作網(wǎng)絡，采取四項保障措施，形成了“2+3+4”模式，推進了地區(qū)拆遷工作，取得了階段性成效。

（一）明確拆遷檔案管理的領(lǐng)導體制

區(qū)房屋拆遷行政主管部門、區(qū)檔案行政主管部門和各拆遷人要嚴格落實拆遷檔案工作領(lǐng)導負責制與崗位責任制，將拆遷檔案管理責任落實到具體的工作部門和人員。

1.強化二元領(lǐng)導，建立部門協(xié)同機制

依據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《北京市城市房屋拆遷管理辦法》等法律法規(guī)，區(qū)檔案局、區(qū)住建委切實履行拆遷檔案的監(jiān)管職責，加強局（委）領(lǐng)導、相關(guān)科室雙層協(xié)調(diào)，通過建立“月會商、季反饋、年總結(jié)”等制度，統(tǒng)一領(lǐng)導，共同推進拆遷檔案管理工作。

2.構(gòu)建三級網(wǎng)絡，理順工作職責體系

一是監(jiān)管層。區(qū)檔案局、區(qū)住建委依法履行對區(qū)域內(nèi)拆遷檔案管理的監(jiān)管責任，完善管理制度，加強業(yè)務指導與培訓，開展行政執(zhí)法檢查。二是中間層。拆遷人依法履行項目主體責任，負責拆遷檔案具體管理，把拆遷檔案工作列為合同管理和檢查驗收的重要內(nèi)容，加強對拆遷實施主體檔案工作的指導與監(jiān)督。三是執(zhí)行層。拆遷實施主體遵照合同約定，配備檔案人員，確保拆遷檔案收集齊全，履行對拆遷檔案管理的責任和義務。

（二）規(guī)范拆遷檔案管理的具體要求

1.拆遷檔案收集

明確拆遷檔案歸檔范圍，拆遷檔案可分為拆遷人歸檔卷和房屋拆遷行政主管部門備案卷。同時重視做好拆遷檔案的主動記錄工作，切實加強對拆遷前以及拆遷過程中聲像、實物等特殊載體檔案的收集。

2.拆遷檔案整理

拆遷檔案整理的基本原則應是遵循形成規(guī)律，保持有機聯(lián)系，便于保管利用。在拆遷檔案整理工作中應體現(xiàn)以下要求:一是將拆遷檔案單獨設類予以管理，在類屬上屬專門檔案。二是拆遷檔案類內(nèi)以項目為整理的基本單位。三是套內(nèi)拆遷文件按屬類分別組卷，其中拆遷管理類文件按問題或保管期限組卷;拆遷安置類文件按戶組卷。四是拆遷檔案的保管期限應適當從長。五是一個拆遷項目形成兩套拆遷檔案（歸檔卷由拆遷人保管，備案卷移交區(qū)房屋拆遷行政主管部門備案）。

3.拆遷檔案利用

存放在拆遷人處的拆遷檔案因為涉及被拆遷人隱私，原則上不向社會開放。在拆遷檔案的利用中要正確處理社會穩(wěn)定與維護當事人合法權(quán)益的關(guān)系，正確劃定合理利用與不當利用的界限，并嚴格利用手續(xù)。

4.拆遷檔案流向與保管

拆遷人應當在被拆遷人全部搬遷完畢后1個月內(nèi)向區(qū)房屋拆遷行政主管部門移交拆遷檔案資料，同時將拆遷結(jié)案表報市房屋拆遷行政主管部門。拆遷檔案原件由拆遷人保管，滿10年后按規(guī)定向區(qū)檔案館移交。拆遷人應制定拆遷檔案利用制度，編制拆遷檔案檢索工具，依據(jù)有關(guān)法律和規(guī)定向公民和組織提供利用服務。拆遷人要特別加強對拆遷公司拆遷檔案的安全監(jiān)管，要在雙方委托合同中明確約定拆遷檔案收集、整理、移交的要求與時限等具體事項，監(jiān)督拆遷公司嚴格執(zhí)行檔案安全制度，創(chuàng)造必要的安全保管條件，確保拆遷檔案實體和信息安全。

（三）完善拆遷檔案管理的保障措施

加強對拆遷檔案工作的重視,關(guān)鍵在領(lǐng)導。擴大宣傳《檔案法》和拆遷檔案工作的相關(guān)政策法規(guī),從而提高有關(guān)人員特別是領(lǐng)導同志的檔案意識,為做好檔案工作打下牢固的思想基礎(chǔ)。檔案行政管理部門應定期到拆遷部門宣貫相關(guān)政策，不斷增強工作人員的責任意識和法制觀念，指導拆遷單位把拆遷檔案工作列入議事日程。同時，為推動工作有序開展，區(qū)檔案局、區(qū)住建委采取了四項保障措施。

1.開展教育培訓

人員培訓水平對檔案工作有較大影響。目前,檔案管理人員多以兼職為主,專業(yè)水平有限,難以保證文件的形成質(zhì)量和檔案整理質(zhì)量。因此,各級拆遷部門應指定專人參與檔案管理人員的業(yè)務培訓。通過培訓,使檔案管理人員增強檔案意識,熟悉檔案業(yè)務,不斷提高自身的業(yè)務素質(zhì)和專業(yè)技能。

2.規(guī)范工作程序

區(qū)檔案局、區(qū)住建委就拆遷檔案工作聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在房屋拆遷工作中進一步加強檔案管理的意見》，規(guī)范了工作程序，建立了拆遷檔案“開工登記、過程指導、竣工統(tǒng)計”的長效管理機制。同時，制定《拆遷檔案工作流程圖》、《拆遷檔案登記表》、《拆遷檔案統(tǒng)計報表》等一系列工作文件，進一步提高管理水平。

3.啟動記憶工程

“城市記憶工程”將應用多媒體真實完整地記錄城市面貌的發(fā)展變化過程，這是一項功在當代、利在千秋的事業(yè)，將為子孫后代留下一筆珍貴的精神財富。區(qū)檔案館4月份正式啟動 “城市記憶工程”，組織專業(yè)人員拍攝石景山區(qū)在大調(diào)整、大建設、大發(fā)展時期城市面貌的照片資料，特別是優(yōu)先做好拆遷改造地區(qū)的拍攝記錄工作。先后完成了五里坨、蘋果園拆遷地區(qū)、永定河綠色生態(tài)發(fā)展帶等地區(qū)的拍攝記錄工作，形成照片檔案1525張、視頻資料9盤、實物檔案38件。

4.強化監(jiān)督檢查

拆遷檔案的業(yè)務檢查應與拆遷工作協(xié)調(diào)開展，要堅持做到“三同步”，即：拆遷工作啟動時就應對各類拆遷文件材料的收集提前介入；有關(guān)部門對拆遷工作進行檢查時應同時對拆遷文件材料的真實性、完整性進行檢查；拆遷工作結(jié)束時應同時對拆遷文件材料的歸檔、整理和檔案保管情況進行驗收。

區(qū)住建委與區(qū)檔案局應建立有效的信息溝通機制，進行協(xié)同管理，明確分工，對拆遷檔案管理工作同布置，同檢查，同考核。實施登記制度。拆遷人在取得房屋拆遷許可證時，須向檔案行政主管部門履行拆遷檔案管理登記手續(xù)；拆遷工作結(jié)束后，拆遷人須向區(qū)房屋拆遷行政主管部門和區(qū)檔案行政主管部門報送拆遷檔案統(tǒng)計報表。拆遷工作全面完成后，區(qū)房屋拆遷行政主管部門和區(qū)檔案行政主管部門按照《中華人民共和國檔案法》、《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《北京市城市房屋拆遷管理辦法》等法律法規(guī)，對拆遷檔案進行專項檢查驗收。區(qū)檔案行政主管部門將拆遷檔案管理列為年度檔案行政執(zhí)法檢查的重點，嚴格查處拆遷檔案管理工作中違反檔案法律法規(guī)的行為。拆遷人也應切實履行項目主體的職責和義務，加大對拆遷公司檔案業(yè)務的監(jiān)督指導力度。

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作者單位：北京市石景山區(qū)檔案局