農(nóng)民資金互助社合法化疑惑

曾東萍

盤活農(nóng)村金融，不僅能激活農(nóng)村的資本，激發(fā)農(nóng)民的潛能，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能增強(qiáng)農(nóng)村社會的粘合度。由此，為人擔(dān)心的正在解體的村莊社會，或能在農(nóng)村金融發(fā)展中找到新的組合方式。

王垸村的5個老人，于2006年發(fā)起成立了一個養(yǎng)老基金會，吸納同村老年人股金，向村民發(fā)放貸款，利息用于分紅。前年和去年，入股老人分別拿到分紅650元和500元。

然而，一紙突然而來的文件打破了王垸村老人們的寧靜和喜悅，這份《關(guān)于監(jiān)利縣汴河鎮(zhèn)王垸村養(yǎng)老基金會非法從事金融業(yè)務(wù)活動處置工作建議的報告》(下稱《報告》)認(rèn)為，該基金會未經(jīng)有權(quán)部門審批，資金管理存在安全隱患，要求對基金會進(jìn)行全面清理，并依法取締。

“一不犯法，二不貪污，村民也滿意，為什么就不能辦了呢?”王垸村養(yǎng)老基金會理事長、67歲的老人李功彬說。

李功彬認(rèn)為不犯法，依據(jù)是中央一號文件。在2010年中央一號文件中明確指出，“支持有條件的合作社興辦農(nóng)村資金互助社。”從2003年以來，中央一號文件均持續(xù)強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展農(nóng)村金融。

但2007年1月22日開始施行的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2007]7號)，明確規(guī)定農(nóng)村資金互助社的籌建申請要由銀監(jiān)分局審批，取得金融許可證，方可按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊登記。

仰視著中央一號文件，擺到眼前的卻是依法取締文件，老人急切地問記者，“你說，這究竟有沒有違法?”

依法申請引來取締文件

王垸村位于湖北省荊州市監(jiān)利縣，地處洪湖西岸，家家戶戶都有水產(chǎn)養(yǎng)殖，每年資金缺口約500萬。這里，也是曾給朱總理寫信說“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”而成名的三農(nóng)學(xué)者李昌平的故鄉(xiāng)。

2006年3月，在李昌平以及村委會的倡導(dǎo)和幫助下，王垸村老年人協(xié)會正式成立。成立當(dāng)年，86人入股，股金總額27.2萬元。年底分紅，每位老人拿到了280元。

至2010年底。協(xié)會股金總額103.8萬元，包括村委會墊底資金50萬，李昌平所在的河北大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心墊本10萬，老年人股金43.8萬，老年人入股人數(shù)達(dá)到219人。

李昌平認(rèn)為王垸村由老年人承辦互助合作金融，相當(dāng)于成功了一半，因為年輕人欠老人的錢，是有道德壓力的，所以借了錢一定會還，而且一旦遇到政策風(fēng)險，政府也不便強(qiáng)制關(guān)閉和解散養(yǎng)老基金會。

但事實證明，道德壓力始終不抵政策壓力。2006年成立至今，依法取締的文件曾兩度下發(fā)。

據(jù)王垸村村委會主任李昌平(與學(xué)者李昌平同名，下稱“村長李昌平”)說，2007年他們曾托私人關(guān)系，找到監(jiān)利縣中國人民銀行的行長，行長當(dāng)時給他們的答復(fù)是“沒有把握，但盡量爭取”，并介紹他們?nèi)フ仪G州市監(jiān)利銀監(jiān)辦事處。老年人協(xié)會向該辦事處提交了申請材料，該辦事處也派人到王垸村進(jìn)行了調(diào)查。但申請的努力，并未如愿迎來注冊的通行證，而始料未及地接到“要求停止放貸活動，依法清退資金”的通知。后來，老年人協(xié)會將名稱改為“養(yǎng)老基金會”，偷偷繼續(xù)運行。

然而，相比2007年的荊州市發(fā)文，這次的取締文件是由省級政府發(fā)出。據(jù)文件顯示，發(fā)文部門為湖北省打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，經(jīng)由省金融辦系統(tǒng)下達(dá)各級政府，隨文件下達(dá)的，還有湖北省秘書處某主任以及荊州市某副市長要求查辦的處理意見。養(yǎng)老基金會改名避查的可能性已經(jīng)不大。

“我們也很矛盾，經(jīng)過多年觀察，老人協(xié)會并沒有造成不良影響，而且社會效果明顯，是一件好事；但如果不合法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能根據(jù)要求進(jìn)行取締。任何組織和個人的行為再好，也必須合法?！便旰渔?zhèn)主管經(jīng)貿(mào)的副鎮(zhèn)長徐幼清說，“我們無能為力。”

“為什么要解散，這個好，支持繼續(xù)辦下去?！蓖踣宕逦瘯?5歲的守門老人有點茫然無措地說。老人獨居在村委會提供的宿舍，一年的收入是“低保金600元+村委會工資2000元+基金會分紅500元”。這500元分紅對于她，是一筆很大很重要的收入。而在老年人會員生日和去世之時，基金會都會拿出50～100元的慰問金，上門祝壽或奔喪。在王垸村村委會與村衛(wèi)生院中間的空地，還豎起了類似城市社區(qū)的健身器材，也是養(yǎng)老基金會弄的。

合理不合法?

“基金會成立的初衷和效果都是好的，但未經(jīng)有權(quán)部門審批，合理不合法?！薄秷蟾妗分腥绱苏f。

《報告》認(rèn)為經(jīng)荊州銀監(jiān)分局調(diào)查，王垸村養(yǎng)老基金會存在四個問題：一是未經(jīng)有關(guān)部門審批；二是資金管理存在安全隱患，村會計一人能夠自由支配賬戶資金，易成為案件隱患；三是抗風(fēng)險能力弱，入股均為老年人，若因自然災(zāi)害等原因，一旦資金收不回來，可能引發(fā)群體性事件；四是該村人員未提供全面財務(wù)情況，入股資金和資金運用等情況難以真實掌握，風(fēng)險隱患很大。

“錢不可能收不回來，如果不還，我們幾個老人就去他家里坐到還錢為止。”李功彬說。據(jù)他介紹，這樣的事發(fā)生過一回，最后貸款人的父親，也是他的擔(dān)保人，替他還了錢。

村長李昌平認(rèn)為，基金會采取了足夠的措施——資金保證不出村；實行小額度貸款，個人一般不超過1萬元；實行夫妻共同簽字貸款等，并設(shè)立風(fēng)險金賬戶，至今累計1.9萬元。從制度設(shè)計來看，學(xué)者李昌平也認(rèn)為，王垸村養(yǎng)老基金會“批準(zhǔn)貸款權(quán)和否決貸款權(quán)分離”能有效地控制風(fēng)險。

“現(xiàn)在不出事不意味著以后不出事，我們就是要在出事之前進(jìn)行處理?！?007年和2010年兩度到王垸村調(diào)查此事的荊州監(jiān)利銀監(jiān)辦事處的工作人員告訴記者?！耙坏┏鍪拢€是要銀監(jiān)局兜底?！睋?jù)副鎮(zhèn)長徐幼清透露，上世紀(jì)90年代農(nóng)村合作基金會壞賬達(dá)到近3000萬，最后還是中國人民銀行善了后。

而對于《報告》提出的資金管理不規(guī)范問題，王垸村會計兼基金會會計李良方感覺很委屈，他說：“老人家管不好，這賬總不能放著沒人管吧，而且這里面也有50萬是村委會的資金。”據(jù)了解，基金會2009年曾請過一個年輕人做會計，但年輕人并無心于此，根本不管賬，不得已還是推回給李良方。

“基金會的借貸就集中在一兩個月，沒必要請專門的會計?！蓖踣宕逯罨ㄇ嗾f，“但上面有規(guī)定，我們也會盡量按照規(guī)矩來做，今年就請專門的會計?！崩罨ㄇ嗪屠罟Ρ蛉韵Ｍ麑で笸緩竭M(jìn)行注冊。

“要注冊，唯一的辦法是找一家銀行性金融機(jī)構(gòu)發(fā)起?！鼻G州銀監(jiān)分局監(jiān)利辦事處的工作人員幾次跟記者強(qiáng)調(diào)。但在相關(guān)法規(guī)中，并沒有這一注冊條件。國家銀監(jiān)局2007年針對放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)出臺的3個政策——《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》中，只有村鎮(zhèn)銀行要求由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)起。

“‘有符合任職資格的理事、經(jīng)理和具備從業(yè)條件的工作人員和‘有符合要求的營業(yè)場所，安全防范設(shè)施和與業(yè)務(wù)有關(guān)

的其他設(shè)施就是準(zhǔn)入條件，非金融機(jī)構(gòu)怎么達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)?”該工作人員指著《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項實施辦法》中“農(nóng)村資金互助社設(shè)立條件”的第四和第六條對記者解釋?！叭愋滦娃r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，貸款公司和農(nóng)村資金互助社的注冊資金低一點，但注冊條件不可能低。沒寫在紙上，但從上到下都是這樣執(zhí)行的。”擺在他桌面的，是一份銀監(jiān)會對中國銀行申請在監(jiān)利縣設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的批復(fù)。

湖北省銀監(jiān)分局合作處趙處長接受采訪時說，“要取得注冊，必須滿足兩個條件：一是在試點區(qū)域內(nèi)，二是符合注冊條件?！睋?jù)她說，湖北省只有一個資金互助社的試點名額，屬于黃岡市。但試點并未開展，黃岡市正計劃將資金互助社的試點名額轉(zhuǎn)為村鎮(zhèn)銀行。

這意味著，即使基金會和村委會多么努力完善規(guī)則，學(xué)習(xí)監(jiān)管，仍然不可能夠上資金互助社合法注冊的超高門檻，甚至連攀爬門檻的機(jī)會都沒有。

在王垸村，養(yǎng)老基金會不久前曾召開會員大會，討論決定基金會的存亡，30多個會員代表參會。會上其他老人問李功彬等，“你們怕不怕坐牢?不怕就繼續(xù)為我們服務(wù)?！崩罟Ρ蚝托〗M組長李功祿坐在村委會的會議室，對著記者說：“我們不怕，反正也老了，沒多長時日，就把我們抓去坐牢吧?！闭Z氣激烈，隨后又有些傷感。大會的討論結(jié)果是，90％的老人支持“繼續(xù)辦”。

按照老人們的設(shè)想，今后將放開吸納老年人存款，不設(shè)入股上限，而村委會同意未來再注資50萬，這樣資金規(guī)?？梢赃_(dá)到200萬-300萬，老人年終分紅將達(dá)到1500～2000元。“這樣老人就能自給自足了?！崩罟Ρ蛘f，“現(xiàn)在農(nóng)村老人得不到撫養(yǎng)的情況很多，我估計有50％”。

然而，這幅藍(lán)圖卻面臨著現(xiàn)實困境：王垸村養(yǎng)老基金會清理取締的最后時間是2011年3月底，時限迫在眉睫。

政策法規(guī)“打群架”

王垸村養(yǎng)老基金會(下稱“王垸村”)遭遇困境，但幾乎照搬“王垸村模式”、同樣由李昌平設(shè)計的河南省信陽市平橋區(qū)五里店辦事處郝堂村“夕陽紅養(yǎng)老基金互助合作社”(下稱“夕陽紅”)卻運行良好，而且得到了當(dāng)?shù)卣闹С趾捅碚谩獏^(qū)政府和鎮(zhèn)政府分別注資10萬給“夕陽紅”，其股金總額至今達(dá)到610355元。據(jù)《信陽日報》報道，信陽市市委書記王鐵曾明確指出“要培育‘草根金融”，并提出過“夕陽紅”的管理規(guī)范、運作規(guī)范，效益很好、效果很好，大家可以去看一看，學(xué)一學(xué)。

與“王垸村”相比，“夕陽紅”更大的幸運，在于它2009年10月成立之初就通過丁商登記注冊為合法組織。據(jù)《信陽日報》報道，平橋區(qū)已注冊成立45家農(nóng)村資金互助社，而信陽市有419家。

“‘夕陽紅是唯一一個在工商體系注冊的資金互助組織，其他都是在民政部門登記的?！毙抨柺衅綐騾^(qū)科技局局長、原五里店鎮(zhèn)黨委書記禹明善說，“‘夕陽紅得以注冊，是因為動用了內(nèi)部關(guān)系，也與領(lǐng)導(dǎo)支持的大環(huán)境分不開。”但據(jù)“夕陽紅”理事長胡靜介紹，“夕陽紅”的工商營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍為“農(nóng)作物種植、養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)咨詢、服務(wù)，社會互助”，并沒有“資金互助”的內(nèi)容。

“夕陽紅”能夠跳過銀監(jiān)部門進(jìn)行工商登記，關(guān)鍵正在“合作”二字?！稗r(nóng)村資金互助社”的審批必須經(jīng)銀監(jiān)系統(tǒng)；“農(nóng)村專業(yè)合作社”走的則是工商系統(tǒng)；還有第三種方式，是到民政部門注冊為社團(tuán)。銀監(jiān)部門是國務(wù)院派出機(jī)構(gòu)，政府不好管。而民政部門屬于政府行政機(jī)構(gòu)，容易指揮。在全國范圍內(nèi)，大多草根金融機(jī)構(gòu)通過后兩種渠道進(jìn)行注冊，獲得“準(zhǔn)身份”，而非完全的“合法身份”。

盡管中央一號文件鼓勵開展資金互助社，而在一些省份，比如安徽、山東，在鼓勵農(nóng)民合作社發(fā)展的相關(guān)法規(guī)中，均有類似“鼓勵開展信用合作”或“開展資金互助社”等表述，但《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》中并沒有允許開展資金互助的條款。而在2008年6月27日施行的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項實施辦法》中，已明確將農(nóng)村資金互助社列入銀監(jiān)系統(tǒng)的監(jiān)管范圍。因此，經(jīng)工商系統(tǒng)和民政系統(tǒng)注冊，可說是打政策“擦邊球”，銀監(jiān)部門一不高興，這些草根金融機(jī)構(gòu)隨時可能殞命于一紙非法集資的文件，重演“王垸村”一幕。

但在平橋區(qū)，“夕陽紅”等資金互助社不僅得到政府話語和資金上的支持，還得到了政策上的允許。信陽市平橋區(qū)人民政府辦公室于2009年11月10日印發(fā)《平橋區(qū)農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》的通知，根據(jù)《辦法》，農(nóng)村資金互助社由平橋區(qū)金融辦和區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展綜合實驗區(qū)辦公室審查批準(zhǔn)，即可在區(qū)民政局登記注冊。據(jù)網(wǎng)上檢索，信陽市新縣亦出臺了《新縣農(nóng)村資金互助社管理暫行辦法》。

“這是矛盾的，如果較起真來，還是政府倒霉?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長杜曉山說，“但平橋區(qū)政府的做法值得鼓勵和試驗，銀監(jiān)會與政府應(yīng)達(dá)成協(xié)議?！?/p>

長期關(guān)注農(nóng)民資金互助的學(xué)者高戰(zhàn)透露，江蘇省地方政府也曾鼓勵民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，制定過類似的管理暫行辦法，但后來，江蘇省工商行政管理局企業(yè)注冊分局突然下發(fā)一份公函，要求暫緩登記農(nóng)村資金互助合作社。

那么，究竟河南省銀監(jiān)部門態(tài)度如何呢?記者致電河南省信陽市銀監(jiān)分部，其辦公室主任和副主任都拒絕了記者采訪。河南省銀監(jiān)部宣傳科的工作人員則說：“河南省經(jīng)審批成立的資金互助社只有兩家。據(jù)了解，某些市區(qū)鼓勵開辦資金互助合作社，屬于行政行為，不歸銀監(jiān)局管；如果確實開展了資金借貸業(yè)務(wù)，只能說是非法機(jī)構(gòu)，具體認(rèn)定和取締是金融辦的事，不歸銀監(jiān)局管。”目前，非法集資一般由政府金融辦進(jìn)行認(rèn)定和處置。

高戰(zhàn)說，“相比江蘇，平橋區(qū)這套辦法的優(yōu)越之處在于拉進(jìn)了金融辦。”通常而言，只要不出事，本著多一事不如少一事的原則，這些部門之間亦愿意和平相處、禮貌待之，但一旦出事，就很難說了。

草根金融機(jī)構(gòu)何處安身?

為什么同一形式的農(nóng)民合作社，在不同地方卻有著截然不同的命運?為什么對農(nóng)村資金互助社，地方政府熱情高漲，而銀監(jiān)部門態(tài)度冷淡?

據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，截至2010年末，全國已開業(yè)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有395家，其中村鎮(zhèn)銀行349家，貸款公司9家，農(nóng)村資金互助社37家。但另有民間的統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱，全國的資金互助社有5000家之多。

杜曉山認(rèn)為，“資金互助社某種程度上類似于上世紀(jì)八九十年代的農(nóng)村合作基金會，都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級開展信用合作。當(dāng)時由于管理水平低、行政干預(yù)多、信息不對稱等種種原因，農(nóng)村合作基金會出現(xiàn)了非法集資和大筆壞賬，最后政府花了幾百億埋單?！薄斑M(jìn)行清理改組后，這類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)從農(nóng)業(yè)部移交到了銀監(jiān)會。有著上世紀(jì)的慘痛教訓(xùn)，銀監(jiān)部門不敢一下子放開。而地方政府的認(rèn)識不同，對農(nóng)村資金互助社的態(tài)度也不盡相同?！?/p>

“最根本的在于利益，”高戰(zhàn)把金融和

土地比作兩條從農(nóng)村吸血的管子，他說，“銀監(jiān)會本來就服務(wù)于大銀行，從農(nóng)村吸取資金用于城市搞大項目，開展資金互助社既不利于大銀行繼續(xù)壟斷，又耗費監(jiān)管力氣，銀監(jiān)局當(dāng)然沒有動力。而資金互助社有利于將資金留在當(dāng)?shù)馗憬ㄔO(shè)，地方政府當(dāng)然有動力?！?/p>

當(dāng)前，為農(nóng)村提供信貸服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、小額貸款公司。但李昌平認(rèn)為，“任何正規(guī)金融自身都解不開服務(wù)小農(nóng)的兩個死結(jié)：一是規(guī)模小導(dǎo)致的高成本；二是信息不對稱導(dǎo)致的高風(fēng)險，所以不愿意給小農(nóng)貸款。而社區(qū)型農(nóng)民合作互助金融組織不但能化解這兩個難題，促進(jìn)農(nóng)民實現(xiàn)其他形式的合作，而且還能夠重建農(nóng)民組織和社區(qū)共同體，并挽教和完善村民自治制度?！?/p>

據(jù)調(diào)查，全國只有27％的農(nóng)戶能獲得正規(guī)渠道貸款，在有金融需求的農(nóng)戶中，仍有40％以上不能獲得正規(guī)信貸支持。與此同時，資金互助社注冊的高門檻和有限指標(biāo)，卻壓抑了一大批資金互助社，而制度外生長起來的草根金融組織，因缺乏有效引導(dǎo)和監(jiān)管，顯得良莠不齊。既然銀監(jiān)部門不愿意管，也沒能力管——處于縣級的銀監(jiān)部門辦事處，一般只有三四個人，那為什么不讓渡給有意愿有能力管的部門呢?

李昌平一直撰文呼吁還權(quán)于農(nóng)業(yè)部，他認(rèn)為，農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展的服務(wù)和監(jiān)管應(yīng)該是農(nóng)業(yè)部的事，而且農(nóng)業(yè)部所屬的農(nóng)村經(jīng)管站在每鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有5人左右，可以服務(wù)和監(jiān)管到村社。

高戰(zhàn)則認(rèn)為，最徹底的辦法是讓農(nóng)民組建農(nóng)會，由農(nóng)民自己的組織進(jìn)行監(jiān)管?！爸劣谵r(nóng)民需要的金融管理服務(wù)，可由第三方公司來提供?！备邞?zhàn)說。

“農(nóng)村資金互助社可分層次監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的嚴(yán)監(jiān)管，村級可放寬標(biāo)準(zhǔn)。從上世紀(jì)農(nóng)村合作基金會的經(jīng)驗來看，出事的基本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的，村級的則基本沒事?！倍艜陨浇ㄗh。

“要解決三農(nóng)問題，首要解決農(nóng)村金融問題，而農(nóng)村金融的核心是農(nóng)民的金融合作?！崩畈綖榇吮甲吆艚袛?shù)年，“對新農(nóng)村建設(shè)而言，開放農(nóng)村金融的作用比財政支農(nóng)作用要大得多?！?/p>

盤活農(nóng)村金融，不僅能激活農(nóng)村的資本，激發(fā)農(nóng)民的潛能，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能增強(qiáng)農(nóng)村社會的粘合度。由此，為人擔(dān)心的正在解體的村莊社會，或能在農(nóng)村金融發(fā)展中找到新的組合方式。

如何超越部門利益，界定政府部門權(quán)責(zé)，化阻力為動力，成為還農(nóng)民金融自由之關(guān)鍵；而只有給農(nóng)民金融自由，農(nóng)民才能慢慢脫離政府扶持之手，學(xué)會自己走路。