論采礦權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)利行使

■ 戴俊英

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430074）

論采礦權(quán)的性質(zhì)及其權(quán)利行使

■ 戴俊英

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430074）

《物權(quán)法》第123條規(guī)定，依法取得的采礦權(quán)受法律保護(hù)。該條被視為對采礦權(quán)定性的條文，極具標(biāo)示意義。但采礦權(quán)從其產(chǎn)生、行使到滅失無不因權(quán)利客體的自然特性以及公權(quán)力的參與滲透而與其他權(quán)利有所區(qū)別,而且與其他權(quán)利發(fā)生沖突的可能性高，因此，探索采礦權(quán)的特征的多層面性，并且研究其與礦產(chǎn)資源所有權(quán)、探礦權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)等權(quán)利的協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

采礦權(quán)；行政許可；物權(quán)；屬性

1 采礦權(quán)的內(nèi)涵及其本質(zhì)屬性

我國《民法通則》第81條第2款規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護(hù)合法的采礦權(quán)。”《物權(quán)法》第123條也規(guī)定“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂、從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。但何謂“采礦權(quán)”，不僅《民法通則》、《物權(quán)法》沒有明文規(guī)定，其他法律也未規(guī)定?，F(xiàn)行法律體系中，能找到比較完整的關(guān)于采礦權(quán)定義的文件僅1994年國務(wù)院發(fā)布的《<礦產(chǎn)資源法>實施細(xì)則》（以下簡稱：《實施細(xì)則》）。其中第6條第3款規(guī)定，“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權(quán)人?！焙茱@然，這一現(xiàn)象并不合理。因為法律對采礦權(quán)作為獨立權(quán)利類型加以規(guī)定，那么就應(yīng)該在同一層面作出定義解釋，而不應(yīng)借助下位法規(guī)來解釋。不過，由此定義觀之，采礦權(quán)與礦產(chǎn)資源及開采活動緊密相聯(lián)，是人類勞動與礦產(chǎn)資源所有相結(jié)合而發(fā)生的權(quán)利。因此，采礦權(quán)的獲得，需礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的同意。因我國法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，所以個人或單位獲得采礦權(quán)需經(jīng)國家行政許可，而一旦許可獲得，就意味著其具有相對獨立的采礦權(quán)利。采礦權(quán)的內(nèi)容雖然只包括開采礦產(chǎn)資源和獲得礦產(chǎn)品兩個方面，但個人或單位一旦取得采礦權(quán)，則其實際可能獲得的權(quán)利包括礦地占有權(quán)、礦地使用權(quán)、開采權(quán)、取得和銷售礦產(chǎn)品的權(quán)利、礦山建筑權(quán)和輔助建筑權(quán)、依法轉(zhuǎn)讓權(quán)等多個方面。(P230-233)[1]

一般而言，民事權(quán)利可以通過當(dāng)事人的合意創(chuàng)設(shè)，而采礦權(quán)必須經(jīng)過行政許可才可以取得。因此，關(guān)于采礦權(quán)的性質(zhì)問題，一直存在爭論。較具代表性的學(xué)說主要有：（1）行政許可說。該說認(rèn)為，采礦權(quán)是一種行政權(quán)力賦予礦產(chǎn)資源開發(fā)利用資格的特許。（2）債權(quán)說。此觀點認(rèn)為，采礦權(quán)是基于和國家簽訂的礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)合同而取得的債權(quán)(P56)[2]。至于所簽合同的屬性，有認(rèn)為屬承攬合同，也有認(rèn)為屬承攬加買賣的混合合同。甚至還有認(rèn)為“國家出讓礦產(chǎn)權(quán)，就是財產(chǎn)所有權(quán)同他物權(quán)分離的一種表現(xiàn)，其性質(zhì)近于不動產(chǎn)出租?！?P223)[3]

（3）占有權(quán)說。該說認(rèn)為采礦權(quán)系對礦產(chǎn)資源的一種占有。(4)用益物權(quán)說。有學(xué)者將采礦權(quán)同國有林地使用權(quán)、國有草原使用權(quán)、國有水面和灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)一并視為國有自然資源使用經(jīng)營權(quán)并統(tǒng)歸于用益物權(quán)。(P218-220)[4]

還有學(xué)者認(rèn)為采礦權(quán)不同于一般用益物權(quán)，而屬于準(zhǔn)物權(quán)，而“準(zhǔn)物權(quán)不是屬性相同的單一權(quán)利的稱謂，而是一組性質(zhì)有別的權(quán)利的總稱。按照通說，它由礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、漁業(yè)權(quán)和狩獵權(quán)等組成?！?P20)[1]

另有學(xué)者認(rèn)為“礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，但由于此種用益物權(quán)系基于行政特別許可授予，故屬于用益物權(quán)中的特許物權(quán)?！?P90)[5]

上述觀點，莫衷一是，行政許可說認(rèn)識到了采礦權(quán)在獲得途徑上有國家權(quán)力滲透其中，但忽視了采礦權(quán)所具有的市場交易屬性和民事財產(chǎn)權(quán)利屬性。畢竟民事主體是為追求利潤而獲得采礦權(quán),行政許可僅僅是權(quán)利取得的一種手段而已。債權(quán)說反映了民事主體在平等自愿的基礎(chǔ)上對權(quán)利獲得的積極追求以及支付相應(yīng)對價的市場交易屬性，但忽略了采礦權(quán)內(nèi)容所具有的物權(quán)支配屬性和排他屬性。占有權(quán)說認(rèn)識到了采礦權(quán)的占有屬性，但忽視了采礦權(quán)作為法定權(quán)利相對獨立，具有的排他甚至對抗所有權(quán)的效力。只有用益物權(quán)說側(cè)重于采礦權(quán)是一種對他人之物所享有的占有、使用、收益的權(quán)利，同時以“準(zhǔn)物權(quán)”或“特許物權(quán)”定性，注意到了采礦權(quán)與一般用益物權(quán)在權(quán)利取得、行使方面的差別。因此，比較而言，用益物權(quán)說最能反映采礦權(quán)的屬性特征。不過，采礦權(quán)雖包含對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益的權(quán)能，但采礦權(quán)人對客體礦產(chǎn)品的用益是對礦產(chǎn)資源的耗竭，不能返回礦產(chǎn)資源本體，這與一般旨在用益而不是處分的用益物權(quán)又有本質(zhì)區(qū)別。(P48)[6]

事實上，《物權(quán)法》對采礦權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，表明采礦權(quán)不再僅僅是一種資格，而是一種經(jīng)法定程序授予的民事權(quán)利。權(quán)利人可以籍其私權(quán)屬性排除不當(dāng)干擾。不過，采礦權(quán)的具體內(nèi)容，《物權(quán)法》未作規(guī)定，一般認(rèn)為，自應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》中關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定，以及《物權(quán)法》總則的規(guī)定。總之，我國《物權(quán)法》將采礦權(quán)納入用益物權(quán)類型加以規(guī)定，適應(yīng)了采礦權(quán)物權(quán)化的國際趨勢。(P99)[7]

2 采礦權(quán)的多維特征

由于礦產(chǎn)資源開采涉及環(huán)境保護(hù)和國家自然資源的可持續(xù)利用，因此決定了采礦權(quán)帶有濃厚的公權(quán)色彩。正基于此，采礦權(quán)表現(xiàn)出以下幾個方面的特征：其一，支配性和排他性。采礦權(quán)人具有礦地占有權(quán)，不允許同一礦區(qū)范圍內(nèi)其他采礦權(quán)的存在，甚至不允許其他可能影響權(quán)利實現(xiàn)的其他物權(quán)性權(quán)利存在。其二，權(quán)利獲得方式上需行政許可。無論是采礦權(quán)的原始取得還是繼受取得，均需通過行政許可。其三，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓受嚴(yán)格限制?，F(xiàn)行法律體系中，《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》對采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓原則上是禁止的。僅第3條第2項規(guī)定，“已經(jīng)取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形，需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦?！辈⑶业?條還規(guī)定了轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)應(yīng)具備相應(yīng)條件。采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓中的受讓人必須符合一定的資質(zhì)條件，也意味著采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓并非完全自由。其四，采礦權(quán)設(shè)有期限。采礦許可期限屆滿，采礦權(quán)人不申請延續(xù)則采礦權(quán)失去效力。

綜上觀之，采礦權(quán)雖系私權(quán)，但受公權(quán)力影響至深。由此產(chǎn)生一個疑問，采礦許可證是否等同于采礦權(quán)證？有觀點認(rèn)為采礦許可證實質(zhì)上應(yīng)當(dāng)稱為“采礦權(quán)證”。(P159)[8]筆者對此不敢茍同。因為，行政許可主要是一種行政管理制度，是行政機(jī)關(guān)在管理經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)中的一種控制手段。而采礦權(quán)則是從權(quán)利義務(wù)角度，側(cè)重于權(quán)利內(nèi)容以及相對人的義務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)加以區(qū)別。

3 采礦權(quán)的行使及與相關(guān)權(quán)利的協(xié)調(diào)

雖然《物權(quán)法》規(guī)定了采礦權(quán)，但對具體內(nèi)容的描述欠缺規(guī)定，筆者認(rèn)為采礦權(quán)的行使至少存在與五個方面權(quán)利的銜接問題。

3.1 與礦產(chǎn)資源所有權(quán)的銜接

采礦權(quán)系從礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生而來，其權(quán)利的取得和行使應(yīng)當(dāng)符合來源公共性、用途公益性和管理公開性的要求，并以支付對價并繳納相關(guān)稅費為條件。國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人自然有權(quán)對采礦權(quán)的取得予以必要的限制，包括對權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利期限等方面的限制。不過，國家在停止許可或不再續(xù)期許可時必須出于公共利益需要或者被許可人違法事由，否則形同行政處罰，采礦權(quán)人可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。

3.2 與探礦權(quán)的銜接

學(xué)界將采礦權(quán)與探礦權(quán)合稱為礦業(yè)權(quán)或礦權(quán)，(P179)[1]不過，《物權(quán)法》未設(shè)定礦業(yè)權(quán)，而是分別將二者單獨設(shè)定為一種準(zhǔn)用益物權(quán)，意在表明二者內(nèi)容上具有獨立性。由于采礦須建立在探礦的基礎(chǔ)上，探礦權(quán)人能否當(dāng)然或優(yōu)先取得作業(yè)區(qū)的采礦權(quán)？《實施細(xì)則》第16條賦予了探礦權(quán)人優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)的權(quán)利。國土資源部2000年實施的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第16條也規(guī)定，在探礦權(quán)有效期和保留期內(nèi)，探礦權(quán)人有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源采礦權(quán)的權(quán)利，未經(jīng)探礦權(quán)人的同意，登記管理機(jī)關(guān)不得在該勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)受理他人的礦業(yè)權(quán)申請。很顯然，探礦權(quán)人具有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)采礦權(quán)的權(quán)利。筆者認(rèn)為，賦予探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)，目的在于激發(fā)探礦權(quán)人的動力，并不意味著探礦權(quán)人可以當(dāng)然取得采礦權(quán)。因為探礦和采礦畢竟是兩種不同的活動，其各自所要求的資質(zhì)和技術(shù)含量并不相同，同一主體既要取得探礦權(quán)又要取得采礦權(quán)，必須同時符合二者所要求的資質(zhì)條件。既然《物權(quán)法》已將探礦權(quán)、采礦權(quán)分別規(guī)定為單獨權(quán)利，法律再賦予探礦權(quán)人當(dāng)然取得初始的采礦權(quán)亦與立法精神相違背。因此，探礦權(quán)和采礦權(quán)只能分別取得。

3.3 與建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等地上權(quán)利的銜接

采礦權(quán)的行使，需要利用地表或地下空間，而這些因素很可能已作為一種承受載體被另一種權(quán)利所涵蓋。如礦藏分布于地下，而該土地已被設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)，由此可能造成權(quán)利重合難以同時行使，如何協(xié)調(diào)？筆者認(rèn)為，應(yīng)該考慮兩方面因素。其一，權(quán)利取得先后。一般情況下，采礦權(quán)是在建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)之后取得的。因為在明知有采礦權(quán)存在的情況下再賦予其他地上權(quán)的情況非常少。相反，行政主管部門應(yīng)該核實有關(guān)情況，掃清法律障礙以后才可以頒發(fā)采礦許可證。即國家在出讓采礦權(quán)時均應(yīng)負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)。其二，公共利益因素。重要礦產(chǎn)資源的開采，涉及到國家經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生，國家可以因公共利益需要，將城市建設(shè)用地使用權(quán)恢復(fù)為國家所有權(quán)或?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，使之成為國家所有，從而為采礦權(quán)的行使鋪平道路。從單純意義上講，采礦權(quán)既然被定義為一種私有物權(quán)，其與建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)或宅基地使用權(quán)處于同等地位，不應(yīng)存在權(quán)利優(yōu)先問題。

3.4 與地役權(quán)的銜接

礦區(qū)與某些土地或毗鄰，采礦權(quán)的行使自然會影響這些土地上的不動產(chǎn)權(quán)利，如采礦權(quán)人未與礦區(qū)或者周邊土地的權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，而進(jìn)行采礦通行或架設(shè)管線、施工、取水、排水等行為，是否構(gòu)成侵權(quán)？有觀點認(rèn)為這些行為并非是在行使相鄰權(quán)，而是侵權(quán)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。(P348)[9]筆者認(rèn)為，基于采礦權(quán)內(nèi)容的復(fù)合性，權(quán)利人在享有采礦權(quán)利的同時，對礦區(qū)土地享有占有、使用、收益的權(quán)利，這些權(quán)利建立在土地不動產(chǎn)之上，自當(dāng)可以與礦區(qū)周邊土地形成通行、架設(shè)管線、施工、取水、排水等相鄰關(guān)系，只是相鄰關(guān)系以有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理為原則，違背該原則的，可能構(gòu)成侵權(quán)。另外，如果土地并未相鄰，則需簽訂地役權(quán)合同方可實施與采礦活動相關(guān)的行為。否則，也可能構(gòu)成侵權(quán)。

3.5 與海域使用權(quán)的銜接

海域中礦產(chǎn)資源的開采權(quán)，也稱為海洋礦業(yè)權(quán)，是指自然人、法人和其他社會組織依法享有的，在一定的海域和期限內(nèi)，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查和開采等一系列經(jīng)濟(jì)活動的權(quán)利。(P17)[10]此種權(quán)利因在一定海域內(nèi)行使，故與海域使用權(quán)聯(lián)系密切。我國《物權(quán)法》第122條明確規(guī)定：“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護(hù)。”此海域使用權(quán)不僅包括養(yǎng)殖用海、旅游、娛樂用海、公益事業(yè)用海、港口、修造船廠等建設(shè)工程用海,還包括鹽業(yè)、礦業(yè)用海?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?5條規(guī)定“海域使用權(quán)最高期限，按照下列用途確定：……（四）鹽業(yè)、礦業(yè)用海三十年；……”，這表明申請人可以利用海域從事海底采礦活動。那么，海域使用權(quán)是否包含了采礦權(quán)？反之，如果在一定海域申請了采礦權(quán)，是否還可以申請海域使用權(quán)？按照物權(quán)法原理，同一標(biāo)的物上可以設(shè)定幾個不同的定限物權(quán)，但采礦權(quán)、海域使用權(quán)均具有一定的排他性，如果二者權(quán)利行使過程中存在沖突，應(yīng)當(dāng)以設(shè)立在先的權(quán)利排斥設(shè)立在后的權(quán)利。還有學(xué)者認(rèn)為只要不否認(rèn)采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)、水權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、國有土地使用權(quán)的正當(dāng)性，海域使用權(quán)的存在便沒有積極的意義，只有負(fù)面的影響。(P340-341)[9]實際情況并非如此簡單，在《物權(quán)法》起草過程中，有人提出，海域使用權(quán)已成為與建設(shè)用地使用權(quán)等性質(zhì)相同的權(quán)利，建議專章規(guī)定。立法者雖未予采納，主要是考慮到海域使用權(quán)是一個綜合性權(quán)利，包括利用海域從事建設(shè)工程、海水養(yǎng)殖、海底探礦采礦、旅游等多種活動。(P262)[11]但《物權(quán)法》第122條對海域使用權(quán)作了原則性規(guī)定，與采礦權(quán)一樣，確立了其用益物權(quán)屬性。不過，筆者認(rèn)為，雖然海域使用權(quán)是一個綜合性的權(quán)利，但僅表明權(quán)利人在一定海域僅享有普通利用的權(quán)利。在法律對一些特別利用活動賦權(quán)并作出了取得方式上的特別要求的，海域使用權(quán)人不可為之。就采礦權(quán)而言，《礦產(chǎn)資源法》第16條規(guī)定：“開采下列礦產(chǎn)資源的，由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證：……（四）領(lǐng)海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源?！庇纱擞^之，即使取得了海域使用權(quán)，如果要在該海域開采礦產(chǎn)，仍需取得采礦權(quán)。而《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域轉(zhuǎn)讓依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)的，必須遵守本辦法?！币策M(jìn)一步說明，海域使用權(quán)人單純轉(zhuǎn)讓海域使用權(quán)并不必然意味著該海域范圍內(nèi)的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓。換言之，海域使用權(quán)和采礦權(quán)可能在客體利用上存在沖突，但二者沒有包含關(guān)系。取得了海域使用權(quán)，并不當(dāng)然取得海域范圍內(nèi)的采礦權(quán)。主要是法律對取得海域使用權(quán)和采礦權(quán)資質(zhì)的要求不同，海域使用權(quán)的主體要求更為寬泛，而礦產(chǎn)開采活動必須受到有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管。不過，雖然二者相互獨立，需分別申請，但要在特定海域取得采礦權(quán)，應(yīng)征得海域使用權(quán)人的同意。

4結(jié)語

采礦權(quán)雖然包含公權(quán)因素，但其最終的落腳點仍然是準(zhǔn)用益物權(quán)，屬于私權(quán)類型。其內(nèi)容特性決定了與多種權(quán)利可能存在沖突，在實踐中不僅需要加強(qiáng)行政許可立法，嚴(yán)格采礦權(quán)管理，同時也應(yīng)當(dāng)注意在《物權(quán)法》體系框架中尋求沖突解決之道，實現(xiàn)物盡其用。

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F407.1

A

：1672-6995(2011)02-0033-04

2010-09-29

更 正

表3 商業(yè)性地質(zhì)勘查活動及其產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性

說明：本表中“礦產(chǎn)地質(zhì)勘查”中的“礦產(chǎn)”，不包括砂、石、粘土類礦產(chǎn)，后者的開采，國際慣例歸入“礦業(yè)”中的“采石業(yè)”。

勘查業(yè)務(wù)分類產(chǎn)品對自然資源的依附關(guān)系自然資源用益物權(quán)的確定產(chǎn)品需求方生產(chǎn)與消費時間生產(chǎn)組織方式 產(chǎn)業(yè)屬性礦產(chǎn)地質(zhì)勘查 依附于礦產(chǎn)地 與勘查活動同步 采礦企業(yè) 不同時 存貨生產(chǎn) 礦 業(yè)建設(shè)項目水文地質(zhì)勘查建設(shè)項目工程地質(zhì)勘查供排水單位同時 訂貨生產(chǎn) 技術(shù)服務(wù)業(yè)依附于地下水源地 勘查活動開展之前建設(shè)項目地質(zhì)環(huán)境評價依附于一般土地依附于一般土地 建設(shè)項目業(yè)主

戴俊英（1980—），男，湖北省大冶市人，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，研究方向為民商法學(xué)。

我刊2011年24卷第1期所刊載《探礦企業(yè)制度建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)與法理關(guān)系》一文中的表3（2011年第1期第7頁）有誤，更正如下。在此向作者張文駒先生和廣大讀者致歉。