李煒光:為稅正名

周政華

自從新書《李煒光說財(cái)政》在2010年6月出版后，李煒光就開始頻繁接到許多陌生人的電話。讀者五花八門，有外地的，也有天津的，甚至還有住在同一個(gè)小區(qū)的。一些人把電話打到李煒光的工作單位天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，還有人從天津教委打聽到他的手機(jī)號(hào)碼。

元旦之前，李煒光接到一個(gè)電話，聽筒那邊是一個(gè)老頭，說看了《李煒光說財(cái)政》很激動(dòng)，但癱瘓?jiān)诖埠脦啄?，不能過來看他，只能在電話里說幾句?！斑@時(shí)候，我就特感動(dòng)，覺得自己做的事情還是很有價(jià)值的。”

作為天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)的首席教授，李煒光一直試圖喚醒中國(guó)納稅人的權(quán)利意識(shí)。在這本書的序言里，李煒光寫道：“政府財(cái)政資金的每一分錢都來自公民的口袋。所以任何財(cái)政稅收事務(wù)，政策制度的制定和出臺(tái)，都必須首先取得公民的同意或者諒解?！?/p>

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授韋森說，這樣的文章，“每一個(gè)識(shí)字的中國(guó)納稅人都應(yīng)該花點(diǎn)時(shí)間認(rèn)真讀一遍?！?/p>

“這堵墻太高、太強(qiáng)——也太冷”

但并不是每一個(gè)識(shí)字的人都同意李煒光的看法。

此前，參加一次全國(guó)性的研討會(huì)，李煒光在談到中國(guó)納稅人權(quán)利意識(shí)時(shí)，就被一位拍案而起的體制內(nèi)退休的老先生怒斥：“什么納稅人的權(quán)利？胡說！納稅人？能讓他們有權(quán)利嗎？！”

多年來“依法納稅”的宣傳，一般只強(qiáng)調(diào)納稅義務(wù)，鮮有對(duì)納稅人權(quán)利的尊重和宣揚(yáng)。至今，我國(guó)的憲法文本，只有一條關(guān)于稅收的條文，即第56條：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)。”

這就使得相當(dāng)多的納稅人并不清楚，自己作為納稅人究竟享有哪些權(quán)利?！盎始Z國(guó)稅、天經(jīng)地義”的觀念千年未變?！斑@不是個(gè)別人的誤區(qū)，而是一個(gè)體制在說話，一個(gè)我們正在促使其有所改變的體制?！?/p>

要是放在三十年前，李煒光對(duì)稅收的理解，也和這位老先生差不多。

1979年，天津財(cái)經(jīng)學(xué)院，當(dāng)老師在黑板上寫下“稅收三性：強(qiáng)制性、無償性、固定性”后，財(cái)政學(xué)一年級(jí)新生李煒光就毫不遲疑地把這幾個(gè)字原封不動(dòng)地抄到了筆記本上。至今，這也是政府對(duì)于稅收的權(quán)威性描述，也是財(cái)政學(xué)考試的標(biāo)準(zhǔn)答案。

四年后，李煒光留校任教，過起了大學(xué)老師的悠哉生活：“把課教好，學(xué)生滿意就可以；如果學(xué)校要評(píng)職稱，就再發(fā)表幾篇文章，但這些文章也就是那些個(gè)意思，既不會(huì)進(jìn)行多深的探討，也對(duì)于中國(guó)社會(huì)不會(huì)產(chǎn)生多大影響?！边@時(shí)候，李煒光尚未踏入學(xué)術(shù)的禁區(qū)。

此時(shí)的國(guó)內(nèi)財(cái)稅研究，仍然相當(dāng)“技術(shù)化”，熱點(diǎn)不外乎稅制的構(gòu)成、征收如何更合理。在那個(gè)革命高于一切的年代，國(guó)家?guī)缀醪恢苯訉?duì)個(gè)人征稅，而是通過增值稅、營(yíng)業(yè)稅方式將國(guó)企的利潤(rùn)集中到政府手中，然后再在全國(guó)各地分配。

中國(guó)納稅人悄然無聲，每一個(gè)人都處在“體制”這張密網(wǎng)之中。多年后，李煒光讀到日本作家村上春樹的文章，他把體制比喻為一道墻，“這堵墻太高、太強(qiáng)——也太冷”。村上春樹的這個(gè)比喻，后來被李煒光引用在《李煒光說財(cái)政》一書的后記里。

“體制外”生存的嘗試，要隨著高度集中的計(jì)劃體制在80年代的瓦解，才有可能實(shí)踐。整個(gè)80年代，“姓資姓社”“真理標(biāo)準(zhǔn)”——整個(gè)社會(huì)的大討論氣氛，在那代學(xué)人心里埋下了啟蒙的種子。李煒光也是從那時(shí)開始質(zhì)疑“稅收三性”的說法。

但系統(tǒng)的反思，要到二十多年后，李煒光寫作《無聲的中國(guó)納稅人》時(shí)才得以準(zhǔn)確表達(dá)，“在民主、法治的社會(huì)里，政府向公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。這里，稅收既是政府提供公共服務(wù)所獲得的報(bào)酬，也是公民購(gòu)買政府服務(wù)的價(jià)格?！?/p>

“思想開始變化了?！边@時(shí)期，鄧小平所采取的“減稅讓利”政策，在李煒光看來“是真正的改革”，各個(gè)階層都從中受益，“此后中國(guó)又踏上了另一條道路”。

日后，李煒光總結(jié)過去的三十年說，80年代是個(gè)學(xué)術(shù)大覺醒的年代，90年代是個(gè)彷徨猶豫的年代，新世紀(jì)這十年是個(gè)民間大解放的時(shí)代。

在彷徨猶豫的年代，“人是被這個(gè)時(shí)代裹挾著往前走的?！苯虝?，李煒光和幾個(gè)朋友合伙辦了一家公司，為銀行提供培訓(xùn)服務(wù)，結(jié)果“沒賠沒賺”，到了2000年前后才最后脫離出來。

“那時(shí)候，我要跟稅務(wù)、財(cái)政、工商、消防、衛(wèi)生部門直接打交道，結(jié)果我對(duì)于這個(gè)社會(huì)深層次的問題認(rèn)識(shí)得比較深刻。不好的地方，就是寫文章、做學(xué)問就沒這么多的時(shí)間，至少耽誤了十年時(shí)間?！?/p>

“人覺醒了，某些事情就再也回不去了”

2002年春節(jié)，李煒光偶然從家中書架上抽出了落滿灰塵的《共和·民主·憲政》。

此時(shí)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了分稅制改革的第八個(gè)年頭。因形式上劃清了中央與地方財(cái)權(quán)界限，及其權(quán)責(zé)關(guān)系，故學(xué)界對(duì)1994年的這次財(cái)政分稅制改革普遍評(píng)價(jià)很高。

分稅制改革后，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的兩種趨勢(shì)，讓李煒光感到不安：一方面，中央財(cái)政收入激增，2002年幾乎比地方財(cái)政收入多一半，李煒光的校友、現(xiàn)任中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇就說，“如果沒有1994年分稅制的改革，現(xiàn)在就不可能有如此之強(qiáng)的中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力”；另一方面，由于占全國(guó)財(cái)政收入大幅下降，地方政府不得不自開財(cái)路，大力發(fā)展房地產(chǎn)，“土地財(cái)政”由此發(fā)酵。

“分稅制改革搞了一半，只是省和中央之間進(jìn)行，沒有再往下分?！崩顭樄庹f，中國(guó)宏觀稅負(fù)偏高、土地財(cái)政等諸多問題，追根溯源都與1994年的分稅制改革有密不可分的關(guān)系。

在他看來，當(dāng)時(shí)的分稅制，主要是為了解決兩個(gè)比重過低的問題：財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重過低、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重過低。

“這并非是財(cái)政聯(lián)邦主義的分權(quán)試驗(yàn)?！痹诜侄愔聘母锏孽r明立場(chǎng)，讓李煒光再次成為財(cái)稅學(xué)界的“異端分子”。

李煒光對(duì)于稅收問題的頓悟，得感謝劉軍寧寫的《共和·民主·憲政》。

“書老早就放在那里，一直沒看?！苯Y(jié)果，在那個(gè)春節(jié)，沒翻幾頁，他就看上癮了?！翱催@本書的時(shí)候，就立刻與稅收財(cái)政——我的老本行聯(lián)系起來?！?/p>

一篇題為《公共財(cái)政的憲政思維——公共財(cái)政精神詮釋》的兩萬多字的長(zhǎng)文，隨后刊發(fā)在了當(dāng)年第三期《戰(zhàn)略與管理》上。這是一本對(duì)李煒光曾經(jīng)產(chǎn)生過重大影響的雜志。在這本雜志里，李煒光發(fā)現(xiàn)“學(xué)問還可以這樣做，這樣探討。怎樣把西方的理論嵌入中國(guó)現(xiàn)實(shí)思考?！?/p>

李煒光在這篇文章里寫道：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政所要求的政府改革，并不只是機(jī)構(gòu)的裁減，而是政治體制的改革，也就是構(gòu)建一個(gè)公正的、民主的、法治化的和真正為納稅人和所有公民提供公共服務(wù)的政體，也只有在這樣的政體之下，才可能產(chǎn)生公共財(cái)政制度?！?/p>

這種觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)看來非常大膽。因?yàn)檫@篇文章，“異端分子”李煒光，迅速建立起他在學(xué)術(shù)界的名聲。

耶魯大學(xué)金融學(xué)教授陳志武說：“中國(guó)知識(shí)界以前對(duì)憲政的關(guān)注，以抽象政治權(quán)利為主，以為只要有權(quán)利制衡架構(gòu)即成。李教授的研究告訴我們，實(shí)際不然，到最后，一國(guó)的具體財(cái)政才是決定憲政是常態(tài)還是曇花一現(xiàn)的基礎(chǔ)?！?/p>

李煒光幾乎在一夜之間，成為財(cái)經(jīng)報(bào)紙的熱門專欄作家、電視臺(tái)評(píng)論嘉賓和人文講座的布道者。鳳凰衛(wèi)視世紀(jì)大講堂的主持人看到李煒光的文章后，專門把他請(qǐng)到演播室講演；北京著名的知識(shí)分子聚集地——三味書屋的創(chuàng)辦人，也多次打電話給李煒光，請(qǐng)他過去作講座。就連中央電視臺(tái)《百家講壇》的制片人，也被李煒光娓娓道來的口才所吸引，以為遇上了又一個(gè)易中天。李煒光當(dāng)然想談財(cái)稅，但最后，他只得根據(jù)節(jié)目組安排，“正說包公”。

這些挑戰(zhàn)現(xiàn)行財(cái)稅體制的看法，也得到一些官員的贊同。一名在網(wǎng)上多次被網(wǎng)民調(diào)侃的財(cái)政部某官員學(xué)者，私底下與李煒光的看法非常一致。會(huì)上，當(dāng)記者采訪他時(shí)，他就說“你去問李煒光老師，他的路數(shù)是對(duì)的?！?/p>

“經(jīng)常有些官員公開場(chǎng)合的發(fā)言其實(shí)是體制在說話，從中央到地方，相當(dāng)一部分官員思想是很開放的，在臺(tái)下說的跟上面說的不一樣。在下面，我們溝通沒有什么障礙，你說的他認(rèn)為都對(duì)，而且還說李老師，你接著往前走?！崩顭樄鈱?duì)《中國(guó)新聞周刊》說，現(xiàn)在大部分官員都很開明。

還有一些省部級(jí)官員或明確表態(tài)或暗示李煒光，“如果碰到什么麻煩可以找我們?！?/p>

征稅應(yīng)由納稅人說了算

李煒光的麻煩在于，他研究的東西太“敏感”：既主張“無代表不納稅”，又呼吁“要管住政府的錢袋子”。

李煒光的主張是一貫的：納稅人監(jiān)控必須通過人民代表大會(huì)代表著納稅人的利益，反映著納稅人的呼聲。納稅人通過人民代表大會(huì)對(duì)要不要征稅，向誰征稅、征什么稅、征多少稅、怎樣征稅，如何安排財(cái)政支出，支出效果如何評(píng)價(jià)等問題直接做出原則性決定，對(duì)政府的具體實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)控，并有權(quán)對(duì)政府的財(cái)政部門或主管官員進(jìn)行懲處，通過投票表決，決定國(guó)家財(cái)政資源的來源及其分配的流向。

怎樣才能管住政府那只征稅的手？在一次學(xué)術(shù)會(huì)議上，李煒光說，“面對(duì)這么重要的、涉及千百萬人民群眾利益的大事，我們的自稱代表人民利益的人民代表大會(huì)的代表們一片寂靜無聲，而多數(shù)學(xué)者竟也選擇了當(dāng)啞巴?！卑l(fā)言完畢，會(huì)場(chǎng)一片寂靜。

“說了這么多年，我發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)講稅收談憲政的，就那么兩三個(gè)人?！?多年來，李煒光就是這樣一個(gè)孤獨(dú)的發(fā)言人。

現(xiàn)實(shí)依然如舊。目前中國(guó)所開征的20多個(gè)稅種，經(jīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)立法的僅有三個(gè)，即《個(gè)人所得稅法》《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》《稅收征管法》。

直到2009年，全國(guó)人大常委會(huì)才廢止了1984年授權(quán)國(guó)務(wù)院稅收立法的決定，但1985年全國(guó)人大的授權(quán)決定依然有效。根據(jù)1985年全國(guó)人大做出的一項(xiàng)更廣泛的授權(quán)，國(guó)務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面制定暫行規(guī)定或條例。

李煒光認(rèn)為，改革開放初期，由于中國(guó)法制建設(shè)剛剛起步，即便在應(yīng)然角度上，政府和人大的關(guān)系還不清楚。但如今必須要改變強(qiáng)勢(shì)政府和弱勢(shì)人大的格局。

李煒光還是一個(gè)堅(jiān)定的減稅支持者。2010年3月份，在北京的一次講座上，他談到了利息稅的問題，“銀行已經(jīng)負(fù)利率了，通貨膨脹已經(jīng)很嚴(yán)重了，人民生活已經(jīng)感覺很困難了，政府還要征這個(gè)稅，這已經(jīng)失去它的合法性和合理性了?！?/p>

2010年10月，國(guó)稅總局局長(zhǎng)肖捷撰文指出，“下一個(gè)十年，中國(guó)稅收增長(zhǎng)的彈性系數(shù)總體上仍可能繼續(xù)保持大于1的態(tài)勢(shì)，稅收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有繼續(xù)上升的空間和條件?！?/p>

財(cái)政史科班出生的李煒光發(fā)現(xiàn)，無論是唐代的貞觀之治，還是康乾雍盛世，均與實(shí)行輕稅政策有關(guān)，“反之，重稅之下，從未出現(xiàn)過好形勢(shì)”。

別讓預(yù)算改革自生自滅

與枯坐書齋的學(xué)者不同，李煒光還參與多個(gè)“管住政府的錢袋子”的改革試驗(yàn)。浙江溫嶺“參與式預(yù)算”改革便是其一。

始于2005年前后的溫嶺改革，因提供吸納民眾代表與政府官員進(jìn)行“民主懇談”的方式，讓公眾參與政府預(yù)算編制，被視為是全國(guó)“走得最遠(yuǎn)”的財(cái)政預(yù)算改革。李煒光也認(rèn)為這代表了我國(guó)公共財(cái)政體制的發(fā)展方向。

但溫嶺民主懇談會(huì)的最新情況是，“去年開會(huì)就有點(diǎn)困難了?！碑?dāng)《中國(guó)新聞周刊》記者問及溫嶺民主懇談會(huì)時(shí)，李煒一連說了兩個(gè)“很難”。

隨著溫嶺市的一些人事調(diào)整和更換，溫嶺試驗(yàn)“盡管不會(huì)完全停止，但也不會(huì)往前再走多遠(yuǎn)”。在李煒光看來，這種預(yù)算改革，是對(duì)現(xiàn)有體制的突破，缺乏相應(yīng)的規(guī)定和法律支持?！俺求w制內(nèi)認(rèn)定它這個(gè)改革，否則只能自生自滅?！?/p>

除溫嶺外，近幾年國(guó)內(nèi)深圳、上海、廣州、四川巴中等多個(gè)城市開始試水“預(yù)算改革”，但大部分僅停留在預(yù)算透明公開這一層面上，難以繼續(xù)向縱深推進(jìn)。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)2009年首次推出的“中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估報(bào)告”，如今也陷入調(diào)查困境。該課題組負(fù)責(zé)人、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪，在編制2010年的報(bào)告時(shí)，遭遇多個(gè)省拒絕提供信息，理由是“需要一事一申請(qǐng)”。

李煒光注意到，在預(yù)算改革方面，公民走在了政府的前面，地方政府走在了中央政府的前面?，F(xiàn)在是缺乏法律的和體制的支持，多依靠地方官員的開明推進(jìn)，難以持久。

“財(cái)稅問題本質(zhì)上講就是一個(gè)政治問題?！痹谑Y洪的朋友李煒光看來，由于預(yù)算問題離政治太近，多說不如少說，少說不如不說。他認(rèn)為蔣洪的調(diào)查難度將越來越大。

李煒光開出的還是那張老藥方，對(duì)于政府，僅有內(nèi)部的行政監(jiān)督還是不夠的，還需要外部的政治監(jiān)督。

眼下，他的下一本專著又要出版了，書名暫定為《別擋住我的陽光》?！?/p>