論行政優(yōu)益權(quán)

伊強(qiáng)

摘 要：通過對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵的剖析，界定了行政優(yōu)益權(quán)的范圍和保障措施。進(jìn)而闡述如何賦予行政權(quán)以優(yōu)益權(quán)，才能更好地服務(wù)于公共利益，切實(shí)保證國家、人民的根本利益；合理配置行政優(yōu)益權(quán)，合理賦予合乎人民利益的行政行為以優(yōu)益權(quán)保障。

關(guān)鍵詞：行政優(yōu)益權(quán)；保障；正當(dāng)性

中圖分類號(hào)：D035-0文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）06-0026-02

公共管理是以行政權(quán)力為后盾的，為保證執(zhí)法者有效實(shí)施行政執(zhí)法行為，在職務(wù)上和物質(zhì)上給予執(zhí)法主體以優(yōu)益權(quán)，是國際社會(huì)的通行做法。但是，優(yōu)益權(quán)的濫用又是全社會(huì)持續(xù)關(guān)注的社會(huì)問題，在我國這方面的問題尤為嚴(yán)重，例如遍布全國的公車私用、公款旅游等。本文通過對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的剖析，呼喚人們對(duì)其給予關(guān)注，共同思考如何公正、合理地分配、行使優(yōu)益權(quán)。

一、行政優(yōu)益權(quán)及其存在的正當(dāng)性

行政優(yōu)益權(quán)是指國家為保障行政主體有效地行使職權(quán)、履行職責(zé),賦予行政主體職務(wù)上或物質(zhì)上的許多優(yōu)先和受益條件,行政主體享受這些優(yōu)益條件的資格和可選擇性。簡言之,行政優(yōu)益權(quán)就是國家為行政主體行使職權(quán)提供的行為優(yōu)先條件和物質(zhì)保障條件。前者稱為行政優(yōu)先權(quán),它體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)方的關(guān)系；后者稱為行政受益權(quán),它體現(xiàn)行政主體與國家的關(guān)系。

行政優(yōu)先權(quán)是行政主體在行使行政權(quán)時(shí)依法享有的職務(wù)上的各種優(yōu)惠條件,被視為行政主體行使行政權(quán)所具有的一種“特權(quán)”,它更多地體現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)方的關(guān)系。這種優(yōu)先權(quán)由特定主體在具有法律根據(jù)且在法定情形發(fā)生時(shí)享用,行政公務(wù)人員在私人事務(wù)中并不享有、也不得冒用行政優(yōu)先權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)包括公務(wù)行為推定有效、獲得社會(huì)協(xié)助、先行處置、公務(wù)行為受特別保護(hù)等權(quán)利。例如《中華人民共和國人民警察法》第13條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察因履行職務(wù)的緊急需要,經(jīng)出示相應(yīng)證件,可以優(yōu)先乘坐公共交通工具,遇交通阻礙時(shí),優(yōu)先通行?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第34條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)違法相對(duì)人進(jìn)行治安行政處罰，必須依法遵循以下四個(gè)步驟：傳喚，訊問，取證，裁決。但是，在緊急情況下，公安機(jī)關(guān)可以不受程序的制約，現(xiàn)行處置，如先行扣留等。由此可見，行政優(yōu)先權(quán)是行政管理中貫徹公務(wù)優(yōu)先原則的具體體現(xiàn)。

行政受益權(quán)是指行政主體為行使行政職權(quán)而享有的由國家提供物質(zhì)保障的優(yōu)惠條件。通常，各類行政主體都由國家提供行政經(jīng)費(fèi)，并通過撥款方式配備辦公住房、設(shè)備和工具。行政受益權(quán)是行政主體進(jìn)行職權(quán)行為時(shí)必要的物質(zhì)保障。在行政權(quán)法定的情況下,國家應(yīng)當(dāng)向行政主體提供必要的物質(zhì)保障條件,以保證行政主體有效行使行政權(quán),履行行政職責(zé),提供行政服務(wù),提高行政效率。如《消防法》第35條規(guī)定，消防車、消防艇前往執(zhí)行火災(zāi)撲救任務(wù)或者執(zhí)行其他災(zāi)害、事故的搶險(xiǎn)救援任務(wù)時(shí)，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號(hào)的限制，其他車輛、船舶以及行人必須讓行，不得穿插、超越。交通管理指揮人員應(yīng)當(dāng)保證消防車、消防艇迅速通行。應(yīng)當(dāng)明確,行政受益權(quán)并不是行政收益權(quán),并不是行政主體從行政相對(duì)方獲得物質(zhì)回報(bào),而是指行政主體從國家獲得的物質(zhì)保障條件，以便更有效地實(shí)施行政管理。

根據(jù)行政法一般原理，行政優(yōu)益權(quán)的成立必須符合下列條件。首先，主體必須是行政主體，即享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。具體包括國家行政機(jī)關(guān)和接受法律、法規(guī)授權(quán)的組織。其次，行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時(shí)才依法擁有優(yōu)益權(quán)。行政主體及其工作人員從事其他活動(dòng)（如民事活動(dòng)）時(shí)，不得濫用行政優(yōu)益權(quán)。再次，必須是為實(shí)現(xiàn)行政管理目的所必須。不是所有的公務(wù)活動(dòng)都可以行使優(yōu)益權(quán)。行政主體及其工作人員在履行行政職責(zé)、行使行政權(quán)時(shí)，尤其是在執(zhí)行緊急公務(wù)的情況下,或在緊急條件下，為更有效地維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序、相對(duì)人自身或他人的合法權(quán)益時(shí)才可以保有行政優(yōu)益權(quán)。最后，行政優(yōu)益權(quán)的取得必須有法律根據(jù),沒有法律依據(jù)的優(yōu)益權(quán)就是越權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到約束和追究。

行政優(yōu)益權(quán)的正當(dāng)性是指行政優(yōu)益權(quán)存在的合理性、有效性、經(jīng)濟(jì)性等屬性的總和。行政優(yōu)益權(quán)的正當(dāng)性根源于行政權(quán)的正當(dāng)性。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分,它來源于人的自然權(quán)利,它存在的根據(jù)和目的在于保障以人的自然權(quán)利為核心的人權(quán)體系，即人在物質(zhì)生活和精神生活方面需要的全面滿足。在行政權(quán)正當(dāng)性來源中，公益性最為突顯。行政權(quán)的公益性是指在目的上行政行為是為了實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益。公共利益具有價(jià)值上的終極性和優(yōu)先性。行政行為以實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益為根本目標(biāo)，要對(duì)國家、集體、個(gè)人利益統(tǒng)籌兼顧、合理安排，必須保證行政主體代表的社會(huì)公共利益。正因?yàn)樾姓袨榈墓嫘圆刨x予行政主體以行政優(yōu)益權(quán)，即它可以按自己單方面的意思表示就能構(gòu)成行政法律關(guān)系，在行政行為被依法撤銷前可以推定其有效，并可先行執(zhí)行；行政主體及公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，享有職務(wù)上的便利，并且要求行政相對(duì)人有協(xié)助的義務(wù)。公益性是行政主體行使優(yōu)益權(quán)的惟一目的，行政優(yōu)益權(quán)也只能用于公益目的，而不得以此作為個(gè)人權(quán)威和影響力加以濫用，更不能為自己謀取私利。

二、行政優(yōu)益權(quán)的合理設(shè)定

行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定合理與否直接影響到政府在公眾心目中的形象，影響到公民的自由和權(quán)利,也直接影響到行政權(quán)行使的正當(dāng)性。在行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)著重從設(shè)定主體、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定方式和設(shè)定程序等方面。

從行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定主體角度來看，出于謹(jǐn)慎和權(quán)威性考慮，行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)以法律的形式由國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定。這是由權(quán)力來源于人民這一基本政治原理所決定的。國家的權(quán)力來自于人民的讓與,而人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。也就是說，行政機(jī)關(guān)不能為自己設(shè)定行政優(yōu)益權(quán)。但由于行政優(yōu)益權(quán)在內(nèi)容和形式上有多種,而且不同種類的行政優(yōu)益權(quán)性質(zhì)不同,因而在國家權(quán)力機(jī)關(guān)之外,也不排除地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)本地方的實(shí)際情況設(shè)定一定范圍的行政優(yōu)益權(quán)。但是，我國目前行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定機(jī)關(guān)比較混亂，既有國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),也有國家行政機(jī)關(guān)自己。這就導(dǎo)致行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定混亂，尤其是受到利益的驅(qū)使，行政機(jī)關(guān)為自身設(shè)定的優(yōu)益權(quán)的合理性常常遭遇到社會(huì)的質(zhì)疑。所以，急需通過立法來解決行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定主體問題。

從行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來看，要考慮公民的自由、市場調(diào)節(jié)的必要性和可行性、管理的需要以及行政優(yōu)益權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系等。設(shè)定行政優(yōu)益權(quán)要正確處理好與保障公民的自由之間的關(guān)系，不得損害公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利。要處理好與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，避免設(shè)定阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和價(jià)值規(guī)律發(fā)揮作用的行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)服從于公共利益。行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定范圍應(yīng)當(dāng)符合、維護(hù)行政效率，超出行政效率的合理限度的優(yōu)益權(quán)極易演變?yōu)樘貦?quán)。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展,行政權(quán)膨脹已是全球普遍的現(xiàn)象。為滿足效率的需要,行政權(quán)膨脹有其合理性。但是，行政優(yōu)益權(quán)不能任意蠶食立法權(quán)和司法權(quán)，應(yīng)當(dāng)保證立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效制約和監(jiān)督。

從行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)定程序來看，行政優(yōu)益權(quán)的創(chuàng)設(shè)要遵守立法程序。從一般法理上看，行政優(yōu)益權(quán)的創(chuàng)設(shè)程序大概應(yīng)包含以下四個(gè)環(huán)節(jié)。一是行政優(yōu)益權(quán)創(chuàng)設(shè)方案的擬定。方案擬定一般可以由行政主體提出，也可以有立法機(jī)關(guān)自己創(chuàng)制。方案內(nèi)容主要闡述優(yōu)益權(quán)的設(shè)定宗旨、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、效力等等。二是征求各方意見。行政優(yōu)益權(quán)設(shè)定涉及各方利益，應(yīng)當(dāng)通過如聽證等多種形式，廣泛吸納各方參與，以保證行政優(yōu)益權(quán)設(shè)定的合理。三是依立法程序表決。行政優(yōu)益權(quán)設(shè)定法案必須經(jīng)過嚴(yán)格的表決，只有獲得通過才具有法定效力。四是行政優(yōu)益權(quán)設(shè)定法案的施行。表決通過的法案，仍然要經(jīng)過頒行、普及，讓執(zhí)法者、廣大的行政相對(duì)人熟悉法律規(guī)定，以保障行政優(yōu)益權(quán)在社會(huì)中得到遵守和維護(hù)。

三、行政優(yōu)益權(quán)的制約與保障

從我國現(xiàn)行行政執(zhí)法表現(xiàn)看，任意擴(kuò)大行政優(yōu)益權(quán)適用的問題最為突出。最明顯的表現(xiàn)是，不論事務(wù)影響大小、緊急與否、重要與否，統(tǒng)統(tǒng)要求民眾無條件服從，更有甚者甚至出現(xiàn)縣長兒子結(jié)婚，還要對(duì)路段實(shí)施交通管制。行政優(yōu)益權(quán)嚴(yán)重異化成為行政執(zhí)法人員牟取私利的行政權(quán)，成為腐敗的幫兇，導(dǎo)致了公共財(cái)政資源的大量浪費(fèi)與流失。因此，如何制約和保障行政優(yōu)益權(quán)正當(dāng)行使，已成為當(dāng)下我國反腐敗建設(shè)中一個(gè)重要問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

首先，建立和完善相關(guān)立法。目前，我國現(xiàn)有的相關(guān)立法，普遍特點(diǎn)是原則性強(qiáng)，內(nèi)容具體性與可操作性嚴(yán)重不足。對(duì)于諸如行政主體的設(shè)置、機(jī)構(gòu)的組成、人員的定編,權(quán)力的確認(rèn)、權(quán)能的分配、權(quán)限的劃分、責(zé)任的確定、權(quán)力行使的要求、物質(zhì)受益的標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定,要有配套的立法作出更為明確、具體的規(guī)定,才能保證行政優(yōu)益權(quán)的行使科學(xué)化、有序化,把效能發(fā)揮在提高行政效率與效益上。例如，面對(duì)近幾年暴力抗法現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重的態(tài)勢，深圳等市及時(shí)出臺(tái)了《城市管理行政執(zhí)法暫行規(guī)定》，使城管執(zhí)法有理可爭、有據(jù)可查，提高了城管執(zhí)法的權(quán)威性。

其次，培育和樹立公務(wù)優(yōu)先的道德理念。一方面，強(qiáng)化行政執(zhí)法人員內(nèi)心的道德觀念，構(gòu)建“先天下之憂而憂,后天下之樂而樂”的為政之道，切實(shí)做到“吏為民役”。另一方面，培育民眾對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的認(rèn)知。比如，面對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制不服時(shí)，絕大多數(shù)相對(duì)人選擇不優(yōu)先接受和履行行政義務(wù)，這才出現(xiàn)了北京最牛釘子戶、重慶最牛釘子戶事件。只有當(dāng)民眾對(duì)行政優(yōu)益權(quán)有了思想觀念的認(rèn)識(shí)和認(rèn)可，才能選擇配合政府執(zhí)法，才能營造出有利于行政優(yōu)益權(quán)落到實(shí)處的環(huán)境與氛圍。

再次，強(qiáng)化行政優(yōu)益權(quán)實(shí)施的保障。行政優(yōu)益權(quán)實(shí)施保障主要表現(xiàn)在保證行政執(zhí)法人員的經(jīng)費(fèi)支出、人身安全、生活待遇等方面。有了對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的充分保障，行政執(zhí)法才有權(quán)威，才有震懾力和拘束力，行政執(zhí)法活動(dòng)才能深入進(jìn)行，才能有助于實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)與效益。例如，某市政府公安交通管理局給每一位交通民警配備了微型錄音機(jī)、攝像機(jī)等，大大減少了執(zhí)法爭議，執(zhí)法效果明顯進(jìn)步。

綜上所述，行政優(yōu)益權(quán)問題是我國政府管理中的關(guān)鍵問題之一。只有合理設(shè)定、正確行使行政優(yōu)益權(quán)，才能使之成為行政管理的保障，為國家宏大的公共事務(wù)管理搭構(gòu)棟梁。

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