日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)立法與啟示

羅麗

(北京理工大學 法學院，北京 100081)

一、問題的提出

自2009年8月27日第十一屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》提出“要把加強應對氣候變化的相關立法……納入立法工作議程”以來，我國學者關于應對氣候變化立法研究便集中于中國是否應該制定專門的應對氣候變化法這一理論課題的研究上。從目前我國學者的研究成果來看，雖然學者意見并不一致，［1］①2009年12月7日下午，中國法學會能源法研究會召開的“加快《能源法》立法，應對氣候變化”座談會上，有的觀點主張，應抓住制定《能源法》的時機，將“氣候變化”內容專章規(guī)定于《能源法》中。有的觀點主張，應該通過制定和修改相關法律來減緩和適應氣候變化。(參見曹明德《氣候變化的法律應對》，《政法論壇》2009年第4期)有的觀點主張，在修訂《大氣污染防治法》中規(guī)定應對氣候變化措施。(見孫佑?！稕Q議應對挑戰(zhàn)，環(huán)境立法如何應對氣候變化?》http://business.sohu.com/20091124/n268426639.shtml，2009年11月26日)有的觀點主張慎重制定具有剛性內容和可操作性的應對氣候變化專門法律。(參見翟勇《應對氣候變化的理性思考》，《河海大學學報》2008年第3期)。但多數(shù)學者主張我國應制定專門的應對氣候變化法。［2］②另一方面，從中國立法實踐來看，我國第一部應對氣候變化的地方政府法規(guī)《青海省應對氣候變化辦法》已于2010年7月23日由青海省人民政府第63次常務會議審議通過，并于2010年10月1日起開始施行?！肚嗪Ｊ獙夂蜃兓k法》的頒布實施，是中國政府應對氣候變化工作進入法制化、規(guī)范化的一個標志。也是2007年國務院發(fā)布《中國應對氣候變化國家方案》以來，我國在構建應對氣候變化法律體系中的一個重要成果。［3］不僅如此，根據(jù)《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》的要求，中國有關部門正在研究起草中國應對氣候變化法，修改與應對氣候變化相關的法律、法規(guī)。［4］更為可喜的是，在“民主立法、開門立法”精神的指導下，被國務院授權負責研究起草應對氣候變化法相關法律草案的國家發(fā)展改革委氣候司于2011年3月11日至2011年9月30日期間，通過多種渠道向社會各界廣泛征集立法意見和建議。［5］因此，系統(tǒng)研究中國《應對氣候變化法》應采取何種立法模式與框架、應該包括哪些原則、應該包括哪些適應氣候變化與減緩溫室氣體的制度等主要內容、應如何處理《應對氣候變化法》與中國現(xiàn)有相關立法之間的關系等重要理論問題，迫在眉睫!

從世界各國有關應對氣候變化的立法經(jīng)驗來看，在專門性應對氣候變化立法方面，除英國、菲律賓等國積累的立法經(jīng)驗值得我國借鑒之外，作為亞洲環(huán)境立法發(fā)達國家的日本，在應對氣候變法立法方面，積累了更為成功的立法經(jīng)驗。早在1998年，日本就制定了世界首部應對氣候變化的法律——《全球氣候變暖對策推進法》，該法就立法目的、國家、地方公共團體、事業(yè)者、國民應對溫室氣體的基本職責、抑制溫室氣體及其他排放政策、保全森林等的吸收作用、分配數(shù)量賬戶等進行了具體規(guī)定，向世界宣示了日本積極應對全球氣候變暖的國家姿態(tài)。自2009年日本政府明確確立了其溫室氣體減排中長期目標以來，日本政府便著手制定了《全球氣候變暖對策基本法》(法案)，以法律形式明確落實日本溫室氣體減排中的長期目標、國家相關主體的職責、基本原則與具體措施等。日本內閣于2010年先后將《全球氣候變暖對策基本法》(法案)［6］提交于2010年1月18日召開的第174回國會、2010年10月13日召開的第176回國會審議，雖未獲得通過，但日本政府依然信心百倍，于2011年再次提交于2011年1月24日至6月22日期間召開的第177次國會審議。由于日本早在1993年的《環(huán)境基本法》中就以地球環(huán)境保全為基本理念，將全球氣候變暖對策納入環(huán)境法體系，并致力于構建應對氣候變化法律體系。因此，時至今曰，日本不僅已形成了以《全球氣候變暖對策推進法》、《全球氣候變暖對策推進法實施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破壞法》、《電力事業(yè)者利用新能源等的特別措施法》、《新能源利用促進特別措施法》等為內容的日本應對氣候變化法律體系，積累了豐富的立法經(jīng)驗，而且，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)的制定，進一步明確了日本應對氣候變化的目標與具體措施，豐富與完善了日本應對氣候變化法律體系。鑒于我國目前尚未對日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)進行研究，因此，本文以《全球氣候變暖對策基本法》(法案)為中心，系統(tǒng)研究日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)的主要內容，提煉日本在應對氣候變法立法方面的成功經(jīng)驗，為我國立法機關制定《應對氣候變化法》提供借鑒。

二、日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)立法背景

1997年12月11日在京都召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第3次締約方大會上，由日本主導通過的《京都議定書》規(guī)定，從2008到2012年期間，主要工業(yè)發(fā)達國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎上平均減少5.2%，其中歐盟將6種溫室氣體的排放削減8%，美國削減7%，日本削減6%。作為日本應對全球氣候變暖的第一步對策，日本于1998年10月9日日本公布了《全球氣候變暖對策推進法》，將國家、地方公共團體、事業(yè)者、國民作為一個整體確定日本地球溫暖化對策。該法是世界上第一部旨在防止全球氣候變暖的法律，顯示了日本積極應對全球氣候變暖的姿態(tài)。［7］由于在1998年制定《全球氣候變暖對策推進法》時，日本政府尚未確定日本的氣候變暖對策的中期目標，因此《全球氣候變暖對策推進法》的相關規(guī)定較為原則，僅僅向世人昭示了日本政府積極應對全球氣候變暖的國家姿態(tài)與基本政策與措施。

伴隨著2005年2月16日《京都議定書》的正式生效，如何實現(xiàn)《京都議定書》所確定的溫室氣體減排目標便成為日本相關立法的主要目標。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，在2008年至2012年的五年承諾期內，日本溫室氣體排放量須比1990年水平減少6%。為實現(xiàn)該承諾并明確2013年以后日本氣候變暖對策的中期目標，日本在“地球溫暖化問題總理懇談會”(首相官邸)之下設置了“中期目標研討委員會”(首相官邸)進行研究。［8］近年來，日本政府首相頻繁更換的政治風波，也造成了日本地球氣候變化對策的中期目標的起伏波動。

日本前首相福田康夫在2008年6月提出了日本新的防止全球氣候變暖的對策——“福田藍圖”，設定了日本溫室氣體減排的長期目標——到 2050年減排 70%溫室氣體。［9］2008年9月24日麻生太郎出任首相后，麻生政府于2009年6月10日宣布，到2020年，日本的溫室氣體將在2005年的基礎上減排15%。由于這一目標相當于在1990年的基礎上下降8%，僅比日本在《京都議定書》中承諾的6%的減排量降低了2%，因而受到國際社會的批判。［10］2009年9月16日鳩山由紀夫出任日本首相。鳩山由紀夫于當選首相前的2009年9月7日首次在日本國內明確了日本溫室氣體減排的中期目標——到2020年將力爭實現(xiàn)溫室氣體排放量減少到1990年時25%的水平。［11］此后，首相鳩山由紀夫于2009年9月22日出席聯(lián)合國氣候變化問題首腦會議，并在發(fā)言中向國際社會也明確表示了日本政府的這一溫室氣體減排的中期目標。［12］2010年1月31日，鳩山由紀夫任期的日本政府以書面形式向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處提交了日本的減排目標，承諾到2020年將在1990年的排放基礎上減排25%。［13］此外，日本也從長遠觀點出發(fā)，確定了日本的溫室氣體排放量減少到1990年時80%的水平的長期目標。［14］至此，日本政府已明確了其溫室氣體減排的中期目標與長期目標。

日本政府認為，一方面，為實現(xiàn)這一中長期目標，有必要全面規(guī)劃有關實現(xiàn)溫室氣體減排中長期目標的政策，并對相關政策進行體系化;另一方面，面對國際社會正在進行交涉的《京都議定書》第二承諾期問題，采用立法形式明確規(guī)定日本氣候變化對策的基本方向，也至關重要。［15］因此，日本政府著手制定了《全球氣候變暖對策基本法》(法案)，就地球溫暖化對策，確定基本原則，明確國家、地方公共團體、事業(yè)單位、以及國民的職責的基礎上，設定削減溫室氣體排出量的中長期目標，明確地球溫暖化對策相關的基本事項，從總體上明確日本應對溫室氣體的總體政策。

三、《全球氣候變暖對策基本法》(法案)基本內容

日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)共包括總則、中長期目標、基本計劃、基本政策、雜則等5章35條和附則10條。［16］

(一)立法目的

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第1條明確規(guī)定了該法的立法目的。即鑒于在不對氣候系統(tǒng)造成危險的人為干涉的水平下，使溫室氣體安定化，防止與適應地球溫暖化，是人類共同的課題，在確保一切主要國家參加的公平且具有實效性地為防止地球溫暖化的國際框架內進行預防具有重要意義，本法在致力于為地球總體上削減溫室氣體排出量做貢獻的同時，旨在通過在國際社會中率先不斷促進包括轉換能源供求方式在內的社會經(jīng)濟結構，謀求脫化石燃料化等，盡最大努力削減溫室氣體排出量。與此同時，為實現(xiàn)保全且強化森林碳匯，適應地球溫暖化的社會，依據(jù)環(huán)境基本法的基本理念，對有關地球溫暖化對策，通過確立基本原則、明確國家、地方公共團體、企業(yè)及國民職責，設定有關削減溫室氣體排出量的中長期目標，確定地球溫暖化對策的基本事項，推進旨在確保經(jīng)濟發(fā)展、雇傭穩(wěn)定及能源供給穩(wěn)定的地球溫暖化對策，旨在確?，F(xiàn)在和未來的國民享有健康的文化生活的同時，為地球環(huán)境保全做出貢獻。

(二)基本原則

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)在第3條中從七個方面明確規(guī)定了該法的基本原則。

第一，構筑低碳社會原則。

繼2008年7月7日至9日于北海道洞爺湖舉行的八國集團首腦會議之后，為盡快擺脫對化石能源的依存現(xiàn)狀，日本政府提出了“構建低碳社會”行動計劃設想。日本內閣會議于2008年7月26日通過的《構建低碳社會行動計劃》明確規(guī)定將“創(chuàng)新技術開發(fā)”與“構建低碳社會”作為實現(xiàn)2050年世界溫室氣體排出量減半的重要手段。［17］

為進一步貫徹構筑低碳社會行動計劃的方針，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第3條第1款明確規(guī)定了構筑低碳社會的原則。即“通過積極推進盡量抑制社會經(jīng)濟活動及其他活動所排出的溫室效應氣體以及其他排出溫暖效應氣體等相關活動”地球溫暖化對策，“構筑確立新的生活方式等，不斷實現(xiàn)確保豐富的國民生活以及確保產(chǎn)業(yè)國際競爭力的經(jīng)濟持續(xù)增長，削減溫室氣體的排出量，同時強化與保全溫室氣體的吸收作用的社會”。

第二，在國際合作的基礎上積極推進地球溫暖化對策原則。

全球氣候變化是人類社會共同面臨的難題，只有加強國際合作，才能更好的造福人類，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保全相協(xié)調的可持續(xù)發(fā)展。因此，日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)明確規(guī)定了“在國際合作的基礎上積極推進地球溫暖化對策原則”。即“必須在考慮防止與適應地球溫暖化是人類的共同課題，以及我國經(jīng)濟社會與國際社會的緊密相互依存關系的基礎上，活用我國已積累的相關知識、技術與經(jīng)驗等，并在國際合作的基礎上，積極推進與我國在國際社會中地位相適應的地球溫暖化對策”。

第三，鼓勵與資助防止地球溫暖化的研究開發(fā)及其成果普及的原則。

應對全球變暖，構筑低碳社會，需要進行技術創(chuàng)新，為減少煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放提供技術支撐。為進一步明確貫徹《構建低碳社會行動計劃》與實現(xiàn)溫室氣體減排長期目標所確立的重要手段“創(chuàng)新技術開發(fā)”，并保障“創(chuàng)新技術開發(fā)”手段的真正實現(xiàn)，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)規(guī)定了“鼓勵與資助防止地球溫暖化等的研究開發(fā)及其成果普及的原則”。即“鑒于防止和適應地球溫暖化的技術開發(fā)及其他研究開發(fā)及其成果的普及至關重要，因此，地球溫暖化對策必須謀求這些研究開發(fā)及其成果的普及”。

第四，鼓勵、資助發(fā)展防止地球溫暖化產(chǎn)業(yè)的原則。

日本政府為落實地球溫暖化對策，通過資助措施大力發(fā)展防止地球溫暖化產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展。如日本于1994年10月2日通過的《推進地球溫暖化対策地域計劃措施補助金支付綱要》中明確規(guī)定，對地方公共團體推進地球溫暖化對策地域計劃所需部分必要經(jīng)費由國家金庫補助，以實現(xiàn)地域推進地球溫暖化對策。2002年4月25日通過的《構筑脫溫暖化地域的改革事業(yè)費補助金支付綱要》第3條明確規(guī)定，該補助金用于支助地方公共團體進行的地球溫暖化對策為目的的事業(yè)中的有關利用生物質的新能源供給與利用系統(tǒng)等事業(yè)。包括有關畜產(chǎn)廢棄物的沼氣發(fā)酵公共設施利用事業(yè)、有關廚余垃圾的沼氣發(fā)酵的公共設施利用事業(yè)和木質生物質等利用促進事業(yè)等。［18］《全球氣候變暖對策基本法》(法案)進一步明確了鼓勵與資助發(fā)展防止地球溫暖化產(chǎn)業(yè)，增加其就業(yè)機會，保障雇傭穩(wěn)定的原則。即“地球溫暖化對策，必須在謀求資助防止與適應地球溫暖化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及增大就業(yè)機會的同時，保障因推進地球溫暖化對策所帶來的影響的企業(yè)的雇傭穩(wěn)定”。

第五，確保能源供給穩(wěn)定原則。

由日本地球溫暖化對策推進本部于2002年3月19日通過的《地球溫暖化対策推進大綱》明確規(guī)定了“推進以能源供給與需求兩方面對策為中心的二氧化碳排出量的削減對策”。即從需求面而言，著力開展能源節(jié)約;從供求面而言，提高替代石油原料的原子能、天然氣的比例，保障能源供給穩(wěn)定。［19］《全球氣候變暖對策基本法》(法案)進一步明確了確保能源供給穩(wěn)定原則。即“地球溫暖化對策，必須謀求不斷與能源相關政策的相互聯(lián)系，確保能源穩(wěn)定供給”。

第六，與有關保全生物多樣性、防災、確保食料供給穩(wěn)定、能源相關措施等密切配合原則。

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)明確規(guī)定，“地球溫暖化對策，必須在考慮地球溫暖化對國民生活產(chǎn)生廣泛的不良影響的同時，謀求與有關防災、保全生物多樣性、確保食料的穩(wěn)定供給、保健衛(wèi)生以及醫(yī)療等相關措施的互相配合”。

第七，企業(yè)、國民理解原則。

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)明確規(guī)定，地球溫暖化對策必須就其給經(jīng)濟活動與國民生活所帶來效果與影響而不斷獲得企業(yè)及國民的理解的同時，應當采取恰當?shù)慕o予適當?shù)呢斦\營措施。

(三)國家、地方公共團體、企業(yè)和國民的職責

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第4條至第7條明確了國家、地方公共團體、企業(yè)與國民的職責。

第一，國家的職責。關于國家應對變暖的基本職責，日本早在1998年10月9日制定的《全球氣候變暖對策推進法》第3條中就進行了明確規(guī)定，即，國家在為掌握大氣溫室效應氣體濃度變化狀況及相關氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)狀況而進行觀測與監(jiān)測的同時，綜合且有計劃地制定并實施全球氣候變暖對策。國家在推進旨在抑制溫室效應氣體排出等的措施的同時，就抑制溫室效應氣體排出等相關措施，應謀求該措施達成目的之調和，以順利執(zhí)行抑制溫室效應氣體排出等。國家就其自身事務及事業(yè)，在采取措施強化削減溫室效應氣體排出量及吸收作用保全的同時，應支援地方公共團體抑制溫室效應氣體排出等，以及為促進事業(yè)者、國民或者由其組織的民間團體開展有關抑制溫室效應氣體排出的活動，且努力采取技術建議及其他措施。在此基礎上，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第4條從四個方面進一步明確規(guī)定了國家在應對氣候變化方面的職責。一是國家負有遵循前條所規(guī)定的地球溫暖化對策的基本原則，并應綜合且有計劃地制定與實施地球溫暖化對策。二是國家在推進抑制溫室氣體及適應地球溫暖化的政策措施的同時，在為實現(xiàn)其目的而不斷協(xié)調相關措施的基礎上，采取有效途徑實行抑制溫室氣體排出與適應地球溫暖化對策。三是國家在制定與實施地球溫暖化對策時，除應努力促使地方公共團體、企業(yè)、國民以及民間團體相互間協(xié)調之外，還須為實現(xiàn)援助地方公共團體的地球溫暖化對策，促進民間團體等進行防止與適應地球溫暖化的行動目標，努力采取技術性援助及其他措施。四是國家應對所管事務及事業(yè)，就削減溫室氣體排出量、保全與強化等采取有關提供物質資助、人員調配、推進有利于削減溫室氣體排出量契約的以及其他有關削減溫室氣體排出量及保全與強化森林碳匯的措施。

第二，地方公共團體的職責。關于地方公共團體的職責，《全球氣候變暖對策推進法》(法案)第4條規(guī)定，地方公共團體應配合區(qū)域之自然的、社會的條件，推動有關抑制溫室效應氣體排出等的措施。地方公共團體在對其自身事務及事業(yè)采取措施削減溫室效應氣體排出，保全吸收作用及有關強化措施的同時，為促進該區(qū)域的事業(yè)者或者居民開展抑制溫室效應氣體排出等相關活動，應努力提供前款所定措施的相關信息以及采取其他必要措施。在此基礎上，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第5條從三個方面進一步明確規(guī)定了地方公共團體在應對氣候變化方面的職責。一是地方公共團體負有遵循基本原則，就地球溫暖化對策，適當分擔國家責任的同時，制定和實施與本地方公共團體區(qū)域的自然的、社會的條件相適應政策的責任。二是地方公共團體，在制定與實施地球溫暖化對策之際，在努力與國家其他地方公共團體及民間團體等相互配合的同時，為促進本地方公共團體區(qū)域的民間團體等防止與適應地球溫暖化的相關活動，必須努力提供前款規(guī)定的相關信息以及采取其他措施。三是地方公共團體，應對所管事務及事業(yè)，就削減溫室氣體排出量、保全與強化森林碳匯等采取有關提供物質資助、人員調配、推進有利于削減溫室氣體排出量契約，以及其他有關削減溫室氣體排出量及保全與強化森林碳匯的措施。

第三，企業(yè)的職責。關于企業(yè)的職責，《全球氣候變暖對策推進法》(法案)第5條規(guī)定，事業(yè)者就其相關的事業(yè)活動，應在努力采取措施抑制溫室效應氣體排出等的同時，必須協(xié)助實施國家及地方公共團體所作出的有關抑制溫室效應氣體排出等措施?！度驓夂蜃兣瘜Σ呋痉ā?法案)第6條也進一步明確規(guī)定了企業(yè)的職責。就其企業(yè)活動，在努力采取抑制溫室氣體排出的措施(包括其他抑制溫室氣體排出等的措施)的同時，必須協(xié)助實施國家及地方公共團體的地球溫暖化對策。

第四，國民的職責。關于國民的職責，《全球氣候變暖對策推進法》(法案)第6條規(guī)定，國民就其日常生活，在努力采取措施抑制溫室效應氣體排出的同時，必須協(xié)助實施國家及地方公共團體實施的抑制溫室效應氣體排出等措施?！度驓夂蜃兣瘜Σ呋痉ā?法案)進一步規(guī)定，國民就其日常生活，在努力采取抑制溫室氣體排出等措施的同時，必須協(xié)助實施國家及地方公共團體的地球溫暖化對策。

(四)重要措施

為強調應對氣候變暖對策中的重要措施的地位，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)對法律上的措施與年度報告等措施進行了規(guī)定。

第一，法律上的措施。由于實現(xiàn)《全球氣候變暖對策基本法》(法案)目的需要政府在法律、財政、金融、稅收等方面進行全方位支持，因此，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第8條明確規(guī)定，為達成本法目的，政府必須采取必要的法律、財政、稅收、金融措施以及其他措施。

第二，年度報告等。年度報告制度是有效掌握與落實地球溫暖化對策的基本制度，因此，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第9條明確規(guī)定，政府每年必須向國會提出有關地球溫暖化的狀況及政府采取的地球溫暖化對策相關的報告。

(五)削減溫室氣體排出量的中長期目標

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第二章以“中長期目標”為題，就削減溫室氣體排出量的中長期目標進行了明確規(guī)定。

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第10條明確規(guī)定，基于國際社會的共識，以所有主要國家間構筑公平且具實效性的國家框架及就所提出目標達成一致為前提，至2020年止，溫室氣體排出量將在1990年排放基礎上減排25%。此外，至2050年，將在1990年排放基礎上減排80%?！度驓夂蜃兣瘜Σ呋痉ā?法案)于第11條明確規(guī)定了可再生能源供給量的中期目標。即“至2020年一次能源供給量占能源供給量的比例達到10%”。

(六)基本計劃

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第三章以“基本計劃”為題，對政府制定削減溫室氣體排出量的基本計劃進行了明確規(guī)定。根據(jù)《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第12條的規(guī)定，“政府必須制定地球溫暖化對策基本計劃”?；居媱澬璋ǖ厍驕嘏瘜Σ叩幕痉结?、溫室氣體的種類及其排出量與吸收量的目標、預測2030年及2040年的溫室氣體排出量、政府必須采取綜合且有計劃的地球溫暖化對策以及除上述規(guī)定外的有關為綜合且計劃地推進地球溫暖化對策的必要事項等五項內容。

在程序上，地球溫暖化對策基本計劃由負責掌管地球溫暖化對策事務的大臣制定，并交由內閣決定。具體而言，負責掌管地球溫暖化對策事務的大臣在制定基本計劃之際，須通過互聯(lián)網(wǎng)及其他適當方法，采取能夠反映地方公共團體及民間團體等意見的必要措施。此外，在內閣決定通過該基本計劃時，負責管理地球溫暖化對策實務的大臣必須及時公布該基本計劃案。

(七)基本措施

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)第四章以“基本措施”為題，明確規(guī)定了國家與地方公共團體為實現(xiàn)溫室氣體減排中長期目標的基本措施。

第一，國家的基本措施?！度驓夂蜃兣瘜Σ呋痉ā?法案)從第13條至第33條分別規(guī)定了國家應創(chuàng)設國內排出量交易制度、研討與實施地球溫暖化對策的稅收及重新評估其他全部稅收制度、創(chuàng)設可再生能源全額固定價格購買制度、明確規(guī)定有關原子能的措施、促進能源合理化使用措施、抑制交通排放溫室氣體的措施、促進新技術開發(fā)等措施、抑制甲烷與氧化亞氮等排放措施、抑制氟利昂類的使用措施、促進新產(chǎn)業(yè)的措施、振興教育及學習的措施、促進自發(fā)活動與溫室氣體排出量情報公開等措施、促進地域社會形成的措施、保全與強化森林碳匯、適應地球溫暖化的措施、國際合作的措施、地方公共團體的財政措施、觀測地球溫暖化狀況、調查與研究相關制度、公眾參與等具體措施。

第二，地方公共團體的基本措施?！度驓夂蜃兣瘜Σ呋痉ā?法案)第34條明確規(guī)定，地方公共團體應結合該地方公共團體區(qū)域的自然的、社會的條件，綜合且有計劃地推進與實施地球溫暖化對策。

四、日本的立法經(jīng)驗及其對我國的啟示

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)的立法模式、基本框架與內容、基本制度，以及該法與其他相關立法之間的關系等的準確定位，為我國應對氣候變化立法提高了借鑒經(jīng)驗。

(一)立法模式定位

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)的制定，進一步完善了日本應對氣候變化的法律體系，為日本政府有效推進其溫室氣體減排目標提供了法律保障。早在1993年的《環(huán)境基本法》中，日本就以地球環(huán)境保全為基本理念，將全球氣候變暖對策納入環(huán)境法體系，并構建了以《全球氣候變暖對策推進法》、《全球氣候變暖對策推進法實施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破壞法》、《電力事業(yè)者利用新能源等的特別措施法》、《新能源利用促進特別措施法》等法律為內容的日本應對氣候變化法律體系。盡管日本于1998年制定了《全球氣候變暖對策推進法》，宣示了日本政府應對氣候變化基本政策。但自2009年日本明確了其溫室氣體減排“中長期目標”以來，日本便加大了其進一步完善應對氣候變化立法的步伐，準確定位其立法模式——基本法的立法模式，明確規(guī)定日本溫室氣體減排“中長期目標”，以及為實現(xiàn)該目標的基本計劃、基本措施、與相關法律規(guī)范的關系等，不僅從內容上進一步系統(tǒng)完善了日本應對氣候變化的法律體系，而且也從制度上進一步為實現(xiàn)溫室氣體減排中長期目標提供了法律保障。

當前，我國已加快了研究起草應對氣候變化法相關法律法案的步伐，國家發(fā)展與改革委員會氣候司經(jīng)國務院授權負責研究起草相關立法。因此，明確我國應對氣候變化立法的立法模式便成為首要任務。與日本的溫室氣體減排所確立的中長期目標是對《京都議定書》的承諾這種性質不同，我國于2009年11月25日所確定的“決定到2020年我國單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%”的控制溫室氣體排放的行動目標是作為發(fā)展中國家的一項自愿減排的政策性規(guī)定，因此，中國在制定應對氣候變化法時，采取政策性、專門性立法模式，主要就中國應對氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃、體制、機構與職責;地方政府、企業(yè)、社會團體及公民個人的職責;中國減緩與適用氣候變化的基本措施、構建低碳社會的特別措施等進行政策性宣示，通過立法方式樹立中國在應對氣候變化方面的中國威信和國際形象，更符合我國的國情。

(二)立法框架與內容定位

在立法框架方面，《全球氣候變暖對策基本法》(法案)由總則、中長期目標、基本計劃、基本政策、雜則、附則等內容構成。在具體內容方面，該法在第一章總則部分，用9個條款明確規(guī)定了該法的立法目的、重要定義、基本原則、國家的職責、地方公共團體的職責、企業(yè)的職責、國民的職責，以及法制上的措施、年度報告等基本制度。在第二章中長期目標部分，該法明確規(guī)定了溫室氣體排出量削減的中長期目標與可再生能源供給量的中期目標。在第三章基本計劃部分，該法明確規(guī)定政府必須制定地球溫暖化對策基本計劃的義務，并就地球溫暖化對策基本計劃的內容、制定程序等進行了明確規(guī)定，從法律上保障了政府制定地球溫暖化對策基本計劃的實施。在第四章基本措施部分，分別對國家和地方公共團體在減緩氣候變化、適應氣候變化，以及構建低碳社會等方面的具體措施。在第五章雜則部分，規(guī)定了主管地球溫暖化對策事務的大臣及其職責來源。在附則部分，明確規(guī)定了《全球氣候變暖對策基本法》與相關法律規(guī)范之間的關系。該法既從框架設計上體現(xiàn)了基本法的顯著特征，也從內容上明確了實現(xiàn)日本應對氣候變化中長期目標的社會各主體——國家、地方公共團體、企業(yè)與國民的職責，以及為實現(xiàn)立法目標所需構建的相關制度與措施。

日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)的這種立法框架與內容的安排，具有內容清晰、結構合理的特征，值得我國借鑒。具體而言，我國應對氣候變化法立法框架可安排為總則、國家應對氣候變化的戰(zhàn)略、國家應對氣候變化的職能機構與職責、地方政府、企業(yè)、社會團體及公民個人的職責、氣候變化的減緩措施、氣候變化的適用措施、構建低碳社會的特別措施等內容。

(三)《應對氣候變化法》與中國現(xiàn)有相關立法關系定位

作為應對氣候變化基本法的日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)的立法，必然涉及到該法與日本應對氣候變化法律體系中的《地球溫暖化對策推進法》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破壞法》、《電力事業(yè)者利用新能源等的特別措施法》、《新能源利用促進特別措施法》等之間的關系問題，因此，如何處理該法與現(xiàn)有這類立法之間的關系至關重要。

日本《全球氣候變暖對策基本法》(法案)在立法目的、基本原則、中長期目標、基本計劃、基本政策等制度設計上，均注重了與相關立法間的關系。并專設附則，用10個條款明確規(guī)定了該法實施日期、對相關措施的研究、對《地球溫暖化對策推進法》的部分修改以及相關法律的修改等，系統(tǒng)梳理并明確了《全球氣候變暖對策基本法》(法案)與其他相關法律之間的關系。有鑒于此，我國在制定應對氣候變化法時，也應該正確處理該法與我國現(xiàn)有相關立法如《大氣污染防治法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《環(huán)境影響評價法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《森林法》、《水法》等之間的關系。在具體條款內容的設計上，我國應對氣候變化法應側重一般性原則與基本制度的建構，從宏觀上確立中國應對氣候變化的基本制度，體現(xiàn)政策性立法的要求，避免與現(xiàn)有相關立法重復與重疊。

(四)基本制度與措施的定位

《全球氣候變暖對策基本法》(法案)從第13條至第33條分別規(guī)定了減緩與適應全球氣候變暖的基本制度與基本措施。如碳排放權交易制度、碳稅制度、可再生能源全額固定價格購買制度、核能安全利用措施、促進能源合理化使用措施、抑制交通排放溫室氣體的措施、促進新技術開發(fā)的措施、抑制甲烷與氧化亞氮等溫室氣體排放的措施、抑制使用氟利昂類的措施、創(chuàng)新新產(chǎn)業(yè)措施、振興教育及學習的措施、促進削減溫室氣體排出量等情報公開措施、地域社會形成的措施、保全與強化森林碳匯、適應地球溫暖化的措施、國際合作的措施、地方公共團體的財政措施、觀測地球溫暖化狀況、調查與研究相關制度、公眾參與等具體措施。這些制度與措施的定位，有利于國家應對地球變暖對策的實施。有鑒于此，我國制定應對氣候變化法之際，也應該明確減緩與適應氣候變化的基本制度與基本措施。如溫室氣體排放的監(jiān)測統(tǒng)計制度、溫室氣體排放的報告與核查制度、溫室氣體排放的標準體系、溫室氣體的分區(qū)分類管理等碳排放量國家管理制度;森林碳匯、促進清潔能源發(fā)展制度、碳稅、清潔發(fā)展機制等減緩氣候變化的基本措施;構建生態(tài)文明、低碳社會等適應氣候變化的基本措施。

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