美國法中的福利概念研究*
——從福利行政概念的誤解說起

羅 英

(中南大學 法學院，湖南 長沙 410083)

一、福利行政概念的誤解及反思

隨著我國社會的發(fā)展特別是服務型政府建設、以改善民生為重點的社會建設不斷推進，我國法律領域特別是公法領域的變革加劇，我國學者特別是行政法學者愈加重視福利行政法的研究。[1]在這背景下，亟需加強對福利行政概念的研究，因為福利行政概念對福利行政法研究具有基礎性、全局性，但目前對福利行政概念的研究相當薄弱，且存在誤區(qū)。

我國行政法學者常在同一意義上使用福利行政、給付行政、服務行政?！八^給付行政(Leistungsverwaltung)，又可稱為服務行政或福利行政，系指提供人民給付、服務或給與其他利益的行政作用，就現(xiàn)代社會國家負擔照顧人民生活的職責而言，此種行政作用甚具意義?！盵2]29從比較法的角度看，“臺灣地區(qū)法學界與日本法學界同，將福斯多夫所提出之(Leistungsverwaltung)譯成‘給付行政’。”[3]47“在英美法上，難以找到與‘給付行政’相對應的術語，而較多的使用用福利行政一詞(welfare administration)，其是指福利權的保障?！盵4]有學者說得更詳細： “在英美法上，難以找到與‘給付行政’直接對應的術語，相近的常用專門術語是福利行政(welfare administration)和公共行政(public administration)。福利行政主要指福利權利的行政保護，公共行政主要指包括服務和設施在內(nèi)的公共產(chǎn)品的國家供給。從內(nèi)容上看，德國、日本和中國的‘給付行政’范圍，實質上就是英美法世界里福利行政和公共行政的范圍”。[5]上述學者對福利行政的界定大同小異，反映了我國行政法學界在福利行政概念上的一些共識，主要是： 其一，交替使用、不明確區(qū)分福利行政、給付行政、服務行政三者含義；其二，英美法中的“welfare administration”表示“福利行政”；其三，簡單界定，不長篇累牘。筆者贊同以上傳統(tǒng)，但認為后兩位學者可能誤解了福利行政概念，即他們在承認福利行政主要是英美法用語的前提下，分別說福利行政“是指福利權的保障”、“主要指福利權利的行政保護”，明顯與美國主流法學理論與法律實踐在絕大多數(shù)時期(包括目前)明確否定福利權，不將福利進行權利化處理的事實矛盾。

細言之，盡管美國少數(shù)學者主張賦予福利的權利屬性，但這不是美國法律實踐的主流。如法院在判決中指出，申請公共補助不是受到憲法保護的權利，[注]Friedl v. City of New York，1999 U.S. Dist. LEXIS 123 (S.D.N.Y. Jan. 13，1999).福利不是憲法權利(there is no constitutional right to welfare)，政府沒有為公民提供福利的憲法義務。[注]Sharon Baker-Chaput，et al v. Gordon Cammett，et al，406 F. Supp. 1134 (U.S. Dist. 1976).相反，“根據(jù)憲法原則，國會可能隨時取消福利制度，各州可能可以結束公共教育?！盵6]202與法律實踐的主流相一致，美國絕大多數(shù)學者不認為福利具有權利屬性。而在美國法中，福利是否具有權利的屬性，對福利法律制度影響巨大。如從正當程序的角度看，福利是否具有權利的屬性是美國福利行政正當程序的“命門”——若福利具有權利屬性，則可名正言順地受到憲法上正當程序條款的保護；若福利不具有權利屬性，則會被憲法上正當程序條款拒之門外。[7]故切不可小覷福利是否具有權利屬性這一問題。

進一步說，將福利行政誤解為“是指福利權的保障”、“主要指福利權利的行政保護”，很重要的一個原因是誤讀了“福利”。從一般意義上講，解讀福利行政當然需要解剖福利，對福利的認識基本上決定了對福利行政的認識。但是，對福利本身缺乏充分的行政法學分析，正是國內(nèi)研究的一個現(xiàn)狀。這種現(xiàn)狀主要是從給付行政、服務行政而不是從福利出發(fā)來簡單解釋福利行政，即主要從外在的視角而不是內(nèi)在的視角來界定福利行政，福利行政概念的獨立性、自足性因此大打折扣，制約了福利行政概念研究的精細。同時，雖然我國學者們認為英美法用welfare administration來表述福利行政，但在有著法律界“圣經(jīng)”[8]之稱的美國《布萊克法律詞典》(Black's Law Dictionary)中，并沒有welfare administration的詞條。因此，如果堅持福利行政主要是英美法用語的話，那么從追根溯源的角度講，就有必要先辨析美國法中的福利行政概念與英國法中的福利行政概念；而《布萊克法律詞典》中有福利(welfare)概念而無福利行政(welfare administration)概念的特點，意味著辨析美國法中的福利概念比辨析美國法中的福利行政概念更有意義。甚至可以說，與其辨析美國法中的福利行政概念，不如辨析美國法中的福利概念。前述兩位學者將福利行政解釋為“是指福利權的保障”、“主要指福利權利的行政保護”，試圖從福利角度揭示福利行政的含義，是可貴的探索，但由于誤解了美國法中的福利，導致了探索結果的不理想?？梢哉f，通過權威的法律詞典、制定法與判例法來考察美國法中的福利概念，是研究福利行政概念以及其他福利行政法問題所繞不過的一個基本課題。

二、美國《布萊克法律詞典》中的福利概念

“《布萊克法律詞典》被認為是英語國家中最權威的標準法律詞典，它廣為世界各國學者和法官所引用?！盵9]該詞典在美國法律生活中有極為重要的地位，是美國聯(lián)邦最高法院引用頻率最高的法律詞典。[注]Samuel A. Thumma and Jeffrey L. K irchmeier ，The Lexicon Has Become a Fortress： The United States Supreme Court' s Use of Dictionaries ，47 Buffalo Law Review (1999)，p241.在《布萊克法律詞典》中，福利(welfare)有兩種含義： 一是指任何方面的幸福狀態(tài)，包括健康、安全、和平等方面，比較常見的general welfare(國內(nèi)學者對它有不同譯法，包括全民福利[10]151、公共福利[11]259等)、public welfare(公共福利)處于該含義下；二是指給經(jīng)濟上需要幫助的人提供的社會保險體系(A system of social insurance)，如給他們提供食品券和家庭補助，在歷史上也被稱為濟貧。[12]1732顯而易見的是，福利的上述兩種含義差異明顯，前者的范圍廣泛，可稱之為廣義上的福利；后者范圍相對集中，可稱為狹義上的福利，它包括在廣義福利范疇內(nèi)。

那么，在福利存在廣義與狹義區(qū)分的背景下，我國學者所說的美國福利行政(welfare administration)中的“福利”，究竟是指廣義的福利還是狹義的福利呢？

從一般意義上講，既可指廣義福利，也可指狹義福利，但如果考慮到我國學者常不加區(qū)分使用福利行政與給付行政、服務行政的學術慣例，則只能指廣義的福利，因為給付行政、服務行政都不限于給經(jīng)濟困難者提供扶助的狹義福利。如在德國，給付行政分為三類： 第一類是社會行政，其代表性例子有社會保險、社會補償、社會扶助等；第二類是設施行政，包括通訊和傳送設施、供給和處理設施、教育文化機構、健康衛(wèi)生設施、其它公共設施等；第三類是資助行政，包括向經(jīng)營者提供經(jīng)濟補貼、學術領域的資助等。[13]166-167在日本法中，給付行政包括供給行政、社會保障行政和資助(助成)行政。其中，供給行政指通過公共用物、公共設施(營造物)、公企業(yè)等的設置與經(jīng)營來提供日常生活中基本公共服務的行政作用，社會保障行政包括行政救助、社會保險、公共衛(wèi)生和社會福祉等豐富內(nèi)容，資助(助成)行政既包括經(jīng)濟性的，即行政主體為了國民經(jīng)濟的穩(wěn)定而對私人及企業(yè)提供資金與其他財產(chǎn)性利益，也包括非經(jīng)濟性的，如對青少年的保護和培養(yǎng)。[14]25因此，如果堅持交替使用、不仔細區(qū)分福利行政、服務行政、給付行政的學術慣例，那么，就不能將福利行政中的福利狹隘化?；蛘哒f，福利行政也有狹義與廣義之分，我國學者不仔細區(qū)分福利行政、服務行政、給付行政時所說的福利行政，是廣義的福利行政，它包含了狹義的福利行政。

從美國法律實踐看，福利行政也確實不限于濟貧層面。如勞工部(Department of Labor)的使命是“促進、提高和發(fā)展勞動者福利，改善他們的工作環(huán)境，增加收入良好的就業(yè)機會?！痹谧》亢统鞘邪l(fā)展部(Department of Housing and Urban Development)的職責中，包括“促進經(jīng)濟發(fā)展和住房整修的撥款項目、房租補貼、公共住房和減價住房、無家可歸者協(xié)助”等內(nèi)容。[注]“美國參考”網(wǎng)站，http://www.america.gov/mgck/cabinet.html.2010年12月7日16點訪問。該網(wǎng)站主頁頁底聲明，該網(wǎng)站提供有關美國當前對外政策及美國社會與文化的信息，由美國國務院國際信息局(U.S. Department of State's Bureau of International Program)制作，有中文版等多個版本。

《布萊克法律詞典》對福利的雙重詮釋，展示了福利概念的豐富性，但限于詞典的體裁特性，它不可能對廣義福利與狹義福利進行詳細闡述，因此，分析美國法中的福利概念，不能只停留于《布萊克法律詞典》的簡略介紹，還需以實在的成文法與判例法為載體，進行更深入、更細致的實證考察。

三、美國成文法中的福利概念

美國是眾所周知的判例法國家，但美國也有數(shù)目眾多的制定法，如《聯(lián)邦行政程序法》就是人類行政法文明史上的豐碑。不僅如此，美國還對制定法進行法典編纂，形成了著名的《美國法典》(The U.S. Code，簡稱USC)?！睹绹ǖ洹肪幾氲氖敲绹?lián)邦議會制定的法律(laws)，不包括行政系統(tǒng)制定的規(guī)章(regulations issued by executive branch agencies)、聯(lián)邦法院的判決(decisions of the Federal courts)、條約(treaties)、州法與地方法(laws enacted by State or local governments)?！睹绹ǖ洹返陌l(fā)布由聯(lián)邦眾議院的法律修改委員會負責，其首次出版是在1926年，接下來在1934年有新版本。自1934年后，每6年大更新一次。在這6年期間，每年都有年度補充報告出版，以提供最新信息。[注]參見美國聯(lián)邦印刷局數(shù)字系統(tǒng)網(wǎng)站，http://www.gpo.gov/fdsys/，2011年3月12日17點訪問。

《美國法典》的最新版本是2006年版，它根據(jù)內(nèi)容的不同，分為50篇，其中第42篇是“公共健康與福利”(The Public Health and Welfare)。該篇包括151章，內(nèi)容非常廣泛，除涉及公共衛(wèi)生外，還包括社會保障(第7章)、低收入者住房(第8章)、國家科學基金會(第16章)、經(jīng)濟機會項目(第34章)、老年人項目(第35章)、住房與城市發(fā)展部(第44章)、國家環(huán)境政策(第55章)、噪音控制(第65章)、能源發(fā)展(第73章)、科學技術政策與組織(第79章)、能源部(第84章)、低收入者的能源援助(第94章)、社區(qū)服務(第105章)、受害人補償與援助(第112章)、流浪者援助(第119章)、經(jīng)濟適用房(第130章)、控制暴力犯罪與實施法律(第136章)、跨國收養(yǎng)(第143章)。由此可見《美國法典》中福利的范圍之廣，而不限于濟貧層面的狹義福利。

美國法典第42篇的各章又細分為多個部分，如第7章社會保障(Social Security)包括21個分章(Subchapter)，分別是： 第一分章，為老年人援助項目給州撥款；第二分章，老年人、遺屬與殘疾保險；第三分章，為州的失業(yè)補償行政撥款；第四分章，為州幫助與服務有孩子的貧困家庭以及兒童福利撥款；第五分章，母嬰健康服務撥款；第六分章，州的臨時財政救濟(已取消)；第七分章，社會保障局；第八分章，對某些二戰(zhàn)老兵的特殊補助；第九分章，就業(yè)保障；第十分章，為盲人補助給州撥款；第十一分章，總則、審查與行政簡化；第十二分章，提前給州提供失業(yè)金；第十三分章，恢復海員的失業(yè)保險(已取消)；第十四分章，為終身與完全殘疾者補助給州撥款；第十五分章，聯(lián)邦雇員的失業(yè)補償(已取消)；第十六分章，對老年人、盲人與殘疾人的收入補充；第十七分章，對消除智障的撥款；第十八分章，老年人與殘疾人的健康保險；第十九分章，為醫(yī)療補助項目給州撥款；第二十分章，為社會服務[注]《美國法典》對這里所說的“社會服務”有明確界定，即包括但不限于(include, but are not limited to)：兒童照料服務，兒童與成年人保護服務，兒童與成年人看護服務，家庭經(jīng)營與維持服務，成年人日間護理服務，交通服務，家庭計劃服務，培訓與相關服務，就業(yè)服務，信息與咨詢服務，餐飲配送服務，健康支持服務，以及滿足兒童、老年人、智障者、盲人、有心理疾病者、身體殘疾者、酗酒者、吸毒者特殊需要(special needs)的適當組合服務。參見《美國法典》§1397a(2)(A)。給州撥款；第二十一分章，州的兒童健康保險項目?？梢姡@里的社會保障除涉及狹義的福利外，還涉及社會保險與社會服務，范圍相當廣泛；與此同時，所有這些只是《美國法典》中福利概念的部分內(nèi)容，而非全部。

除《美國法典》外，《美國聯(lián)邦行政規(guī)章典》也在美國法律生活中扮演重要角色。該法典收集的只有行政規(guī)章，且只有聯(lián)邦行政機關的規(guī)章，不包括各州的行政規(guī)章?，F(xiàn)行的《美國聯(lián)邦行政規(guī)章典》也包括50篇，一些篇名與《聯(lián)邦法典》的篇名相同，另一些則有區(qū)別。[注]參見美國聯(lián)邦檔案局網(wǎng)站(http://www.archives.gov/)，2011年1月12日19點訪問。相對而言，《美國聯(lián)邦行政規(guī)章典》的篇名更為細致與具體。以福利的篇目為例，在《聯(lián)邦法典》中，能源、環(huán)境保護與應急救援都沒有專門的篇目，而是收集在第42篇“公共衛(wèi)生與福利”中，而在《聯(lián)邦行政規(guī)章典》中，它們都有專門的篇目，即第10篇“能源”(Energy)、第40篇“保護環(huán)境”(Protection of Environment)、第44篇“應急救援”(Emergency Management and Assistance)；在《聯(lián)邦法典》中，公共衛(wèi)生與福利在一個篇目中，而在《聯(lián)邦行政規(guī)章典》中，則同時出現(xiàn)了第42篇“公共衛(wèi)生”(Public Health)與第45篇“公共福利”( Public Welfare)；在《聯(lián)邦法典》中，社會保障(Social Security)的內(nèi)容規(guī)定在第42篇“公共衛(wèi)生與福利”中，但在《聯(lián)邦行政規(guī)章典》中，社會保障的內(nèi)容則分布在第21篇“雇員利益”(Employees' Benefits)中。因此，就范圍而言，《聯(lián)邦行政規(guī)章典》第45篇“公共福利”中的“福利”小于《聯(lián)邦法典》第42篇“公共衛(wèi)生與福利”中的“福利”。不過，《聯(lián)邦行政規(guī)章典》第45篇“公共福利”的內(nèi)容仍然十分豐富，它包括兩個分篇，即聯(lián)邦衛(wèi)生與公共服務部規(guī)章(分篇A)與其他相關規(guī)章(分篇B)，其中分篇A涉及信息自由、統(tǒng)一安置幫助、志愿服務、對偏遠地區(qū)的固定撥款、反聯(lián)邦資助項目中的歧視、減少對外國醫(yī)生的依賴、外國學者的交流訪問計劃、反歧視的聽證程序等。分篇B則涉及對外索賠、法律服務、人文藝術科學國家基金會、國家科學基金會、杜魯門獎學金委員會、北極研究委員會等。

綜上所述，雖然《美國法典》與《美國聯(lián)邦行政規(guī)章典》中的福利概念在外延上存在區(qū)別，但兩者都不限于濟貧層面的狹義福利概念，而是既包括狹義的福利，又涉及社會保障、社會服務等方面的內(nèi)容。換言之，兩者都是廣義的福利，只是廣義的程度有所不同而已。

四、美國判例法中的福利概念

美國是典型的判例法國家，判例特別是聯(lián)邦最高法院的判例在美國法律生活中地位顯赫。分析美國法中的福利概念，不能逾越判例法這個環(huán)節(jié)。

在美國福利領域，影響最大、代表性最強的案例非戈德伯格訴凱利案(Goldberg v. Kelly)[注]Goldberg v. Kelly，397 U.S. 254-279 (1970).莫屬。該案是福利行政正當程序與正當程序革命第一案，改變了之前正當程序只適用于干預行政領域而不適用于福利行政領域的歷史，既極大地擴展了正當程序的適用范圍，也極大地強化了福利的程序保護機制。從福利概念的角度講，該案也有標志性，即它采用了狹義的福利概念，并得到了之后許多案例的援引。更重要的是，從20世紀30年代以來最重要的兩個關于行政正當程序案例[15]113——戈德伯格訴凱利案與馬修斯訴埃爾德里奇案(Mathews v. Eldridge)[注]Matthews v. Eldridge，424 U.S. 319-350(1976).來看，狹義福利與其他福利雖然同屬福利家族，但相應的法律制度可能有重大區(qū)別。因此，本文以戈德伯格訴凱利案與馬修斯訴埃爾德里奇案為例來分析美國法中的狹義福利概念。

在戈德伯格訴凱利案中，原告戈德伯格是紐約市社會服務部的行政長官，被告是凱利等20個紐約市居民，其中，14人之前領受未成年子女家庭補助(Aid to Families with Dependent Children，簡稱AFDC)，6人之前領受紐約州家庭救助(Home Relief Program)。他們原來分別在兩個案件中起訴，在地方法院合并兩個案件后走到一起。未成年子女家庭補助項目由聯(lián)邦設立并撥款支持，但由各州根據(jù)聯(lián)邦福利部門的規(guī)章進行實施。它以經(jīng)濟為基礎，只有家庭收入在一定標準下的家庭才能領受。紐約州家庭救助項目由紐約州政府和地方政府資助和實施，用來資助那些不能自足或不能從其他途徑獲得支持的人。這20人之前因福利被停發(fā)或將被停發(fā)福利而起訴福利機構，認為停發(fā)程序違反了憲法上的正當法律程序條款。如根據(jù)房東提供的信息，福利工作人員得知凱利有同居男友，遂根據(jù)只有單身未婚媽媽才能領受未成年子女家庭補助的規(guī)定，取消了凱利的福利。凱利等人對福利被停發(fā)或將被停發(fā)的決定不服，強調不能親自出現(xiàn)在級別更高的審查官員前，不能提交口頭證據(jù)，不能對不利的證據(jù)進行質證和交叉盤問，因而停發(fā)程序不符合憲法上正當程序的要求。福利官員則主張，事后的公平聽證與非正式的事前審查相結合的程序，已經(jīng)滿足了憲法上正當程序的要求。聯(lián)邦地區(qū)法院與聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見支持福利行政相對人，判定程序性正當程序要求福利官員在停發(fā)福利之前舉行非司法式的聽證。

本案判決反復強調了福利(welfare)、福利領受人(welfare recipient)的特殊性。判決的多數(shù)意見認為，一些政府給付(government benefits)確實可以未經(jīng)事前的證據(jù)性聽證就被行政機關終止，如取消政府合同商的資格，但在終止福利(welfare)時，必須提供事前的證據(jù)性聽證才能符合程序性正當程序的要求；對于適格的領受人而言，福利(welfare)給他們提供了獲得食物、衣服、住房與醫(yī)療保險的途徑。因此，終止福利將剝奪適格的福利領受人賴以生存的手段，這一因素不會出現(xiàn)在將政府合同商列入黑名單、解雇政府職員等政府給付案件中。多數(shù)意見還明確指出，對大部分福利領受人而言，要求他們提交書面報告是不現(xiàn)實的，因為他們?nèi)狈Ρ匾慕逃荒塬@得專業(yè)的幫助。由此可見，多數(shù)意見明確區(qū)分了福利與其他政府給付、福利領受人與其他政府給付領受人。這里所說的福利，顯然是狹義的濟貧層面的福利。

戈德伯格案判決揭開了正當程序革命的序幕，對之后許多案例都有深刻影響。馬修斯訴埃爾德里奇案就是其一。如前所述，該案與戈德伯格案被美國學者視為20世紀30年代以來最重要的兩個行政正當程序案例。本案中的馬修斯是聯(lián)邦政府衛(wèi)生、教育與福利部部長，埃爾德里奇曾是殘疾保險領受人。1956年，美國根據(jù)聯(lián)邦社會保障法建立了殘疾保險項目，在工人身負殘疾而不能工作時給予現(xiàn)金形式的殘疾保險金。埃爾德里奇最初由于慢性焦慮和背部拉傷而獲得殘疾資格，從1968年6月開始領受殘疾保險金。1972年7月，社會保障局通知埃爾德里奇，他不再具有殘疾身份，殘疾保險金將在下月終止，并告知埃爾德里奇可以在6個月之內(nèi)要求最初決定的福利機構重新考慮。埃爾德里奇沒有請求重新考慮，而是質疑這一行政過程的合憲性，要求立即召開聽證會審理確定其殘疾資格，恢復其殘疾保險金。為了支持自己關于正當程序要求停發(fā)殘疾保險前應舉行聽證的觀點，埃爾德里奇求助于戈德伯格訴凱利案判決。聯(lián)邦地區(qū)法院認為，埃爾德里奇如同戈德伯格案中的福利領受人，被告未經(jīng)聽證就終止埃爾德里奇的殘疾保險金，剝奪了埃爾德里奇在憲法上所享有的正當程序權利。上訴法院認同地方法院的觀點，肯定在聽證舉行之前不能停發(fā)殘疾保險金。聯(lián)邦最高法院認為戈德伯格訴凱利一案中的福利補助與本案中的殘疾保險金不同，判定本案中被審查的行政程序符合憲法上正當程序的要求，無需在停發(fā)殘疾保險金前舉行聽證。

從埃爾德里奇案判決全文看，無論是相對人還是聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦上訴法院，以及聯(lián)邦最高法院，都圍繞戈德伯格案展開。不同的是，埃爾德里奇與聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦上訴法院將本案類比戈德伯格案，聯(lián)邦最高法院則從頭到尾區(qū)分該案與戈德伯格案，區(qū)分殘疾保險與福利、殘疾保險領受人與福利領受人，也就是不把殘疾保險視為福利。殘疾保險真的不是福利嗎？殘疾保險項目由當時的聯(lián)邦衛(wèi)生、教育與福利部實施，本案的原告是聯(lián)邦政府衛(wèi)生、教育與福利部部長，以及現(xiàn)今主管殘疾保險項目的美國聯(lián)邦社會保障局明確稱殘疾保險為“殘障福利”[注]參見美國聯(lián)邦檔案局網(wǎng)站(http://www.archives.gov/)，2011年1月12日19點訪問。，再好不過地說明了殘疾保險屬于廣義的福利。從前述的《美國法典》與《美國聯(lián)邦行政規(guī)章典》來看，殘疾保險也在“福利”的范疇中。但是，聯(lián)邦最高法院沒有把殘疾保險視為福利，認為福利是提供給那些處于生存邊緣的人，以經(jīng)濟上的貧困為基礎，殘疾保險則不是。聯(lián)邦最高法院的意見表面看來令人吃驚，但絕非信口開河，而是對福利采取了非常狹義的理解。這種對福利的狹義理解，正是埃爾德里奇案判決與戈德伯格案判決不同的前提。

戈德伯格案與埃爾德里奇案說明，在美國法中，廣義福利與狹義福利可能適用不同的法律制度，切不可對福利與福利行政采取籠統(tǒng)地解釋，也就是不可抹煞福利與福利行政的復雜性、豐富性與多樣性。特別是不能僅僅從給付行政、服務行政的角度來認識福利與福利行政，從而遮蔽了狹義的福利概念與福利行政概念，甚至造成制度設計與實施方面的失誤。

五、 美國法中的福利類型

對美國福利概念進行的多維考察特別是實證考察，為解析美國福利概念與福利行政概念奠定了基礎?？疾毂砻?，美國法的福利概念有廣義與狹義之分，廣義的福利概念范圍廣泛，但并非雜亂無章，而是有規(guī)律、有類型。從我國學者的研究現(xiàn)狀看，對德國與日本的給付行政類型與服務行政類型有所介紹，但忽視了對美國法中福利行政類型的探討。在我國學者不加區(qū)分地使用福利行政、給付行政與服務行政的背景下，這種研究現(xiàn)狀可能產(chǎn)生將給付行政類型與服務行政類型作為福利行政類型的誤導。從《美國法典》以及戈德伯格案等判例來看，美國法中的福利包括以下三種類型，相應地形成了三種類型的福利行政。

第一，公共救助型福利。這類福利通常被稱為公共救助，是狹義的福利，用于濟貧，對象是低收入者或者說經(jīng)濟上有困難者。這類福利項目包括對貧困家庭的臨時救助、食品券、醫(yī)療補助等項目。公共救助是最古老的福利，也是最基礎的福利。與之相應的福利行政，在聯(lián)邦層面，主要由衛(wèi)生與公共服務部承擔，但不是全由健康與公共服務部承擔。如，食品券項目的主管部門是農(nóng)業(yè)部。

第二，社會保險型福利。這是防止貧困的福利，與針對貧困者的第一種福利不同。在美國，聯(lián)邦社會保障局負責的退休保險、遺屬保險、殘疾保險，以及聯(lián)邦衛(wèi)生與公共服務部主管的醫(yī)療保險，都屬于這類福利。

第三，其他福利，如退伍軍人的福利、社會服務。根據(jù)前述聯(lián)邦法律的規(guī)定，社會服務既包括對兒童等社會弱勢群體的服務，也包括對非弱勢群體的服務，如就業(yè)服務、信息與咨詢服務，但不包括供水、供電、供氣等公用設施服務。同時，無論公共救助還是社會保險，覆蓋面都有限，如公共救助只針對貧困者，退休保險需要有足夠長的工作歷史，社會服務的覆蓋面則更為廣泛。

美國福利的范圍與類型決定了美國福利行政的范圍與類型，換言之，美國福利行政包括公共救助型福利行政、社會保險型福利行政以及其他的福利行政。從德國、日本等國的給付行政、服務行政來看，也包括公共救助與社會保險。可以說，公共救助與社會保險這兩類福利以及與之相對應的福利行政普遍存在于當代國家中，是福利行政體系的主要支柱，也是深入研究福利行政法的重點對象。

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