我國行政高成本高負(fù)債的“公地悲劇”解析

張文軍

我國行政高成本高負(fù)債的“公地悲劇”解析

張文軍

我國公務(wù)人員日益膨脹、行政成本居高不下,有的地方負(fù)債累累,已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。導(dǎo)致行政高成本高負(fù)債“公地悲劇”的主要原因在于現(xiàn)行的干部人事制度、收入分配制度以及行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出的不規(guī)范等。從根本上解決這一問題,應(yīng)當(dāng)改革現(xiàn)行的干部人事制度,完善公務(wù)人員產(chǎn)生、晉升、交流、退出等方面的機(jī)制;調(diào)整機(jī)關(guān)人員與社會(huì)其他階層之間的收入分配關(guān)系,限制和取消制度之外的各種特殊權(quán)利,使行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用全過程透明化并進(jìn)行控制、審計(jì)和監(jiān)督;減少行政層級。

公地悲劇;高成本高負(fù)債;利益驅(qū)動(dòng);社會(huì)監(jiān)督

長期以來,我國黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、行政成本居高不下的狀況已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)和諧的重要因素。對此,不少學(xué)者著文進(jìn)行了探討研究,但是,筆者認(rèn)為,目前我們對其產(chǎn)生的根源及其嚴(yán)重性還缺乏足夠的認(rèn)識(shí),本文試從“公地悲劇”①《公地的悲劇》是 1968年美國學(xué)者哈丁提出的一個(gè)命題。他設(shè)置了這樣一個(gè)場景：一群牧民一同在一塊公共草場放牧。一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益,雖然他明知草場上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了,再增加羊的數(shù)目,將使草場的質(zhì)量下降。如果每人都從自己私利出發(fā),肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊獲取收益,因?yàn)椴輬鐾嘶拇鷥r(jià)由大家負(fù)擔(dān)。每一位牧民都如此思考時(shí),“公地悲劇”就上演了——草場持續(xù)退化,直至無法養(yǎng)羊,最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)。它說明,當(dāng)一個(gè)人使用公有資源時(shí),就減少了其他人對這種資源的享用。在這塊“公地”上,公有資源往往被過度使用。政府可以通過管制減少公有資源的使用來解決這個(gè)問題,同時(shí)政府有時(shí)也可以把公有資源變?yōu)樗饺宋锲贰５囊暯蔷瓦@個(gè)問題再談點(diǎn)看法。

一、我國行政高成本高負(fù)債的“公地悲劇”

改革開放以來,機(jī)關(guān)精簡人員的問題多次被提上議事日程?？墒?到目前為止,機(jī)關(guān)人員陷入了“精簡——膨脹”惡性循環(huán)的怪圈已經(jīng)成為不爭的事實(shí),靠財(cái)政吃飯的機(jī)構(gòu)及其人員有增無減。中共中央黨校周天勇教授曾研究分析,1995年在我國國家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體中就業(yè)的人數(shù)為 1042萬人,在事業(yè)單位中就業(yè)的人數(shù)為 2534萬人,合計(jì)為 3576萬人,占全國職工人數(shù)的 24%;國有企業(yè)中黨政工團(tuán)等管理人員占 10%以上,約為 1136萬人。如果將這部分人也看成是吃“皇糧”的,則吃“皇糧”的人數(shù)占職工總?cè)藬?shù)的 32%。即在 100個(gè)職工中,就有 32個(gè)人是吃“皇糧”的。②周天勇：《“皇糧”吃掉國民生產(chǎn)總值的 20%》,轉(zhuǎn)引自劉智峰主編：《第七次革命》,北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社,1998年,第 22-23頁。國政協(xié)委員、國務(wù)院參事任玉嶺于 2005年指出：“全國吃財(cái)政飯的總?cè)藬?shù)已高達(dá) 4000多萬人,另外,還有 500萬人依賴于政府的權(quán)力實(shí)行自收自支。我們的官民比已高達(dá) 26：1,與清末的 911：1相比,高出 35倍。即使是同改革開放初期的 67：1和 10年前的40：1相比,吃皇糧者占總?cè)丝诘谋戎嘏噬?也令人堪憂!”③任玉嶺：《精官方能簡政簡政需要精官》,《思想理論動(dòng)態(tài)參閱》2005年第 12期。有的學(xué)者指出：“從 1978年至 2003年,我國行政管理費(fèi)用支出增長了 88倍”。①賈大明：《不能惠及多數(shù)人的“改革”難以為繼》,《改革內(nèi)參》2007年第 8期。國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)顯示,1995-2006年,國家財(cái)政支出中行政管理費(fèi)由 996.54億元增加到 7571.05億元,12年間增長了 6.60倍;行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在1978年僅為 4.71%,1995年為 14.60%,到 2006年上升到 18.73%。這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出同時(shí)期日本的2.38%、英國的 4.19%、韓國的 5.06%、法國的 6.5%、加拿大的 7.1%以及美國的 9.9%。過去多次機(jī)構(gòu)改革,機(jī)構(gòu)似乎精簡了,干部總數(shù)卻呈增加趨勢,平均每次機(jī)構(gòu)改革,財(cái)政都要增加 15%的開支,中國公務(wù)員正以每年 20%的速度增加。②《中國機(jī)構(gòu)改革怪圈：20年難破,吃財(cái)政成公開秘密》,《改革內(nèi)參》2009年第 29-30期合刊。而近幾年來各級政府機(jī)關(guān)搞攀比、講排場,競相建造豪華辦公樓風(fēng)氣愈演愈烈,盡管所用資金目前沒有確切數(shù)據(jù),但可以斷定會(huì)是天文數(shù)字。

與此同時(shí),我國政府特別是基層政府又大都面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計(jì),2007年中國平均每個(gè)縣的赤字約一億元,全國赤字縣占全國縣域的比重達(dá)四分之三。③參見 21世紀(jì)網(wǎng)：http：//www.21cbh.com/HT ML//HT ML_IROE IARD2M1T.html2008-07-22。高盛報(bào)告提供的數(shù)據(jù)顯示,估算到 2009年年底,中國政府總負(fù)債為 15.7萬億元,約占 2009年 GDP的 48%。主要包括國債 (占GDP20%)、地方融資平臺(tái)貸款及債務(wù)的地方政府債務(wù) (占 23%GDP),估計(jì) 2009年底中國地方政府負(fù)債高達(dá) 7.38萬億元,較 2008年同期增長 70.4%。按 6%的年息來計(jì)算,2010年地方政府至少要付出 4428億元利息。④轉(zhuǎn)引自孟元新：《我國地方政府債務(wù)危機(jī)絕不只是財(cái)政管制危機(jī)》,鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)評論,2010-08-07.http：//finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml。過高的行政成本和過高的債務(wù)必然會(huì)以各種形式轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)公眾身上,這種“食之者眾,生之者寡”的狀況必然會(huì)引發(fā)各種社會(huì)矛盾特別是干群矛盾,直接影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定,嚴(yán)重地制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。更為可怕的是,在國家財(cái)政這塊“公地”上,一些地方政府可能由“守夜人”角色變?yōu)榻畼桥_(tái)的既得利益者甚至是監(jiān)守自盜者?？梢哉f,許多地方出現(xiàn)的由“吃飯財(cái)政”到“要飯財(cái)政”再到“賣地財(cái)政”的邏輯軌跡,人們常見的諸多社會(huì)問題如亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的“三亂”不止,近幾年來全國各地頻頻發(fā)生的群體性事件特別是暴力拆遷事件,就是這種“公地悲劇”的必然結(jié)果。它在很大程度上反映出政府的財(cái)政管制危機(jī)和治理危機(jī),嚴(yán)重地?fù)p害了政府與公民之間的關(guān)系,嚴(yán)重地?fù)p害了政府的公信力。正如有學(xué)者所指出的：“我國地方政府債務(wù)正在醞釀一場危機(jī),從表象看是財(cái)政管制危機(jī),但可能不只是財(cái)政管制危機(jī),可能引發(fā)財(cái)政整體危機(jī),甚至不排除引發(fā)政府全面治理危機(jī)爆發(fā)的可能?！雹蒉D(zhuǎn)引自孟元新：《我國地方政府債務(wù)危機(jī)絕不只是財(cái)政管制危機(jī)》,鳳凰網(wǎng)財(cái)經(jīng)評論,2010-08-07.http：//finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml。如果我們再不下大決心加以解決,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)就只能是一句空話,甚至整個(gè)改革開放的成果都可能付諸東流。

二、行政高成本、高負(fù)債“公地悲劇”形成的原因分析

我國行政高成本高負(fù)債“公地悲劇”的形成,既有干部人事制度方面的原因,又有收入分配制度方面的原因,還有行政預(yù)算支出等方面的原因,“公地悲劇”是多種因素“合力”推動(dòng)的結(jié)果。

第一,現(xiàn)行的干部人事制度容易導(dǎo)致行政高成本高負(fù)債的“公地悲劇”。改革開放至今,我國國有企業(yè)這塊“公地”已經(jīng)發(fā)生了很大變化,而黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位這塊“公地”卻依然存在。于是人們無不向往到里面去“放牧”,這就是長期以來機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹,導(dǎo)致行政成本日益攀升的直接原因。這里既有“帕金森定律”⑥“帕金森定律”是英國著名的歷史學(xué)家諾斯古德·帕金森提出的一條官僚機(jī)構(gòu)自我繁殖和持續(xù)膨脹的規(guī)律。他認(rèn)為官員一般都有補(bǔ)充下屬人員而減輕自己負(fù)擔(dān)的欲望并且彼此之間總會(huì)制造出工作來做的,由此層層效仿,所以行政人員是注定要增長的。的一般作用,更有中國機(jī)構(gòu)體制的特殊因素。其一,我國的行政機(jī)構(gòu)規(guī)模與人員配置缺乏科學(xué)規(guī)范的設(shè)計(jì)和界定,行政成本與單位人員的多少一般沒有直接的關(guān)系,除了一些基層如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)包干比較固定外,較高層次的機(jī)構(gòu)行政經(jīng)費(fèi)基本上不受限制,人員的增加往往伴隨著行政經(jīng)費(fèi)的增加,“經(jīng)費(fèi)隨人走”,這就為增加機(jī)構(gòu)和人員提供了基本條件。我國每年都招收大批人員進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位,而黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位除了諸如死亡等因素自然減員外,幾乎沒有科學(xué)合理的人員退出機(jī)制,這就必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員有增無減。其二,在組織人事制度中,用人上由少數(shù)人甚至個(gè)別人說了算的現(xiàn)象比較普遍。雖然有些地方也有機(jī)關(guān)單位和人員的編制計(jì)劃甚至專門的編制機(jī)構(gòu)和人員,但是編制往往被某些領(lǐng)導(dǎo)者的意志所改變。這種隨意性和無序性常常使編制機(jī)構(gòu)形同虛設(shè),編制計(jì)劃成為一紙空文。其三,現(xiàn)行的干部任用機(jī)制容易導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利、寅吃卯糧的短期行為。長期以來,經(jīng)濟(jì)增長數(shù)據(jù)即所謂 GDP成為領(lǐng)導(dǎo)干部升遷的主要依據(jù),并且領(lǐng)導(dǎo)干部的任職變動(dòng)十分頻繁。任期有限而需要依靠經(jīng)濟(jì)增長等政績升遷的地方官員,普遍存在透支財(cái)力“大干快上”的動(dòng)機(jī),債務(wù)被留給繼任者,繼任者為了自己的升遷繼續(xù)舉債,使債臺(tái)不斷高筑,形成“前任借債后任還”、“新官不理舊賬”的惡性循環(huán)。這種現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)兩級基層政府尤為突出。其四,某些黨政部門形成了不正確的上下級關(guān)系觀念。一方面,下級的升降任免、進(jìn)退榮辱往往取決于上級的意志,因而下級對上級具有人身依附性;另一方面,上級在選用下級的時(shí)候也喜歡用“自己人”,以便“聽話”、“保險(xiǎn)”。由于領(lǐng)導(dǎo)者變動(dòng)頻繁,加上“能上不能下、能進(jìn)不能出”弊病影響,原有的人員不僅無法裁減,而且大部分職務(wù)職級還要提升,同時(shí)又要補(bǔ)充新的人員,所以其下屬人員也會(huì)經(jīng)常更換。原有的機(jī)構(gòu)無法容納諸多的官位和人員,于是便增設(shè)機(jī)構(gòu),增設(shè)副職,增設(shè)虛職,因而就有了大量的 XX級巡視員、調(diào)研員、助理之類,以至有的并不發(fā)達(dá)的小縣都設(shè)有十幾個(gè)副縣長或縣長助理,正所謂十羊九牧。而且,越是貧窮的地方,這種現(xiàn)象越是突出。其五,現(xiàn)行的職務(wù)職級和工資待遇掛鉤的體制,又成為職務(wù)職級爆發(fā)式增長的催化劑。伴隨著職務(wù)職級增加的,不僅僅是工資的增加,還有辦公、住房、乘車甚至為之服務(wù)的人員的配套升級,這種“皆大歡喜”的局面直接帶來的必然是行政成本的大量增長。

第二,現(xiàn)行的收入分配制度是驅(qū)動(dòng)人們上演“公地悲劇”的根本原因。從根本上說,“公地悲劇”的產(chǎn)生是一個(gè)利益驅(qū)動(dòng)問題,其最深刻的社會(huì)根源只有在社會(huì)利益中才能找到準(zhǔn)確的答案。眾所周知,機(jī)關(guān)人員具有其他職業(yè)不具有的各種特殊的優(yōu)越條件。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的資料,2008年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均勞動(dòng)報(bào)酬為：機(jī)關(guān) 33209元,事業(yè) 29251元,企業(yè) 28165元,農(nóng)、林、牧、漁業(yè) 12560元。①中華人民共和國統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社,2009年,第 140頁?？梢钥闯?在上述幾大行業(yè)中,機(jī)關(guān)人員的平均收入是最高的。中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所調(diào)研報(bào)告對社會(huì)十大階層平均社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位指數(shù)分析顯示：其中國家與社會(huì)管理者為 82.55,排序第一;產(chǎn)業(yè)工人為 52.45,排序第 8;城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者為 48.49,排序第 9;農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者為 46.55,排序第 10。②李春玲：《斷裂與碎片——當(dāng)代中國社會(huì)階層分化實(shí)證分析》,北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005年,第 202-203頁。中國社會(huì)科學(xué)院的另一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果也顯示,關(guān)于“改革開放以來受益最多群體的判斷”一項(xiàng),在問卷劃定的十個(gè)群體類別中,只有黨政干部和私營企業(yè)主被半數(shù)以上的被調(diào)查者確認(rèn),選擇比率分別為 59.2%和 55.4%;而作為人數(shù)最多的農(nóng)民和工人群體的選擇比率則是倒數(shù)第三、第二位,分別為 3.4%、1.5%。③李培林等：《社會(huì)沖突與階級意識(shí)》,北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005年,第 203頁。正因?yàn)檫@樣,近幾年來公務(wù)員考試的趨之若鶩就顯得毫不奇怪了。盡管人們報(bào)考公務(wù)員的目的不同,理由各異,但是目前公務(wù)人員具有其他行業(yè)所無法比擬的職業(yè)優(yōu)越感和誘惑力,已經(jīng)成為不爭的事實(shí)存在。

值得注意的是,在一些地方,職務(wù)職級似乎成了一種取之不竭的無限資源,職務(wù)職級的安排實(shí)際上己經(jīng)成為一種利益分配,而這種利益分配往往取決于一部分人乃至個(gè)別人的意志,并且這種權(quán)力的使用不僅不會(huì)對他們自身利益造成任何損害,相反,這種“感情投資”使投桃報(bào)李者、買官賣官者彼此獲得諸多經(jīng)濟(jì)上或政治上的利益,其支付的巨大成本卻只能由國家并最終由納稅人來承擔(dān)?？傊?這種只有利益而沒有個(gè)人責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和成本的“交易”必然會(huì)客觀上驅(qū)動(dòng)人們的行為,從而加速“公地悲劇”的形成。

第三,行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出的不規(guī)范、不嚴(yán)密成為行政高成本高負(fù)債“公地悲劇”產(chǎn)生的直接原因。首先,行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的主體是國家公務(wù)人員,他們同時(shí)又是行政經(jīng)費(fèi)支出的主體,幾乎沒有一般民眾參與,這就很難保證行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)合理性;其次,行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出的公開性、透明度不夠,社會(huì)難以對其實(shí)施評估和監(jiān)督。雖然各級“兩會(huì)”上均有提交人大代表和政協(xié)委員審議財(cái)政預(yù)算報(bào)告的程序,但是,他們絕大部分是非專業(yè)人員,要在如此短暫的時(shí)間內(nèi)對復(fù)雜的財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算作出精確的評估是不可能的。因此,經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)告的審議往往流于形式。加上行政力量的強(qiáng)勢與社會(huì)監(jiān)督力量弱化的嚴(yán)重不對稱,導(dǎo)致監(jiān)督的虛化。有的學(xué)者認(rèn)為,“監(jiān)督和制約行政成本膨脹的空間幾乎為零?！雹荦R海燕：《構(gòu)建和諧社會(huì)必須降低行政成本》,《湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2008年第 2期。在這種情況下,行政權(quán)力如果具有謀求自身利益最大化的沖動(dòng),導(dǎo)致開支的過度增長,事實(shí)上是很難遏制的;再次,公務(wù)消費(fèi)大都缺乏總量的控制和細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。在上不封頂、又沒有消費(fèi)細(xì)則規(guī)范的體制下,公務(wù)消費(fèi)必然出現(xiàn)失控。

三、走出行政高成本高負(fù)債“公地悲劇”的路徑

我國行政高成本高負(fù)債“公地悲劇”的消解,從根本上說需要加大體制改革特別是政治體制改革的力度,當(dāng)前亟需解決的是,改革現(xiàn)行的干部人事制度、收入分配制度和政府行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算、運(yùn)行審議監(jiān)督等制度。

第一,改革現(xiàn)行的干部人事制度,完善公務(wù)人員進(jìn)入、晉升和退出機(jī)制。首先,在公務(wù)人員的進(jìn)入方面,雖然我國現(xiàn)在基本上形成了黨政機(jī)關(guān)人員逢進(jìn)必考的公務(wù)員考試制度,但是占財(cái)政供養(yǎng)人員絕大多數(shù)的事業(yè)單位在人員進(jìn)入方面卻仍然存在空擋。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道：“截止 2005年底,全國事業(yè)單位總計(jì) 125萬個(gè),工作人員超過 3035萬人,是國家公務(wù)員的 4.3倍,占全國財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的近 80%。在 1990年,全國機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休費(fèi)總額僅為 59.5億元,而 2009年已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過千億元。”①汪孝宗：《學(xué)者提議建立機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)聯(lián)動(dòng)養(yǎng)老制度》,《中國濟(jì)經(jīng)周刊》2009年第 23期。而且,事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)人員可以實(shí)行行業(yè)無障礙交流,即黨政機(jī)關(guān)人員可以通過調(diào)動(dòng)直接進(jìn)入事業(yè)單位或者事業(yè)單位人員通過調(diào)動(dòng)可以轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政機(jī)關(guān)人員。如果不對事業(yè)單位人員進(jìn)入加以限制,就等于為財(cái)政供養(yǎng)人員的增加仍然留有方便之門,行政高成本高負(fù)債的“公地悲劇”仍舊不能避免。因此,應(yīng)當(dāng)對機(jī)關(guān)事業(yè)單位各種職位應(yīng)有人員職數(shù)進(jìn)行嚴(yán)密的考察論證,按照實(shí)際需要配置機(jī)構(gòu)和人員,該撤銷合并的機(jī)構(gòu)一定要撤銷合并,該精簡的人員一定要精簡。在完善公務(wù)員考試制度的同時(shí),對事業(yè)單位人員的進(jìn)入也實(shí)行嚴(yán)格的考試制度,實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員進(jìn)入一體化。其次,目前我國公務(wù)人員的晉升基本上是自上而下的任命制或變相任命制,是“由少數(shù)人選人和在少數(shù)人中選人”。這不僅大大降低了職務(wù)晉升的難度,使領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)成為一種低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的職業(yè),使“官本位”意識(shí)更加強(qiáng)化,進(jìn)而客觀上助長了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的增加,而且還很容易滋生權(quán)錢交易、買官賣官等腐敗現(xiàn)象。這就需要進(jìn)一步改革干部的晉升選拔機(jī)制,著重加大競爭力度,不斷提升直接選舉的范圍和層次。同時(shí),加強(qiáng)對公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和監(jiān)督,最大限度地壓縮貪官、庸官、太平官的生存空間。再次,要建立一套科學(xué)合理的公務(wù)人員退出機(jī)制。公務(wù)人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部退出職位后,應(yīng)當(dāng)取消與其職位相應(yīng)的各種待遇,完成官員向普通公民身份的轉(zhuǎn)換?？傊?通過上述手段,減少公務(wù)人員的職業(yè)優(yōu)越感和誘惑力,客觀上會(huì)有助于緩解機(jī)關(guān)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹的壓力,從而減少行政成本。

第二,要調(diào)整社會(huì)利益收入分配關(guān)系,限制和減少機(jī)關(guān)人員制度范圍之外的特殊權(quán)利。這是客觀上降低機(jī)關(guān)人員職業(yè)的誘惑力、改變目前千軍萬馬擠公務(wù)員這座“獨(dú)木橋”狀況的另一手段,也是釜底抽薪、解決機(jī)關(guān)人員膨脹的根本途徑。如果單從工資收入來看,現(xiàn)在機(jī)關(guān)人員總體上并不算太高。甚至有人認(rèn)為,與西方國家相比,我們國家的公務(wù)人員收入偏低,提出所謂“高薪養(yǎng)廉”的動(dòng)議。我們認(rèn)為,二者之間不具有可比性。一方面,中國與當(dāng)代世界發(fā)達(dá)國家整體收入、消費(fèi)水平有很大差距;另一方面,中國的機(jī)關(guān)人員在職業(yè)進(jìn)入程序上、承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)上與當(dāng)代世界發(fā)達(dá)國家的公務(wù)員有很大差別。后者在權(quán)力的形成、運(yùn)轉(zhuǎn)、解除等方面一般都伴有比較規(guī)范的程序和各種監(jiān)督,收入與貢獻(xiàn)、權(quán)力與責(zé)任相一致已經(jīng)成為一種較為普遍的現(xiàn)象。而前者在職業(yè)進(jìn)入程序上具有相當(dāng)?shù)闹饔^隨意性,導(dǎo)致機(jī)關(guān)人員魚龍混雜,質(zhì)量難以保證。加上監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全,往往出現(xiàn)收入與貢獻(xiàn)、權(quán)力與責(zé)任不對等甚至顛倒的狀況。在這種情況下侈談所謂“高薪養(yǎng)廉”無異于南轅北轍。判斷我國公務(wù)人員收入狀況,應(yīng)當(dāng)與社會(huì)其他階層特別是廣大工人、農(nóng)民等普通群眾相比較。否則,就沒有任何意義。

由于職級越高,獲得特權(quán)利益的機(jī)會(huì)越多,因此,限制和減少機(jī)關(guān)人員制度范圍之外的特權(quán)利益,既是解決機(jī)關(guān)人員內(nèi)部特別是高職級與低職級人員之間收入分配差距過大的一項(xiàng)有效措施,也是降低行政成本的有效舉措。學(xué)者王小魯在研究報(bào)告中根據(jù)一些有數(shù)量依據(jù)的項(xiàng)目粗略推算,2005年灰色收入即高達(dá)4.4萬億元,占當(dāng)年 GDP總量的 24%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象。①王小魯：《收入差距擴(kuò)大源于制度缺陷——〈國民收入分配狀況與灰色收入〉報(bào)告摘要》,《改革內(nèi)參》2007年第 14期。如果堵住這部分灰色收入的漏洞,就等于相對增加了非?？捎^的財(cái)政收入,至少可以使政府負(fù)債狀況得以緩解乃至徹底解決。當(dāng)務(wù)之急,是要盡快推行官員財(cái)產(chǎn)公開制度,凡是能夠公開的決策都要盡可能地公開,讓權(quán)力運(yùn)行全過程、全方位地接受社會(huì)監(jiān)督。采取嚴(yán)厲措施,限制和減少機(jī)關(guān)人員制度范圍之外的隱性收入和特權(quán)利益。這除了需要把一定級別的機(jī)關(guān)人員財(cái)產(chǎn)收入進(jìn)一步公開化、透明化之外,還應(yīng)該把每一個(gè)人的權(quán)力邊界、責(zé)任大小、懲戒方式等具體化、細(xì)則化。過去,我們的機(jī)關(guān)雖然也制定了諸如領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)等制度,但由于不夠細(xì)化和缺乏相應(yīng)的監(jiān)督,往往流于形式。在這方面,有的地方已經(jīng)進(jìn)行了比較成功的改革嘗試,關(guān)鍵是需要上級決策者以真正改革的勇氣和魄力,堅(jiān)定不移地支持推行其成功經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步健全和完善有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開制度。同時(shí),還要把機(jī)關(guān)人員的公務(wù)消費(fèi)公開化,以便接受社會(huì)監(jiān)督。特別是機(jī)關(guān)人員的車輛購買使用費(fèi)、出國考察費(fèi)等公務(wù)消費(fèi),由于不夠公開透明,幾乎成為一個(gè)巨大的黑洞,是造成國家資財(cái)嚴(yán)重浪費(fèi)、滋生公務(wù)人員腐敗的盲區(qū)。這里的關(guān)鍵是要抓住監(jiān)督和懲治兩個(gè)環(huán)節(jié)。在監(jiān)督方面尤其要突出新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督作用。實(shí)踐一再證明,人民群眾的評判是最公正的,人民群眾的監(jiān)督是最有力和有效的。正如國務(wù)院總理溫家寶 2010年 3月 5日在十一屆全國人大三次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中提出的：“要深入推進(jìn)政務(wù)公開,完善各類公開辦事制度和行政復(fù)議制度,創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府,同時(shí)充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。②溫家寶：《2010年政府工作報(bào)告》,中國網(wǎng) 2010-03-05,http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/15.content_19612372_7.htm。遺憾的是,在有些地方,人民群眾的監(jiān)督不是加強(qiáng)而是削弱了,甚至是取消了。這是非常危險(xiǎn)的。因此,應(yīng)當(dāng)在改革中重建人民群眾的監(jiān)督機(jī)制。在對機(jī)關(guān)人員腐敗、瀆職、違規(guī)等方面的懲治上要借鑒有些國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn),加大懲治力度,使機(jī)關(guān)人員行政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增大。如果能夠做到以上幾點(diǎn),相信機(jī)關(guān)人員不斷膨脹、行政成本居高不下的狀況一定能夠從根本上得到改觀。

第三,要建立健全政府行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出公開、透明、規(guī)范并便于審議監(jiān)督的制度體系。一是政府經(jīng)費(fèi)預(yù)算和支出除了交由人大等專門機(jī)構(gòu)審議外,還要由相對獨(dú)立、超越政府利益、具有專門知識(shí)的公民社會(huì)組織 (NGO)進(jìn)行審核。審議意見不統(tǒng)一的,按最低數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。重大財(cái)政支出項(xiàng)目,要召開由社會(huì)不同群體代表參加的聽證會(huì)或者實(shí)行廣泛的民意調(diào)查,民眾贊成意見達(dá)不到半數(shù)比例的不得實(shí)施。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為政府重大財(cái)政支出項(xiàng)目決策的必經(jīng)程序;二是采取行政經(jīng)費(fèi)支出封頂制度。在經(jīng)費(fèi)預(yù)算過程中,按照最節(jié)儉的原則,經(jīng)各方論證后以法律法規(guī)的形式確定政府年度經(jīng)費(fèi)最高限額,作為剛性指標(biāo),不得突破,同時(shí),也作為考核本屆政府工作業(yè)績的重要依據(jù)。當(dāng)然,最好通過立法,規(guī)定行政成本支出不得超過 GDP的一定比例,作為剛性的制度規(guī)范加以實(shí)施;三是嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人員編制,嚴(yán)格限制機(jī)關(guān)單位副職、虛職職數(shù),凡是違反規(guī)定的,除限期糾正外,還要追究主要領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任;四是設(shè)計(jì)出具有可行性和可操作性的行政經(jīng)費(fèi)支出實(shí)施細(xì)則,公務(wù)消費(fèi),應(yīng)當(dāng)劃出明確的邊界。五是建立嚴(yán)格的政府消費(fèi)首長負(fù)責(zé)制和債務(wù)問責(zé)制,健全有關(guān)法律法規(guī),改變那種“有人消費(fèi),無人擔(dān)責(zé),債款有人借,問責(zé)無主體”的狀況。按市場化原則明確償債主體和償債責(zé)任,規(guī)范債務(wù)清償行為。結(jié)合干部離任審計(jì)制度,對即將調(diào)動(dòng)工作單位的干部實(shí)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)審計(jì),凡是未能償還任職期間以政府名義所借債務(wù)的主要責(zé)任人,實(shí)行工作調(diào)動(dòng) (包括升遷)“一票否決”,并追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

第四,下決心通過撤銷地市這一行政層級以大幅度減少行政成本。中國行政成本之所以居高不下,行政層級太多是主要原因之一。在當(dāng)代比較發(fā)達(dá)的國家包括一些大國,政府機(jī)構(gòu)的層級設(shè)置一般為三個(gè),而中國行政體系包括中央、省、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層級。目前村級基層組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的工資也由政府財(cái)政支出,無疑又加大了行政成本。中央各項(xiàng)支持民生的經(jīng)費(fèi),經(jīng)過層層截留,到了居民手中已經(jīng)所剩無幾。因此,確保農(nóng)民持續(xù)增收,必須從行政體制改革入手,減少分配環(huán)節(jié),避免“跑冒滴漏”。為此,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于 2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收若干意見》文件指出,要調(diào)整財(cái)政收入分配格局,推進(jìn)省直接管理縣 (市)財(cái)政體制改革。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣 (市)的體制。據(jù)有的學(xué)者研究,中國從秦至民國末期 2100余年,地方政權(quán)有290年為兩級制,占 13.6%,有 610年為虛三級制,占 28.7%,有 600年為三級制,占 28.2%,有 276年為三、四級并存制,占 13%,有 350年為多級制,占 16.5%。①孫學(xué)玉：《體制創(chuàng)新：地方行政機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)選擇》,《中國行政管理》2003年第 4期。縱觀歷史,實(shí)行四級制和多級制的朝代時(shí)間都比較短,而且常常發(fā)生動(dòng)亂,其中政府層級過多,行政成本過高,加重人民負(fù)擔(dān)并由此引發(fā)官民矛盾無疑是一個(gè)重要原因。20世紀(jì) 80年代中期以前,中國省級與縣級之間一般設(shè)置行署 (地區(qū)),作為省政府的派出機(jī)構(gòu),而不是一級政權(quán)機(jī)關(guān)。在這之后,全國大興撤地 (行署)建市和地市合并之風(fēng),到目前絕大多數(shù)地區(qū)(市)已經(jīng)形成了龐大的一級政權(quán)機(jī)構(gòu)。2005年有人測算,一個(gè)中等地級市,每年光工資就要財(cái)政支出 2億左右,再加上后勤,辦公經(jīng)費(fèi)等,一年一個(gè)市本級的財(cái)政支出要在 5億左右,而全國共有 260多個(gè)地級市,匡算下來,每年全國單地級市本級的財(cái)政支出就要在 1300億以上。②許峰：《省直管縣還有多遠(yuǎn)?》,《溫州瞭望》2005年第 10期。至于市管縣體制引發(fā)的市縣爭利、相互掣肘等弊端就更是司空見慣了。

筆者近期曾就相關(guān)問題在山東省菏澤市、濟(jì)寧市、聊城市、淄博市、威海市等地級市委黨校舉辦的科級以上 (含科級)干部培訓(xùn)班向 1000余名學(xué)員進(jìn)行問卷調(diào)查 (收回有效問卷 1212份),對于“有人提出撤銷地市這一政權(quán)組織,節(jié)約行政成本以支持補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的命題,在“很好且可行;不好且不可行;很好但不可行”A、B、C三個(gè)選項(xiàng)中,選擇 A的為 856人,選擇 B的為 80人,選擇 C的為 276人,分別約占被調(diào)查對象的70.6%、6.6%和 22.8%。說明絕大多數(shù)基層黨政干部對撤銷地市這一行政層級是認(rèn)同支持的,同時(shí)也反映出相當(dāng)一部分干部雖然對此持肯定態(tài)度但又對其可行性信心不足,這也提醒人們對撤銷地市這一行政層級的難度要有充分的估計(jì)和準(zhǔn)備。我們認(rèn)為,這個(gè)調(diào)查結(jié)果基本上能夠反映出大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的真實(shí)意向?？紤]到被調(diào)查對象均屬于體制內(nèi)人員這一因素,如果就此命題調(diào)查其他群體和階層的話,估計(jì)對撤銷地市這一行政機(jī)構(gòu)持支持態(tài)度的比例會(huì)大大高于這一數(shù)據(jù)。

總之,無論是從國際慣例還是從中國的實(shí)際來看,這一層級都是應(yīng)當(dāng)而且可以撤銷的。如果結(jié)合推行“省管縣”改革,撤掉地區(qū) (市)這一層級,不僅會(huì)大大節(jié)約行政成本,而且還會(huì)大大提高行政效率。在這方面,我國部分省市已經(jīng)進(jìn)行了試點(diǎn)并取得了成功的經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)在亟需在全國大力推廣開來。

[責(zé)任編輯：李春明 ]

A study of the Tragedy of the Commons of China’s High Cost and Much Indebted Administration

ZHANG Wen-Jun
(Social Development Institute,Shandong University at Weihai,Weihai 264209,P.R.China)

In China,the number of public servants has been increasing and the administration costs have been at a high level.As a result,some local governments are deep in debt.All this presents a threat to the economic development and social harmony.The major causes of such a“tragedy of the commons”lie in the current personnel system,income distribution system,and the control of administration budget and expenditures.In order to solve the problems,great efforts should be made in the following aspects.First,the current personnel system should be reformed to perfect the institutions for the recruitment,promotion,exchange and resignation of civil servants.Second,the relation of the distribution between civil servants and other social groups should be adjusted while reducing or cancelling special privileges not consistent with regulations.Finally,the budget and expenditure of administration expense should be transparent and put under the control and supervision of the public.

tragedy of the commons;high cost and indebtedness;profit driven;social supervision

2010-04-29

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“構(gòu)建和諧社會(huì)與解決干群矛盾問題研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號 05BSZ12)的階段性成果。

張文軍,山東大學(xué)威海分校社會(huì)發(fā)展研究中心教授(威海 264209)。