基于社會權(quán)視角反思我國住房權(quán)保障

韓 敬

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

基于社會權(quán)視角反思我國住房權(quán)保障

韓 敬

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

自1998年國務院發(fā)布“國發(fā)〔1998〕23號”文后，我國住房政策經(jīng)過了艱辛歷程，有偏離亦有回歸。然而，經(jīng)濟適用房制度與廉租房制度積弊已深，存在諸多問題與矛盾，已不能很好保障我國公民的住房權(quán)。因此，立法與其他措施的推進勢在必行：在憲法中明確公民住房權(quán)的地位和意義，并明晰政府保護住房權(quán)的義務；盡快出臺《住宅法》及其相關(guān)配套法規(guī)；從國家政策層面完善廉租房制度；力求通過行政訴訟保障公民住房權(quán)。

住房權(quán)；社會權(quán)；經(jīng)濟適用房制度；廉租房制度

以社會權(quán)為視角研究我國住房權(quán)在理論界尚屬鮮見，更多學者從財產(chǎn)權(quán)意義上理解住房權(quán)，稱其為“居住權(quán)”[1]，或者從人身權(quán)意思上理解住房權(quán)，稱其為“住宅權(quán)”[2]，即所謂“風能進，雨能進，國王不能進”。本文所言住房權(quán)，是指“公民有權(quán)獲得可負擔得起的適宜于人類居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴，并不受歧視的住房權(quán)利”[3]。現(xiàn)實的需要與理論的缺乏促使筆者從社會權(quán)角度出發(fā)，以積極權(quán)利為視野，試圖在理論與觀念層面考察我國住房權(quán)保障問題。

一、1998年以來有關(guān)住房權(quán)改革的艱辛歷程：偏離與回歸

在我國住房政策人權(quán)化過程中，具有里程碑意義的是1998年國務院發(fā)布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)〔1998〕23號文)，此通知意味著經(jīng)過近10年的探索，我國住房政策走上了與國際住房權(quán)接軌的成熟階段，終止了延續(xù)幾十年的福利分房制度。國家要求地方政府為貧困人群提供廉租房，以保障社會住房最脆弱群體的住房人權(quán)。但是，由于國家在指導思想上僅看到住房的經(jīng)濟功能，視發(fā)展住房和建筑產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟發(fā)展的一種手段，這就為以后住房建設(shè)“唯市場化”和極端市場化的畸形發(fā)展埋下了伏筆。

2003年8月12日，國務院發(fā)出了《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)〔2003〕18號文)，其最值得詬病的地方是顛覆了1998年《通知》確定的符合現(xiàn)代住房人權(quán)要求的住房分類供應體系的內(nèi)在比例和結(jié)構(gòu)，尤其是降低了經(jīng)濟適用房中滿足低收入階層住房需求的地位。盡管該《通知》也強調(diào)了經(jīng)濟適用房和廉租房的重要性，也談到了發(fā)展經(jīng)濟適用房和廉租房的主要措施，但是，這些在文件中卻遠遠沒有普通商品房顯得那么重要。該《通知》中的國家功利主義立場導致了住房結(jié)構(gòu)錯位，最終使得住房在我國現(xiàn)代歷史上真正成了一個社會問題，甚至被人們連同醫(yī)療和教育問題一起被稱為壓在民眾頭上的“新三座大山”[4]。

今天，高房價已經(jīng)成為普通居民穩(wěn)定生活的障礙，導致人們對國家住房政策強烈的不滿，這使得政府對住房的理解開始回歸到住房人權(quán)的目的上來。主要表現(xiàn)為下列事件：

1.2007年5月19日，建設(shè)部部長汪光燾參加“城市發(fā)展國際論壇”，表示：“住房是人的一種基本權(quán)利，住房發(fā)展要從過去過分追求經(jīng)濟增長和平均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重社會公平和解決民生問題，建立健全廉租住房制度，在實現(xiàn)城鎮(zhèn)最低生活保障家庭應保盡保的基礎(chǔ)上，逐步把廉租住房保障對象擴大到低收入住房困難家庭，讓人人享有適當住房。”*于之平：《讓“居者有其屋”是政府的基本責任》，光明網(wǎng)，http://guancha.gmw.cn.2007-06-01。

2.2007年8月7日，國務院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發(fā)〔2007〕24號文)，一改過去強調(diào)市場化忽略保障的住房改革，加強了過去的薄弱環(huán)節(jié)。

3.2007年11月19日，溫家寶總理在新加坡發(fā)表演講時表示：“首先，政府的職責最重要的是要搞好廉租房，讓那些買不起房或者進城打工的農(nóng)民工能夠租得起房、住得上房。其次，是建設(shè)經(jīng)濟適用房，經(jīng)濟適用房大多數(shù)是面向中產(chǎn)階級的。對廉租房和經(jīng)濟適用房，政府應提供和保障土地的需要?！?《溫家寶新加坡發(fā)表演講談中國住房和股市問題》，中國網(wǎng)，http://china.com.cn.2007-11-20。

4.2009年4月13日國務院發(fā)表了《國家人權(quán)行動計劃(2009—2010年)》，這是中國第一次制定的以人權(quán)為主題的國家規(guī)劃，其中有關(guān)我國住房權(quán)保障的表述為：“發(fā)展普通商品住房和經(jīng)濟適應住房，改善城市中低收入家庭住房條件；健全廉租房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難；嚴格執(zhí)行拆遷的許可、資金監(jiān)管、協(xié)議、評估、項目轉(zhuǎn)讓審批、住房保障、補償救濟和聽證等制度，保障被拆遷人的合法權(quán)益?！?/p>

上述事件實現(xiàn)了我國住房權(quán)保障指導思想的理性回歸，與國際適足住房權(quán)的發(fā)展趨勢逐步趨向一致，對以后住房制度的改革和發(fā)展將產(chǎn)生積極影響。然而，由于我國住房問題積弊已深，究竟何時、能從何種程度上全面改善公民的住房權(quán)，還有待時間的檢驗。

二、我國現(xiàn)行兩種主要住房權(quán)社會保障制度暴露出的問題

目前，我國住房權(quán)的社會保障方式主要有兩種：其一，廉租房制度，其二，經(jīng)濟適用房制度。這兩種制度雖然基本脫離了商品住房市場的影響，但是也存在諸多問題，其突出表現(xiàn)為：在實體制度方面，受我國現(xiàn)行“城鄉(xiāng)分治”體制的制約，人口眾多的農(nóng)民沒有被納入住房權(quán)社會保障之中，而且，此種保障的基本單位是城鎮(zhèn)居民家庭，個體居民的住房權(quán)沒有得以體現(xiàn)。在程序制度方面，如何確保住房社會保障制度的公開、公正和公平，還缺乏足夠的依據(jù)[5]。

(一)經(jīng)濟適用房制度的問題和缺陷

經(jīng)濟適用房在1998年被23號文確立為住房供應體系的主體，而在2003年第18號文中，則被定義為“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”，這種兼具公共性和商品性的“雙棲”定位，為后來的變異埋下了伏筆。在經(jīng)濟的房地產(chǎn)化、房地產(chǎn)的市場化雙重擠壓下，經(jīng)濟適用房的最大的“適用”之處，就在于以“經(jīng)濟”之名行“不經(jīng)濟”之實，況且，權(quán)錢交易的壞市場經(jīng)濟模式具有極強的自我復制功能，而一個不充分競爭的市場與貧富差距過大的社會，又不會自動形成均衡價格與健康的梯度消費，好在2007年出臺的國務院第24號文實現(xiàn)了經(jīng)濟適用房作為政策性住房性質(zhì)的回歸[6]。

另外，經(jīng)濟適用房的受益對象，究竟是指高收入以外的其他階層還是中等偏低加低收入階層，目前政府仍沒有明確的界定，使得擁有價格優(yōu)勢的經(jīng)濟適用房面對了大約90%左右的購買者。從早期的面向中低收入家庭，到后來變異為低收入甚至最低收入的“窮人的專利”，再到24號文以供應低收入人群而銜接廉租房的定位，最后到溫總理在新加坡發(fā)出的“經(jīng)濟適用房要面向中產(chǎn)階級”的重要信號，這些模糊界定使得經(jīng)濟適用房購買者的數(shù)量大大增加，從而導致出現(xiàn)了中高收入階層將低收入階層擠出經(jīng)濟適用房市場的現(xiàn)象。

此外，我國目前經(jīng)濟適用房的價格過高，面積過大，戶型設(shè)計不合理，對于大多數(shù)低收入家庭來說仍難以承受。而且，很多城市的經(jīng)濟適用房開發(fā)、建設(shè)都是成片進行的，這種集中居住的模式必然會帶來整片小區(qū)環(huán)境建設(shè)落后、住宅質(zhì)量不符合規(guī)格及社區(qū)歧視等一系列問題，很難較好地保障和實現(xiàn)公民其他方面的住房權(quán)利。

(二)廉租房制度存在的不足

我國雖有專門針對低收入階層的廉租房制度，然而，從整體的發(fā)展趨勢來看，它與居民的期望和政府的長遠目標存在著很大差距。目前廉租房的適用對象，只局限于具有非農(nóng)業(yè)常住戶口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，按照這樣的規(guī)定，符合條件的家庭所占城市人口比例很小，適用對象范圍過窄。另外，在廉租房制度的具體實施過程中，單憑政府房管部門很難長期支撐以市場價收購廉租住房和租金補貼的資金支出，因此，與眾多需要廉租房的家庭迫切需求相比，資金的籌集成為廉租房制度發(fā)展的一個瓶頸。此外，我國存在著大量的家庭收入水平和住房標準超過廉租房保障范圍，而又無能力購買經(jīng)濟適用房的中間階層，此階層的公民既無力支付經(jīng)濟適用住房的首期付款，又不能申請廉租房，其住房權(quán)很難通過政府的資助得以實現(xiàn)。

反觀我國的住房政策，住房保障嚴重不足，政府的公共和公平導向較為缺失，政府所推出的經(jīng)濟適用房、廉租房等公共住房保障政策無異于杯水車薪，在當前住房制度中并不占重要地位，無法從根本上解決數(shù)目眾多的低收入家庭住房問題，“1000萬戶低收入住房困難家庭”的存在就是有力的證明。

三、認真對待我國公民住房權(quán)

(一)在憲法中明確公民住房權(quán)的地位和意義，并明晰政府保護住房權(quán)的義務

“在人權(quán)的保障體系中，憲法保障是首要的也是最富有成效的。因為憲法是一個國家的根本大法，具有最高權(quán)威和最高的法律效力。沒有憲法保障，任何人權(quán)保障將成為無源之水、無本之木”[7]。聯(lián)合國住房特別報告員也強調(diào)：“一切對本國憲法進行修訂或擬定新憲法的國家，應充分注意把住房權(quán)條款列入條文，以期澄清、改進并加強適足住房這項人權(quán)?！盵8]雖然學界極力從各種角度搜尋住房權(quán)在我國憲法中的依據(jù)，但憲法對住房權(quán)保障不到位的事實卻無法掩蓋。部分學者主張從人權(quán)條款或其他社會權(quán)條款中推導出公民住房權(quán)，但是，無論是人權(quán)抑或是社會權(quán)，它們本身都是一項概括性權(quán)利，如果只要強調(diào)“國家尊重和保障人權(quán)”就可以代替所有權(quán)利的話，那么具體權(quán)利就失去了其本身的具體性與特殊性。

況且，把公民住房權(quán)規(guī)定為憲法的一項基本權(quán)利也是國際社會的一種趨勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年底，有76個國家在其憲法中表達了住房權(quán)的內(nèi)容；有33個國家制定了有關(guān)貧困群體取得可負擔得起的住房的法律或法案[9]，其中南非共和國1996年通過的憲法堪稱是將住房權(quán)融入憲法的典范，其第26條承認人們擁有適當住房的權(quán)利，根據(jù)此條規(guī)定作出保護南非住房權(quán)的格魯特布姆案判決更是舉世矚目。

近幾年，我國房價飆升已使許多人難以滿足基本的住房需要，相應地，人們的健康、教育、安全、就業(yè)也受到了影響。究其原因，就在于政府并沒有將住房權(quán)上升到基本人權(quán)的高度來認識，大多關(guān)于房地產(chǎn)的調(diào)控政策或措施都不過是以防止經(jīng)濟過熱為目的，而不是以保障人權(quán)為宗旨[10]。如今，人們對適足的、可負擔的住房需求轉(zhuǎn)化為對權(quán)利的訴求，這為住房權(quán)入憲提供了堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。憲法除了規(guī)定公民的住房權(quán)外，還必須明確政府保障住房權(quán)的責任，僅靠市場機制無法實現(xiàn)對住房權(quán)有效的保障，政府必須適時地介入房地產(chǎn)市場，既要保護那些有經(jīng)濟能力購房者的權(quán)利，又要為無法承擔高昂房價的人們提供權(quán)利保障。

(二)盡快出臺《住宅法》及其相關(guān)配套法規(guī)

不能獲得可負擔得起的、適于人居住和安全的住房即意味著犧牲一系列其他人權(quán)，其結(jié)果使得享有人權(quán)變得毫無意義。住房在許多方面更多的是一個過程而不是一個純粹的組合結(jié)構(gòu)，決策者和立法者承認這些權(quán)利是邁向有效實現(xiàn)這些權(quán)利的第一步[11]。住房權(quán)是《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定的一項重要權(quán)利，我國于1997年10月27日簽署了該公約，并于2001年2月28日獲得了批準，《公約》第2條第1款規(guī)定，締約國應“最大限度地利用現(xiàn)有可得資源”采取立法和其他步驟，“逐漸”實現(xiàn)公約所承認的各種權(quán)利，這里自然包括住房權(quán)。我國雖是締約國，但還缺乏關(guān)于住房權(quán)以及住房方面的有關(guān)法律，還沒有建立起一套完整的住房保障法律體系。目前大多數(shù)國家往往通過高位階法律明確保障住房權(quán)，如新加坡，早在1960年就頒布了《住房與發(fā)展法》。美國也非常重視住房立法，如《合眾國住房法》、《國民住宅法》、《開放住房法案》。日本政府先后制定實施了《住房金融公庫法》、《公營住宅法》、《城市住房計劃法》等40余部法律。

反觀我國，目前各地執(zhí)行的住房法律依據(jù)大多是國務院、建設(shè)部以及省級人民政府頒布的行政法規(guī)或政府規(guī)章，立法層次較低，對于實現(xiàn)“居者有其屋”的惠民目標還相差甚遠。其實，在國內(nèi)，制定《住宅法》的呼聲很高，早在1983年《住宅法》就被正式納入全國人大法制委員會的立法部署中，當時鑒于住房改革仍處在試點階段，住房立法就被暫時擱置下來。到了1988年，建設(shè)部對《住宅法》草案進行了較大修改和補充，形成了新的《住宅法》草案。但由于住房問題涉及面大，直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，且新的情況還在不斷地出現(xiàn)，基于種種考慮，到目前為止《住宅法》仍遲遲沒有出臺[12]。一段時間以來，國家的住房政策變化隨意，甚至出現(xiàn)相互矛盾與沖突的現(xiàn)象，住房權(quán)遭受侵犯時無相應的法律可供救濟，諸多情況的普遍存在使得公民的住房權(quán)難以實現(xiàn)，高位階法律的出臺已迫在眉睫。

(三)從國家政策層面完善廉租房制度

經(jīng)濟適用房并不具備對低收入家庭應有的道德關(guān)懷，應著力完善廉租房制度。對于低收入家庭，解決其“原生態(tài)”的民生問題，遠比“畫餅充饑”式的精神會餐現(xiàn)實而又緊迫，住房自然是其生存必不可少的物質(zhì)條件。

如何更好地完善廉租房制度？首先，必須建立以公共財政為主的、多渠道的廉租房建設(shè)保障資金，形成公共預算安排、土地出讓凈收益的提取、住房公積金增值收益提取、社會捐贈等多路徑的資金供應協(xié)作局面。其次，必須建立和完善廉租房制度的核準、進入和退出機制。初定后的保障對象名單應向社會公布征詢公眾意見，政府應適時調(diào)整最低收入家庭的標準，并定期向社會公布。最后，必須建立一種退出復審機制，每隔兩年或稍長時間對原保障對象進行重新認定，只有符合條件的方可繼續(xù)享受廉租房，當原有保障對象脫貧脫困后，應要求、引導其搬出，以便讓更需“雪中送炭”的人入住[6]。

在保障低收入家庭住房權(quán)上，新加坡的經(jīng)驗可資借鑒。新加坡是世界上廉租房制度最成功的典范之一，為保障低收入家庭的住房權(quán)，政府規(guī)定了購買或租用國家營建住房即組屋的條件，以每個家庭月收入3500新元為標準，基本上保證了80%以上的中等收入家庭能夠得到廉價的組屋。為了照顧低收入家庭購買組屋，政府還有大量補貼，對購買三房式以下住宅的常常是低于半價出售，四房式也可降價15%出售。實在無力購買的，如月收入低于800新元者，政府還允許租用組屋[13]。

(四)力求通過行政訴訟制度保障公民住房權(quán)

要真正保障公民的住房權(quán)，就不能缺乏司法救濟。住房權(quán)作為一項可以向國家要求積極作為的權(quán)利，國家負有尊重、保障、促進與實現(xiàn)的義務，雖受經(jīng)濟文化發(fā)展水平的制約，但資源的限制并不能否定住房權(quán)具有可訴性，住房權(quán)的實現(xiàn)應當獲得司法救濟。在住房權(quán)的司法保障上，法國的成功經(jīng)驗可供我們借鑒。2007年1月17日法國政府部長會議通過了“可抗辯居住權(quán)”法案，即符合規(guī)定的無房者可通過法律手段向政府提出住房需求，實現(xiàn)有房居住的權(quán)利。從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，5類住房困難戶(無房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環(huán)境中的人、與未成年子女同住且住房面積不達標的人)可向主管部門要求解決住房問題，如得不到解決，可向行政法院提起訴訟[14]。此法案的出臺，實際上意味著保障公民住房權(quán)成為政府的一項法定義務，無房者可通過法律手段維護自己的住房權(quán)，從而使作為社會權(quán)的住房權(quán)不再停留在“自然權(quán)利”層面，而具有了很強的現(xiàn)實性和可操作性，使得住房權(quán)的實現(xiàn)最終能得到司法保障。

四、結(jié)語

“對于希望受到別國尊敬和得到國內(nèi)安定的國家來說，沒有比保護和養(yǎng)育國民的權(quán)利感更為重要的了。養(yǎng)育國民的權(quán)利感，是對國民進行政治教育的最高也是最重要的課題之一，對于一個國家來說，國民每個人健全而強力的權(quán)利感是最為豐富的源泉，是對內(nèi)和對外的最確切的保障物”[15]。為住房權(quán)利而奮斗，提高公民的居住水平，是公民的權(quán)利，也是國家的責任與義務，是我國目前最大的民生問題之一，誠如孫中山先生所言：“民生就是政治的中心，就是經(jīng)濟的中心，和種種歷史活動的中心，如同天空以內(nèi)的重心一樣?！弊》繖?quán)的全面實現(xiàn)就是解決了最大的民生問題?！鞍驳脧V廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風雨不動安如山！”希望這并不只是遙遠的理想，“學有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”，希望并不只是一種令人欣慰的口號。

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[責任編輯迪爾]

DF38

A

1000-2359(2011)02-0141-04

韓敬(1978-)，女，河南新鄉(xiāng)人，東南大學法學院博士生，主要從事憲法與行政法學研究。

國家社科基金項目“社會權(quán)的可訴性及其程度研究”(07CFX010)階段性成果

2010-10-09