“十二五”時(shí)期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路*
——以黑龍江省為例

曲麗麗，王 敏

(1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 出版中心，黑龍江 哈爾濱 150030；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030)

黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中，提出了推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化建設(shè)的目標(biāo)，明確了“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化”的任務(wù)。2009年12月31日，中共中央國(guó)務(wù)院“關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)”中進(jìn)一步提出，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容?！笆濉睍r(shí)期是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得歷史性突破的關(guān)鍵時(shí)期，要打破城鄉(xiāng)之間的分割壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)緊密結(jié)合并融為一體。本文選擇筆者的家鄉(xiāng)黑龍江省作為個(gè)案探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路，旨在推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境和文化生活等各方面的統(tǒng)籌發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的差距

黑龍江省現(xiàn)轄13個(gè)地級(jí)行政單位，130個(gè)縣市區(qū)，包括64個(gè)市轄區(qū)、19個(gè)縣級(jí)市、47個(gè)縣；鄉(xiāng)鎮(zhèn)合計(jì)944個(gè)，包括464個(gè)鎮(zhèn)和480個(gè)鄉(xiāng)，現(xiàn)有人口3826萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率53%。黑龍江省是我國(guó)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的主要生產(chǎn)基地，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的地位。在實(shí)施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，同時(shí)，受到中國(guó)舊體制的影響，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，存在著明顯的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，嚴(yán)重影響了各生產(chǎn)要素在程序之間的自由流動(dòng)，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(一)黑龍江省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，黑龍江省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著嚴(yán)重的不平衡，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距較大。首先，從城鄉(xiāng)收入上看，黑龍江省城鄉(xiāng)居民收入差距的變化總體趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大的。2009年，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到12566億元，比1980年增加了12146元，增長(zhǎng)了28.9倍，年均增長(zhǎng)12.4%；農(nóng)村居民人均純收入5207元，比1980年增加了4999元，增長(zhǎng)了23倍，年均增長(zhǎng)11.7%；城鎮(zhèn)居民可支配收入增量是農(nóng)村居民人均純收入增量的2.4倍，年均增速相差0.7個(gè)百分點(diǎn)。1980年我省城鄉(xiāng)收入差距為212元，2009年城鄉(xiāng)收入差達(dá)到7359元，年均增長(zhǎng)以13%的速度擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民的收入比不合理，1980～2009年，城鄉(xiāng)居民收入比由2.02∶1擴(kuò)大到2.41∶1，而按照國(guó)際慣例，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在人均國(guó)民生產(chǎn)總值800～1000美元時(shí)，城鎮(zhèn)居民的人均收入大體上是農(nóng)村居民人均收入的1.7倍。[1]其次，從城鄉(xiāng)居民消費(fèi)上看，黑龍江省的城鄉(xiāng)消費(fèi)差距不但沒(méi)有縮小，而是在不斷加大。全省城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出從1980年的361元增加到2009年的9629.6元，增長(zhǎng)了25.7倍，年均增長(zhǎng)了12%，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出從166.2元增加到5388.3元，增長(zhǎng)了24.5倍，年均增長(zhǎng)11.8%。29年間我省城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距由194.8元擴(kuò)大到5388.3元，擴(kuò)大了26.7倍。同時(shí)，除了消費(fèi)總量上存在差距外，城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也存在著不同程度的差異。2009年城市居民用于食品的消費(fèi)支出為3397.4元，而農(nóng)村居民用于食品的消費(fèi)支出為1331.1元，城鎮(zhèn)居民用于食品的消費(fèi)支出是農(nóng)村居民的2.6倍；城鎮(zhèn)居民的衣著支出遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，2009年黑龍江省人均衣著支出分別為1403.7元和345.7元，二者之比為4.1∶1；2009年我省城鄉(xiāng)居民人均居住面積分別為24.1平方米和22.5平方米，從表面上看居住面積相差不大，但城鎮(zhèn)居民的居住質(zhì)量遠(yuǎn)高于農(nóng)村；城鎮(zhèn)居民對(duì)耐用消費(fèi)品的保有量遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，2009年我省城鎮(zhèn)居民用于家庭設(shè)備用品及服務(wù)547.9元，而農(nóng)村為161元，二者之比為 3.4∶1；城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在交通運(yùn)輸方面的差距也較大，2009年城鄉(xiāng)居民用于交通運(yùn)輸方面的費(fèi)用分別為922.8元和427.4元，二者之比為2.2∶1；城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在文化教育娛樂(lè)用品及服務(wù)總項(xiàng)支出上的差別有所縮小，2009年我省城鄉(xiāng)居民人均娛樂(lè)文化教育支出分別為956.9元和496.4元，二者之比為1.9∶1。再次，從城鄉(xiāng)居民的就業(yè)上看，農(nóng)民的就業(yè)水平低于城市，黑龍江省農(nóng)村人口多、素質(zhì)低，就業(yè)壓力一直較大。2009年全省城鎮(zhèn)人口為2123.4萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?5.5%，就業(yè)人員898.8萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)人口的42.3%；農(nóng)村人口1702.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.5%，就業(yè)人員978.2萬(wàn)人，占農(nóng)村人口的57.5%?？梢钥闯鲛r(nóng)村人口的就業(yè)比例高，但由于文化程度上的差距他們從事的職業(yè)處于較低水平，且多滯留在農(nóng)村，大量的富余勞動(dòng)力得不到轉(zhuǎn)移，就業(yè)質(zhì)量差距較大。從2000～2009年，黑龍江省城鎮(zhèn)就業(yè)人員由722.8萬(wàn)人增長(zhǎng)到898.8萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)19.6萬(wàn)人，從2000～2001年城鎮(zhèn)就業(yè)人口下降外(這一年國(guó)有企業(yè)改革影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整)，其余年份都呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。而從2000～2009年，黑龍江省的鄉(xiāng)村就業(yè)人員由877.9萬(wàn)人上升到978.2萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)11.1萬(wàn)人，但是，農(nóng)村勞動(dòng)力雖量上占優(yōu)勢(shì)，勞動(dòng)力資源還沒(méi)有得到充分發(fā)揮，大量的剩余勞動(dòng)力還滯留在農(nóng)村，就業(yè)質(zhì)量較差。

(二)黑龍江省城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的差距

從城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平上看，黑龍江省城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距明顯。2009年末全省參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)920.4萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)7.3%，其中職工586.7萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.8%；離退休人員333.7萬(wàn)人，增長(zhǎng)20.9%，參加失業(yè)保險(xiǎn)471.3萬(wàn)人，增長(zhǎng)0.8%。2009年，全省城鄉(xiāng)享有最低生活保障的城鄉(xiāng)居民之比為1.65∶1，保障標(biāo)準(zhǔn)也相差懸殊。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本全覆蓋，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作大部分是10年前開(kāi)展的，農(nóng)民根據(jù)地區(qū)不同每人一年繳納24～240元不等的保費(fèi)，主要以家庭為主，當(dāng)時(shí)只有部分農(nóng)民參加；城市失業(yè)保險(xiǎn)已接近100%，農(nóng)村則少之又少；最低生活保障城市幾乎實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，農(nóng)村剛剛建立低保制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平低，農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)雖然有所改善，但仍有絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。黑龍江省農(nóng)村醫(yī)療支出占生活消費(fèi)支出的8.7%，而平均補(bǔ)償?shù)谋壤齼H占30%～40%，實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資的水平是每位農(nóng)民80元(各級(jí)政府負(fù)擔(dān)70元，農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)10元)，但由于醫(yī)療價(jià)格上升較快，農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)還是很重，患大病或慢性病的話(huà)還是看不起，醫(yī)療支出仍是農(nóng)民的一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)。

從社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平看，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)都明顯偏低，城市的基礎(chǔ)教育資金都是有保障的，列入財(cái)政預(yù)算，而農(nóng)村的基礎(chǔ)教育資金主要由農(nóng)民承擔(dān)。2009年城鎮(zhèn)普通中學(xué)1109所，農(nóng)村中學(xué)1138所，農(nóng)村中學(xué)的數(shù)量雖比城鎮(zhèn)多，但在高中部分的數(shù)量和師資配置上城鄉(xiāng)差距較大，城鎮(zhèn)普通中學(xué)中有高中383所，農(nóng)村僅47所；城鎮(zhèn)普通中學(xué)教師95002人，每校平均教師85人，農(nóng)村教師47830人，每校平均教師42人。并且，農(nóng)村學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)條件、教師待遇和素質(zhì)也與城市學(xué)校有較大差距。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平看，黑龍江省通村公路建設(shè)雖即將完成行政村的通村公路建設(shè)任務(wù)，但仍有近10萬(wàn)km村內(nèi)路和屯間路沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通暢。鄉(xiāng)級(jí)以上的公路中的高級(jí)和次高級(jí)公路僅占17.6%，低于全國(guó)平均水平23.3個(gè)百分點(diǎn)；村級(jí)道路中無(wú)路面歷程的公路僅占30.5%，雨后通車(chē)?yán)锍陶?7.5%。全省只有34%的村能吃上自來(lái)水，其中有部分村屯還存在飲水困難，農(nóng)村不安全飲水人口有900萬(wàn)人，其中還有500萬(wàn)人未納入國(guó)家規(guī)劃解決的范圍。另外，全省還有16個(gè)村沒(méi)有通上電。全省農(nóng)村505萬(wàn)戶(hù)，在綏化、齊齊哈爾等西部地區(qū)還有140萬(wàn)戶(hù)的農(nóng)戶(hù)住在泥草房里。[2]

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響因素

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到體制機(jī)制創(chuàng)新、增長(zhǎng)方式改變和思想觀念創(chuàng)新等諸多因素，不可能一蹴而就，在目前黑龍江省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，存在的主要制約因素主要有以下幾個(gè)方面。

(一)歷史因素

新中國(guó)成立后，我國(guó)照搬蘇聯(lián)的發(fā)展模式，選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路，而發(fā)展重工業(yè)需要大量的資本投入。當(dāng)時(shí)正處在建國(guó)初期，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可謂一窮二白，建設(shè)資本嚴(yán)重不足，為保障工業(yè)獲得穩(wěn)定的資金投入就必須依賴(lài)農(nóng)業(yè)剩余的大量轉(zhuǎn)移。為此，我國(guó)做出了三項(xiàng)制度安排，“實(shí)行糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策，阻斷城鄉(xiāng)產(chǎn)品的流通渠道；實(shí)行人民公社制度，把農(nóng)村勞動(dòng)力限制在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)的戶(hù)籍管理制度，把農(nóng)業(yè)人口固化在農(nóng)村社隊(duì)”。盡管我國(guó)相關(guān)歷史資料中并沒(méi)有關(guān)于農(nóng)業(yè)資本向工業(yè)資本轉(zhuǎn)移的具體數(shù)額，但是根據(jù)現(xiàn)代學(xué)者的估算，從1952～1986年，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差從農(nóng)業(yè)拿走了5823.74億元，年平均盡182億元。[3]現(xiàn)在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度和人民公社制度已經(jīng)退出歷史舞臺(tái)，但這兩項(xiàng)制度讓農(nóng)民低價(jià)出售糧食、高價(jià)購(gòu)買(mǎi)工業(yè)品，有力地推進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程，但卻嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，直接導(dǎo)致了今天農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)民的貧窮。1958年1月，頒布《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，開(kāi)始對(duì)人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格限制，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”兩種不同戶(hù)籍，這種制度將農(nóng)民與其居住地的關(guān)系固定化，限制公民在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，直接造成了城鄉(xiāng)隔離。城市從農(nóng)村吸走大量的土地、資金、資源和人力，而農(nóng)村人口又被戶(hù)籍制度滯留在農(nóng)村，無(wú)法向城市轉(zhuǎn)移，加劇了農(nóng)村“人多地少”的矛盾。

(二)認(rèn)知因素

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的觀念和認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深化。首先，政府意愿是影響城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵因素，政府是否有推行城鄉(xiāng)一體化的意愿，直接影響著城鄉(xiāng)一體化能否推行及推行的路徑和進(jìn)程。政府推行城鄉(xiāng)一體化的意愿越強(qiáng)，城鄉(xiāng)一體化推行的可能性就越大，進(jìn)程就越快；反之，城鄉(xiāng)一體化的推行可能性就越小，進(jìn)程就越慢。政府若具有推行城鄉(xiāng)一體化的意愿，它對(duì)城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識(shí)程度、路徑選擇和政策力度都直接影響到城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。[4]其次，農(nóng)民的觀念也是影響城鄉(xiāng)一體化的重要因素，農(nóng)村居民作為實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的主體，受傳統(tǒng)思想的影響較嚴(yán)重，把土地作為生活依靠的思想根深蒂固，不愿意離開(kāi)農(nóng)村到城市打工，擔(dān)心到城市找不到合適的工作，發(fā)展觀念的滯后是阻止城鄉(xiāng)交融的重要原因。而一些干部對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意識(shí)比較淡薄，對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)認(rèn)識(shí)不清，缺乏自覺(jué)性和緊迫感，他們將大部分精力投放在能體現(xiàn)自己政績(jī)的工程建設(shè)項(xiàng)目上，對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等工作重視不夠；還有一些干部沒(méi)有從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，生搬硬套外地的經(jīng)驗(yàn)和模式，缺乏發(fā)展城鄉(xiāng)一體化的明確思路和具體措施。

(三)政策因素

改革開(kāi)放前，黑龍江省作為我國(guó)的重工業(yè)基地，財(cái)政、稅收和金融政策都向城市傾斜，使各種社會(huì)資源、主要物資和資金都在政府的指令計(jì)劃下流向城市，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的凝固化。改革開(kāi)放后，黑龍江省成為我國(guó)重要的商品糧基地，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源支撐基地，在城市發(fā)展工業(yè)，在農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。在公共財(cái)政方面，2007年黑龍江省財(cái)政支農(nóng)支出為106億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的6.23%，與發(fā)達(dá)國(guó)家30%～50%和發(fā)展中國(guó)家10～20%的支持水平相距甚遠(yuǎn)。在稅收方面，2006年正式取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)業(yè)稅是將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)向工業(yè)的重要途徑。1978～2002年，我省農(nóng)業(yè)稅占地方財(cái)政收入的比重從5%上升到7%，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入的比重從1%上升到9%，從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出大部分的資金。在金融政策方面，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的金融政策，從1990～2009年，農(nóng)業(yè)貸款從35.7億元上升到530億元，占貸款總額的比重從1990年5.1%曾下降到 2000年的2.9%，在2003年國(guó)家的一系列惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)業(yè)貸款占貸款總額的比重才增加到8%。當(dāng)前，財(cái)政支農(nóng)不足和農(nóng)民貸款難的現(xiàn)象直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的匱乏，是城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的重要原因。

(四)產(chǎn)業(yè)因素

目前，黑龍江省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，產(chǎn)業(yè)基本不配套。2009年，黑龍江省農(nóng)民用于第一產(chǎn)業(yè)的支出占經(jīng)營(yíng)支出的98.5%，全國(guó)為88.6%；第二、三產(chǎn)業(yè)現(xiàn)金收入僅占總現(xiàn)金收入的3.2%，全國(guó)為22%，而農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一是農(nóng)民收支結(jié)構(gòu)不合理的重要影響因素。黑龍江省的城鎮(zhèn)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)較快，產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，配套能力較強(qiáng)。按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的演進(jìn)規(guī)律，轉(zhuǎn)移人口的比重應(yīng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的比重相協(xié)調(diào)，在黑龍江省卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，黑龍江省1952年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為45.8%，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎貫?1.2%，2001年一二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)比為50.2∶21.7∶28.1；2004年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重下降到11.1%，而農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎貐s是47.2%，同期，一二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)為48.3∶21.2∶30.5，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中比重的下降份額與農(nóng)業(yè)人口在總?cè)丝诒戎氐南陆捣蓊~相比極不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距拉大。

(五)體制因素

體制因素是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要因素。首先，城鄉(xiāng)二元體制的改革進(jìn)程。我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、積累弊端的程度深，傳統(tǒng)的體制在諸多方面、以多種方式頑固地發(fā)揮著作用。而城鄉(xiāng)二元體制改革的進(jìn)程是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)條件，改革越快、進(jìn)行越順利，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展就越快，反之，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展就越慢。其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善程度。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為前提，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的勞動(dòng)、資本、技術(shù)和自然資源等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)和合理配置，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)作與融合，都對(duì)完善統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及機(jī)制具有內(nèi)在的要求，對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程有著重要影響。再次，城鄉(xiāng)發(fā)展的一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，如勞動(dòng)就業(yè)體制、收入分配機(jī)制、教育體制與社會(huì)保障體制的改革能否有所突破，直接影響著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路

黑龍江省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，工農(nóng)城鄉(xiāng)差距較大，試圖采取一種單一措施實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，必須在貫徹和堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合黑龍江省城市與農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，加快推進(jìn)全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“五個(gè)一體化”。

(一)促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化

統(tǒng)籌規(guī)劃是加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的前提。要樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化的觀念，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)合理地編制規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類(lèi)資源的整合。首先，加快市場(chǎng)化進(jìn)程是促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的助推器。要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制的改革與轉(zhuǎn)型，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)市場(chǎng)，要改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，建立平等競(jìng)爭(zhēng)和自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，要打破城鄉(xiāng)、地區(qū)和所有制的界限，建立綜合的市場(chǎng)體系，規(guī)范市場(chǎng)行為，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接、工農(nóng)銜接、農(nóng)戶(hù)與市場(chǎng)銜接，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素從效率低的部門(mén)向效率高的部門(mén)流動(dòng)，促進(jìn)資源的有效配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。其次，發(fā)揮政府職能是促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的關(guān)鍵。政府要通過(guò)公共財(cái)政等手段，推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置，加大投入力度，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，推動(dòng)公共資源向農(nóng)村傾斜，并綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、投資參股、稅費(fèi)減免和利率優(yōu)惠等各項(xiàng)政策工具和鼓勵(lì)措施，引動(dòng)社會(huì)資金投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。此外，可以借鑒西方國(guó)家所有的規(guī)劃必須通過(guò)市民的審議程序，轉(zhuǎn)變政府職能，以人為本，通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理的參與和監(jiān)督，引導(dǎo)、幫助公眾去改善發(fā)展環(huán)境。再次，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源，轉(zhuǎn)變政府職能，為市場(chǎng)機(jī)制提供制度和政策空間，提供市場(chǎng)不能有效提供的公共服務(wù)。政府要維護(hù)好市場(chǎng)秩序，改革和創(chuàng)新阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度，為個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織提供良好的外部環(huán)境；要從國(guó)家、社會(huì)的整體利益出發(fā)，對(duì)市場(chǎng)失效的領(lǐng)域和行為給予限制和彌補(bǔ)，使城鄉(xiāng)得以健康發(fā)展；要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立科學(xué)的政績(jī)考核機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、全社會(huì)參與的社會(huì)機(jī)制，抓好政府的建設(shè)和管理，保證城鄉(xiāng)一體規(guī)劃的持續(xù)執(zhí)行。

(二)促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

產(chǎn)業(yè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本動(dòng)力。要打破城市和農(nóng)村的界限，從體制、規(guī)劃和政策上解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割問(wèn)題，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。第一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的出發(fā)點(diǎn)。要堅(jiān)持走特色龍江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，切實(shí)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，全面實(shí)施千億斤糧食產(chǎn)能鞏固提高與新增1000萬(wàn)畝粳稻基地工程，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、科技化和規(guī)?；?，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，圍繞“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”的目標(biāo)和要求，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化水平。立足資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜地建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局區(qū)域化水平。第二，促進(jìn)新型工業(yè)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的龍頭。要做大做強(qiáng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。推動(dòng)黑龍江省農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)層次的提升，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈和加工深度，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)地位。以現(xiàn)代工業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備武裝和改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在資本、技術(shù)和信息等方面反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和集約化，培育壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。新型工業(yè)化可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育，提高農(nóng)村人力資源的質(zhì)量，提升農(nóng)業(yè)的整體科技水平。第三，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的載體。要圍繞我省“八大經(jīng)濟(jì)區(qū)”建設(shè)的總體布局，以“百鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)”為龍頭，大力實(shí)施“兩帶兩群”戰(zhàn)略，即用301國(guó)道哈爾濱至綏芬河段發(fā)達(dá)帶與黑龍江、烏蘇里江沿邊開(kāi)放帶上的小城鎮(zhèn)和農(nóng)墾與森工的小城鎮(zhèn)群，作為推進(jìn)全省城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。[5]采用經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展思路，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、科技園區(qū)和商貿(mào)市場(chǎng)等方面加快發(fā)展，為小城鎮(zhèn)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史脈絡(luò)，充分展現(xiàn)自然風(fēng)貌特色，建設(shè)特色型小城鎮(zhèn)。

(三)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化

城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)。要縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距，加大“以城帶鄉(xiāng)”力度，形成適應(yīng)農(nóng)民公共服務(wù)需要的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，讓全體公民享受到平等的基本公共服務(wù)。一方面，要完善財(cái)稅法制體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展資金一體化。建立城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政體系，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和公共產(chǎn)品專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助地方配套資金制度，使農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本設(shè)施和社會(huì)保障等基本公共產(chǎn)品和城市保持一定程度的均等化。加快稅制改革，使中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)和稅權(quán)相匹配，地方財(cái)政以不動(dòng)產(chǎn)稅收為支撐，爭(zhēng)取農(nóng)村財(cái)力，提高其投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展公共事業(yè)的實(shí)力。對(duì)各部門(mén)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，把各項(xiàng)用于“三農(nóng)”的財(cái)政資金并入統(tǒng)一資金賬戶(hù)管理，加強(qiáng)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督，集中用于反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。另一方面，加快新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化。要加大投入力度，實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”，全面推進(jìn)農(nóng)村“房、電、路、水、氣”等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。加快發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，不斷完善以縣為主的基礎(chǔ)教育管理體制，增加對(duì)教育的投入。統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)中小學(xué)布局。要進(jìn)一步改善農(nóng)村教師的工資福利待遇，穩(wěn)定農(nóng)村教師隊(duì)伍。要建立公共衛(wèi)生管理體制，健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)。扎實(shí)推進(jìn)文體惠民工程建設(shè)，培育發(fā)展農(nóng)村文化市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的和諧發(fā)展。

(四)促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)一體化

解決農(nóng)民的基本權(quán)力問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，賦予農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)。一是建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度。進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)制度，改革農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的政府投入、市場(chǎng)準(zhǔn)入、勞動(dòng)保護(hù)和管理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)準(zhǔn)入平等、就業(yè)后權(quán)力義務(wù)平等，促進(jìn)城鄉(xiāng)人力資源的良性互動(dòng)。增強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，加快推進(jìn)農(nóng)民培訓(xùn)方式轉(zhuǎn)型，努力提升勞動(dòng)力素質(zhì)，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)人力資源支持。推動(dòng)用人單位與農(nóng)民工依法訂立并履行勞動(dòng)合同，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。二是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。要突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局和重城市輕農(nóng)村觀念的束縛，建立以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社保制度，并與城市社會(huì)保障制度逐步接軌，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化。推進(jìn)城鎮(zhèn)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大保險(xiǎn)；推進(jìn)農(nóng)民社會(huì)保障體系的建立，完善社會(huì)救助體系，實(shí)施公開(kāi)、公平和公正的救助保障機(jī)制，建立長(zhǎng)效的管理體制。

(五)促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化

城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的保障。要建立有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政府管理體系，充分發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建立相關(guān)制度方面的作用。一要改革戶(hù)籍管理制度，提高非農(nóng)戶(hù)化水平。要以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“一元化”戶(hù)籍制度為突破口，全面提高農(nóng)民的國(guó)民待遇。加快戶(hù)籍管理立法進(jìn)程，修訂《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，出臺(tái)《戶(hù)籍法》。以身份證取代戶(hù)籍，賦予農(nóng)民與城市市民一樣統(tǒng)一的公民待遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向新型社區(qū)居民身份的根本轉(zhuǎn)變。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同，改革時(shí)應(yīng)審時(shí)度勢(shì)、因地制宜，在國(guó)家的宏觀調(diào)控下，可以允許各地實(shí)行不同的方略，逐步推進(jìn)。二要改革農(nóng)村征地制度，保護(hù)失地農(nóng)民利益。城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的園區(qū)建設(shè)、集中居住和新農(nóng)村建設(shè)等措施都會(huì)涉及到建設(shè)用地，通過(guò)法律確定“公共利益”的范圍，規(guī)范土地征收行為。為確保農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槭ネ恋厥股钏较陆?，?yīng)改革農(nóng)地征收的補(bǔ)償政策，針對(duì)具體情況進(jìn)行補(bǔ)償。引入市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障關(guān)系。

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