澳大利亞食品安全監(jiān)管對我國的啟示

上世紀(jì)九十年代中期，由于世界范圍內(nèi)食品安全事件頻發(fā)，澳大利亞也出現(xiàn)過多起食物中毒事件，這些事件引起澳聯(lián)邦政府高度重視，在1998年8月澳聯(lián)邦政府開始組建食品監(jiān)管機構(gòu)，并陸續(xù)頒布了《食品法案》和《食品安全條例》等法律法規(guī)。在這之后，澳大利亞又圍繞<食品法案》、《食品安全條例》等法律法規(guī)，制定了許多配套的規(guī)章，如《職業(yè)健康與安全法》、《食品安全慣例與總體要求》，《食品工作場所與設(shè)備》，《食品安全標(biāo)準(zhǔn)一健康與衛(wèi)生，食品處理者的責(zé)任》、《食品標(biāo)準(zhǔn)條例》等。這些法律法規(guī)涵蓋了所有食品類別以及從農(nóng)田到餐桌的種植，養(yǎng)殖、儲存運輸，生產(chǎn)加工、銷售服務(wù)的各個環(huán)節(jié)。

澳大利亞立法基于建立完善的社會誠信體系及預(yù)防為主的原則，明確食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是食品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，食品安全主要依靠食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)本身自律，利用市場自由競爭，新聞媒體輿論監(jiān)督等手段來保證。食品監(jiān)管機構(gòu)所做的只是有效管理生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)按照法律和相關(guān)管理體系規(guī)范運行，以此來實現(xiàn)保護(hù)人類生命和健康。法律強調(diào)新聞媒體監(jiān)督具有獨立性，客觀性。

澳大利亞作為一個聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對進(jìn)出口食品進(jìn)行管理，保證進(jìn)口食品的安全和檢疫狀況，確保出口食品符合進(jìn)口國的要求。國內(nèi)食品由各州和地區(qū)政府負(fù)責(zé)管理，各州和地區(qū)制定自己的食品法，而由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于各州擁有相對獨立的立法權(quán)限，因此食品安全管理體制呈現(xiàn)多元化的特色，而且食品安全監(jiān)管牽頭的部門各不相同。如昆士蘭和新南威爾士州是食品安全生產(chǎn)局，南澳洲，維多利亞和塔斯馬尼亞州是乳品食品局。但總體情況是澳大利亞聯(lián)邦政府和州政府負(fù)責(zé)食品安全法律制定，州政府和地方市政府負(fù)責(zé)法律的執(zhí)行：州政府負(fù)責(zé)乳制品、肉制品等高風(fēng)險食品的監(jiān)管，地方市政府負(fù)責(zé)其他食品和零售業(yè)食品監(jiān)管，遇有交叉管理的食品由州政府和地方政府雙方明確責(zé)任并簽訂備忘錄，由雙方共同負(fù)責(zé)，但二者有明確的分工。

聯(lián)邦政府涉及食品安全的組織是主要有三個方面：一是部長級澳大利亞新西蘭食品監(jiān)管部長理事會。該理事會是政府食品安全方面最高級別協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)食品安全和消費者保護(hù)方針政策和立法，其下有政策委員會和執(zhí)行委員會；二是衛(wèi)生部下屬的澳大利亞新西蘭食品管理局(ANZFA)。ANZFA于1996年正式成立，負(fù)責(zé)在澳新兩國制定統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)法典(FSC)和其它的管理規(guī)定。另外，在澳大利亞，它還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)澳大利亞的食品監(jiān)控、與州和地區(qū)政府合作協(xié)調(diào)食品回收、進(jìn)行與食品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容有關(guān)的問題的研究、與州和地區(qū)政府合作進(jìn)行食品安全教育，制定可能包括在食品標(biāo)準(zhǔn)中的工業(yè)操作規(guī)范，以及制定進(jìn)口食品風(fēng)險評估政策：三是農(nóng)漁林業(yè)部下屬的澳大利亞檢疫檢驗局(AQIS)。AQIS成立于1987年，由原澳大利亞農(nóng)業(yè)衛(wèi)生和檢疫局與澳大利亞出口檢驗局合并而成，其主要職責(zé)是進(jìn)行口岸檢疫和監(jiān)督，進(jìn)口檢驗、出口檢驗和出證，以及國際聯(lián)絡(luò)。

州政府涉及食品安全的部門主要有三個：一是食品監(jiān)管局，其下有三個部門即政策和立法部門，監(jiān)管部門，宣傳部門。食品監(jiān)管局是食品安全牽頭部門，主要負(fù)責(zé)州內(nèi)食品安全政策制定，完善食品安全監(jiān)管體系，任命現(xiàn)場檢查員和各食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)監(jiān)管員，負(fù)責(zé)食品安全知識的培訓(xùn)和對消費者的教育和引導(dǎo)等：二是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全的基礎(chǔ)管理工作；三是衛(wèi)生部，負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生，微生物污染和食品溯源的監(jiān)管等。其他涉及食品的醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)，消費者事宜等機構(gòu)也予以支持。

此外，澳大利亞還有食品生產(chǎn)經(jīng)營市場準(zhǔn)入制度，食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展經(jīng)營活動前要從物理污染物，化學(xué)污染物，微生物污染物，場所，衛(wèi)生，水的供應(yīng)和質(zhì)量，清潔和消毒，可追溯性和記錄，員工能力等九個方面編制食品安全計劃書，報食品安全局，經(jīng)批準(zhǔn)，注冊和登記，核準(zhǔn)和批準(zhǔn)后方許可生產(chǎn)。

中國與澳大利亞是兩個具有不同體制、不同風(fēng)格，不同國情的國家，近年來，在食品安全監(jiān)管方面都開展了大量的工作，建立了各級監(jiān)管系統(tǒng)。通過對澳大利亞食品安全監(jiān)管過程的認(rèn)真學(xué)習(xí)，我們深深感覺到，澳洲政府食品監(jiān)管思路清晰，注重國民誠信意識和食品安全法律培訓(xùn)，教育、引導(dǎo)，行政執(zhí)法嚴(yán)謹(jǐn)，認(rèn)真，公正。公開，能有效落實食品企業(yè)主體責(zé)任，結(jié)合我國國情作如下思考。

推廣落實從初級農(nóng)產(chǎn)品到食品生產(chǎn)加工全過程標(biāo)準(zhǔn)化，切實做好食品質(zhì)量安全基礎(chǔ)性工作。澳大利亞十分注重食品安全標(biāo)準(zhǔn)化。無論是在農(nóng)場，還是在農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場以及企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場，澳大利亞對初級農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)加工以及銷售全過程都嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。對于初級農(nóng)產(chǎn)品，政府指定專業(yè)技術(shù)人員到各農(nóng)場牧場生產(chǎn)現(xiàn)場免費進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，使其施肥用藥符合標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制農(nóng)殘藥殘指標(biāo)，確保農(nóng)產(chǎn)品達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求；所生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品一律進(jìn)專業(yè)農(nóng)貿(mào)市場銷售，并由專人對農(nóng)殘指標(biāo)抽查和檢測，檢測不合格農(nóng)產(chǎn)品堅決處理并追究責(zé)任。對于食品加工環(huán)節(jié)，政府嚴(yán)把原材料進(jìn)貨質(zhì)量關(guān)，檢查官員來檢查時，經(jīng)營者要能提供原料的供應(yīng)商資料及檢測合格證明，嚴(yán)格按照生產(chǎn)工藝規(guī)范進(jìn)行生產(chǎn)加工。對于產(chǎn)成品，政府嚴(yán)格控制運輸過程，銷售場所的環(huán)境衛(wèi)生，特別是溫度指標(biāo)。由于整個鏈條都能嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，食品質(zhì)量有了可靠的保障。

反觀我國的食品生產(chǎn)加工情況，初級農(nóng)產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)相對較差，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留指標(biāo)難以得到有效控制，超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍。由于食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)源頭質(zhì)量無法保證，導(dǎo)致后續(xù)生產(chǎn)加工的食品質(zhì)量無法控制。另外，對出廠產(chǎn)品的保管條件要求不嚴(yán)，運輸，貯存和銷售環(huán)節(jié)的衛(wèi)生和溫度不符合規(guī)范，有時還出現(xiàn)二次污染問題。因此，必須在包括初級農(nóng)產(chǎn)品，到生產(chǎn)加工，到運輸、貯存，銷售的整個鏈條全過程實施標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格控制每個環(huán)節(jié)的質(zhì)量指標(biāo)，只有這樣才能做好食品安全基礎(chǔ)工作，切實保障食品質(zhì)量。

以推進(jìn)誠信體系建設(shè)和普及食品安全知識培訓(xùn)為重點，加強對食品經(jīng)營者食品安全意識的教育和引導(dǎo)。澳大利亞政府食品監(jiān)管機構(gòu)非常重視對食品經(jīng)營者誠信意識和食品安全知識的培訓(xùn)教育。政府編制《食品安全慣例與總體要求》、《食品工作場所與設(shè)備》等食品安全控制指南，以及《食品安全標(biāo)準(zhǔn)一健康與衛(wèi)生，食品處理者的責(zé)任》等具體指導(dǎo)文件，免費派發(fā)給經(jīng)營者。經(jīng)營者對相關(guān)材料可從ANZFA等官方網(wǎng)站下載，也可直接咨詢地方市政府環(huán)境衛(wèi)生官員或衛(wèi)生服務(wù)部門。設(shè)立第三方培訓(xùn)機構(gòu)，培訓(xùn)教師要具有豐富的實踐經(jīng)驗，能指導(dǎo)經(jīng)營者具體操作，培訓(xùn)機構(gòu)以及培訓(xùn)老師必須經(jīng)過注冊。此外，政府要求經(jīng)營者通過培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格，以不斷提高對食品安全的認(rèn)知水平，達(dá)到加強企業(yè)自律的目的。同時，州政府也經(jīng)常與第三方培訓(xùn)機構(gòu)合作，在各地每年舉辦兩到三次培訓(xùn)會議，要求至少50％的取證人員參加，培訓(xùn)會議內(nèi)容豐富，形式多樣，大家共同討論、分享經(jīng)驗，不斷提高主體意識和生產(chǎn)管理水平。

我們在對食品經(jīng)營者進(jìn)行誠信教育和普及食品安全知識時，也舉辦過不少培訓(xùn)班，但往往收效甚微。究其原因，主要是培訓(xùn)的形式單一，培訓(xùn)的教材內(nèi)容繁雜沒有針對性，政府提供的免費培訓(xùn)l機會很少，不少社會培訓(xùn)機構(gòu)以賺錢為目的，打著各種旗號濫發(fā)通知，培訓(xùn)市場魚目混珠，企業(yè)無法適從。另外，我們也有不少公開政務(wù)的政府網(wǎng)站，但是，由于網(wǎng)站提供的內(nèi)容不齊全，有關(guān)信息不能及時更新，生產(chǎn)經(jīng)營者無法獲得有效的咨詢服務(wù)。針對上述問題，澳大利亞的種種做法值得我們借鑒。

加強對認(rèn)證，檢測機構(gòu)的監(jiān)督管理，確保認(rèn)證檢驗工作誠信有效。澳大利亞各州政府對高風(fēng)險食品直接派政府審查員進(jìn)行審查，對中低風(fēng)險的食品實行第三方審計，甚至外包社會審查機構(gòu)的審查員審查，審查員也可兼職企業(yè)咨詢業(yè)務(wù)，為防止降低審查標(biāo)準(zhǔn)，審查機構(gòu)在對同一企業(yè)進(jìn)行審查后，五年內(nèi)不得做咨詢。各州政府也要求農(nóng)貿(mào)市場要經(jīng)過專業(yè)認(rèn)證公司認(rèn)證，食品生產(chǎn)企業(yè)要通過HACCP和ISO22000等質(zhì)量管理體系認(rèn)證，生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品必須定期檢驗，所有樣品要保存完好直至保存期結(jié)束。所有認(rèn)證工作都是由第三方的認(rèn)證公司來完成，絕大多數(shù)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗工作也是委托專門的檢測公司進(jìn)行，這些第三方公司工作人員都能在信守誠信的基礎(chǔ)上，做到認(rèn)真，公平、公正、一絲不茍，清正廉潔。相比下來，我國從事此方面的工作人員在廉潔自律，專業(yè)能力水平、對各項規(guī)定嚴(yán)格把關(guān)等方面都還有很大的不足，而且，收費與提供的服務(wù)不相稱，有時還給企業(yè)造成不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)，一些企業(yè)很有意見。隨著我國市場化經(jīng)濟不斷推進(jìn)，加強對這些機構(gòu)的監(jiān)管已迫在眉睫。

公開食品安全日常監(jiān)管信息，落實食品安全監(jiān)管信息的公示制度。澳大利亞國民非常相信本國的食品質(zhì)量，這與日常食品安全監(jiān)管信息公開透明有關(guān)。澳大利亞各州政府均設(shè)立專門網(wǎng)站，公開檢查人員對食品經(jīng)營單位的日常檢查結(jié)果，其他相關(guān)媒體也予以公布報道，影響廣泛，不遵守法律法規(guī)規(guī)定的企業(yè)將面臨市場的淘汰和市民的質(zhì)詢。

我國的《食品安全法》要求公開日常檢查結(jié)果，但由于方方面面原因，絕大多數(shù)監(jiān)管信息是不向社會公布的。因此，為增強消費者消費信心，強化對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會監(jiān)督，降低監(jiān)管部門的責(zé)任風(fēng)險，我們應(yīng)建立食品安全日常監(jiān)管信息公示制度，適時公開食品安全日常監(jiān)管信息。

建立有效的企業(yè)內(nèi)部食品監(jiān)管員制度，加大食品違法行為的懲處力度。澳大利亞規(guī)定，每個食品生產(chǎn)經(jīng)營單位都要從企業(yè)內(nèi)部選派一名質(zhì)量監(jiān)督員，經(jīng)過專門培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格后，由州一級政府任命并發(fā)給證書。其全面負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部食品安全的監(jiān)督工作，如遇大的食品質(zhì)量安全問題，及時報告地方政府。澳大利亞各州政府食品監(jiān)管機構(gòu)在對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)管時，一般是建立在預(yù)先信任基礎(chǔ)之上的。但一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)沒有嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行有效管理時，管理機構(gòu)將派審查員進(jìn)行全面苛刻的審查，審查費用是每人每小時230澳元，且該費用是由經(jīng)營者支付，如此一來，讓經(jīng)營者感到不遵守規(guī)定，不按規(guī)定執(zhí)行規(guī)章制度所帶來的高額費用是不劃算的，也就是說違法成本太高。此外，澳大利亞法律對食品違法行為的懲處彈性較小，懲處力度非常大，而且執(zhí)法非常嚴(yán)，違法者稍有不慎就會面臨法院的罰金和刑事處罰。同時，由于監(jiān)管人員監(jiān)管力度到位，保證了生產(chǎn)經(jīng)營者具有很強的守法意識，自覺遵守聯(lián)邦的法律法規(guī)，因而全澳洲很少出現(xiàn)嚴(yán)重違法的情況。

反思我國的情況，我們也制定了企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督員制度，但是，在人選上，在對監(jiān)督員要求上，在培訓(xùn)教育方面，隨意性很大，往往起不到實效。我國新頒布實施的《食品安全法》明晰了相關(guān)的規(guī)定，提高了對違法行為的處罰力度，雖已取得較明顯的效果，但對相關(guān)法律和配套法規(guī)的理解和應(yīng)用，現(xiàn)場檢查人員認(rèn)真執(zhí)法等方面還有待進(jìn)一步改進(jìn)。針對我國企業(yè)，小作坊主體責(zé)任意識不強的現(xiàn)狀，我們在抓落實主體責(zé)任時，要更加注重完善內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)督員制度和工作機制，促進(jìn)企業(yè)，小作坊規(guī)范管理，讓企業(yè)真正明白法律法規(guī)規(guī)定，不斷提高企業(yè)自身質(zhì)量監(jiān)管能力，真正將把好產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)轉(zhuǎn)變成為企業(yè)自律行動。同時，在對違反《食品安全法》行為處罰時，要徹底克服辦人情案，以繳代罰的行為，切實做到“違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)”，真正實現(xiàn)對不良生產(chǎn)者的震懾和高壓態(tài)勢。

盡管我國各種食品安全法律法規(guī)體系還未健全，與發(fā)達(dá)國家還存在不少的差距。但我國的食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然樂觀?？v觀世界發(fā)達(dá)國家的食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，食品安全問題都曾經(jīng)是其食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大桎梏，中國正處在經(jīng)濟迅速發(fā)展的階段，出現(xiàn)食品安全問題在所難免。隨著國家政策法規(guī)的逐步完善，企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的不斷更新以及消費者對食品安全意識的提高，食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景必將是美好的。