農(nóng)村公共政策執(zhí)行中的農(nóng)民參與研究

周晨虹

(濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

農(nóng)村公共政策執(zhí)行中的農(nóng)民參與研究

周晨虹

(濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250022)

擴(kuò)大農(nóng)民參與是保證新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)政策順利實(shí)施的戰(zhàn)略選擇，有利于維護(hù)農(nóng)民群體利益、促進(jìn)農(nóng)民與政府之間的價(jià)值互動(dòng)以及對(duì)公共政策執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。我國農(nóng)村政策執(zhí)行中的農(nóng)民政治參與一直處于弱勢(shì)狀態(tài)，擴(kuò)大農(nóng)民參與應(yīng)從構(gòu)建政府與農(nóng)民之間的信息溝通機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、意愿表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制以及組織參與機(jī)制入手。

公共政策執(zhí)行;農(nóng)民參與;參與機(jī)制

以我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共利益為目標(biāo)的公共政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是目前我國政府與社會(huì)共同關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題，而政策執(zhí)行對(duì)象的廣泛認(rèn)同和支持則是公共政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵性因素。近年來我國農(nóng)村公共政策進(jìn)入了密集發(fā)布期，但是由農(nóng)村政策推廣實(shí)施所帶來的相關(guān)問題也日漸增多。這一方面由于農(nóng)村公共政策制定本身及政策執(zhí)行主體的原因;另一方面，農(nóng)民政治參與的不足也影響了農(nóng)村公共政策的執(zhí)行成效。在農(nóng)村政策執(zhí)行過程中注重發(fā)揮農(nóng)民參與的作用，已成為新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村民主政治發(fā)展的全新課題。

一、農(nóng)村公共政策執(zhí)行中農(nóng)民參與的必要性

作為政策過程的中介環(huán)節(jié)，公共政策執(zhí)行是將政策理想或目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。史密斯(T．B．Smith)是最早建構(gòu)影響政策執(zhí)行因素及其過程模型的學(xué)者之一，在他提出的過程模型中，政策執(zhí)行過程有四個(gè)至關(guān)重要的影響因素，即理想化的政策(ideal policy)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(implementation agency)、目標(biāo)群體(target group)和政策環(huán)境(environ－mental factors)①Thomas．B．Smith，“The Policy Implementation Process”，Policy Sciences．Vol．4，No．1973．pp．203 －205。。這四個(gè)方面都是政策執(zhí)行過程中影響其成敗所需考慮和認(rèn)定的因素，而其中目標(biāo)群體作為公共政策直接作用的對(duì)象，在很大程度上決定著公共政策能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

目標(biāo)群體是指公共政策在思想觀念、價(jià)值利益、相關(guān)行為方面直接涉及的社會(huì)群體或個(gè)人。在公共政策執(zhí)行過程中，目標(biāo)群體必須作出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)以符合政策要求，其組織和制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形等對(duì)公共政策的有效執(zhí)行具有關(guān)鍵性的影響。隨著政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和公民意識(shí)的日益覺醒，政策接受者不再是所謂的“順從的目標(biāo)群體”，也不是被動(dòng)的“政策客體”或“政策對(duì)象”，而是能夠自覺認(rèn)識(shí)到政策目標(biāo)和措施與自身利益間的關(guān)系，并作出積極反應(yīng)的主體，即政策接受主體。②金太軍:《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》，廣東人民出版社2005年版，第211頁。從新公共行政的視角來看，公共政策的有效執(zhí)行需要公共管理者將目標(biāo)群體的參與熱情和行動(dòng)與公共管理過程有機(jī)平衡或結(jié)合起來。在公共政策過程中，目標(biāo)群體不僅應(yīng)參與政策的制定，而且一旦政策被采納，也應(yīng)參與政策的實(shí)際操作，進(jìn)入公共項(xiàng)目的實(shí)際管理過程。公民對(duì)于公共政策執(zhí)行過程的參與，不僅可以培養(yǎng)公民的決策“所有權(quán)”意識(shí)，而且也增加了決策執(zhí)行成功的可能性。

在新時(shí)期，主導(dǎo)我國農(nóng)村基本格局的依然是國家、鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民三方面，三者的互動(dòng)與協(xié)調(diào)主宰著農(nóng)村的基本運(yùn)行方向。農(nóng)民與政府、鄉(xiāng)村集體之間相互聯(lián)系、相互影響，構(gòu)成了農(nóng)村環(huán)境下從公共政策制定到公共政策執(zhí)行再到公共政策制定的完整循環(huán)過程。農(nóng)民是農(nóng)村公共政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，也是最為重要的利益相關(guān)者與政策接受主體。從公共政策執(zhí)行的視角探索擴(kuò)大農(nóng)民政治參與的新路徑與新形式，不僅是農(nóng)村公共政策有效執(zhí)行的前提條件，也是符合我國新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)實(shí)需求的戰(zhàn)略選擇。

從博弈理論模型來分析，公共政策的執(zhí)行過程不是單方意志行為的過程，而是各種勢(shì)力及因素參與博弈互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程。一般而言，獲得利益的目標(biāo)群體不僅不會(huì)反對(duì)政策的執(zhí)行，還會(huì)積極支持和配合;但是失去利益的目標(biāo)群體的行為則變得復(fù)雜。通常情況下，目標(biāo)群體會(huì)根據(jù)政策對(duì)自己利益損害的多少，以及削弱自己實(shí)力的大小，來選擇干擾、甚至破壞公共政策執(zhí)行的行為程度。①張駿生:《公共政策的有效執(zhí)行》，清華大學(xué)出版社2006年版，第146頁。在農(nóng)村公共政策的執(zhí)行過程中，農(nóng)民對(duì)于公共政策的態(tài)度在很大程度上源于政策執(zhí)行對(duì)其利益的影響，由利益關(guān)系所左右，取決于現(xiàn)實(shí)的利益、政策執(zhí)行成本的權(quán)衡以及自身實(shí)際承受力。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村公共政策的執(zhí)行效果與農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)的關(guān)聯(lián)愈加密切。如近年來全國各地都推行了農(nóng)村社區(qū)化政策，這些政策的執(zhí)行對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)。調(diào)查顯示在農(nóng)村社區(qū)化政策執(zhí)行過程中，經(jīng)濟(jì)上個(gè)人支付費(fèi)用過高是農(nóng)民最為擔(dān)心的事情。②周晨虹、許杰:《新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀與需求調(diào)查研究報(bào)告》，載《調(diào)研山東(2010)》，山東人民出版社2011年版，第218－219頁。因而，在農(nóng)村政策的執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者應(yīng)把農(nóng)民作為最為直接的利益相關(guān)者，充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受力，立足于農(nóng)民的利益訴求，更多采取農(nóng)民自愿的方式，盡量不采用強(qiáng)制性的措施。讓農(nóng)民充分了解公共政策的執(zhí)行過程，并選擇其經(jīng)濟(jì)上能夠接受的執(zhí)行方式，有助于維護(hù)農(nóng)民利益，提升農(nóng)村公共政策的執(zhí)行效果。

在農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中，不僅應(yīng)考慮物質(zhì)利益分配，更應(yīng)考慮農(nóng)村公共政策的價(jià)值權(quán)威性分配。農(nóng)民長期以來形成的思維方式、行為模式或風(fēng)俗習(xí)慣往往蘊(yùn)含很強(qiáng)勁的勢(shì)能，如果農(nóng)村公共政策與農(nóng)民傳統(tǒng)價(jià)值觀和文化觀相沖突，那么政策在執(zhí)行過程中則會(huì)遇到很大的心理阻力而步履維艱。而農(nóng)民的廣泛參與以及與政府之間的有效互動(dòng)可以緩解公共政策執(zhí)行中的價(jià)值沖突，提高公共政策的執(zhí)行效果。很多為農(nóng)民所固守的農(nóng)村文化傳統(tǒng)對(duì)于農(nóng)村公共政策執(zhí)行產(chǎn)生著制約作用。政府在決策與政策執(zhí)行之前，應(yīng)了解農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民的價(jià)值取向，充分尊重農(nóng)民的選擇。讓農(nóng)民廣泛參與到政策決策與執(zhí)行過程之中，可以在很大程度上減少公共政策執(zhí)行中的偏差和失誤。農(nóng)村公共政策大多是發(fā)展性政策，而非限制性的政策。對(duì)于發(fā)展性政策，政策的支持扶助因素大大超過了限制因素，政策原則也比較寬泛。在政策執(zhí)行中執(zhí)行組織與執(zhí)行人員完全可以不失原則地與政策調(diào)適對(duì)象形成密切的關(guān)系。③王騷:《公共政策學(xué)》，天津大學(xué)出版社2010年版，第200頁。農(nóng)民對(duì)于公共政策執(zhí)行過程的有效參與，可以改善農(nóng)民與政策執(zhí)行主體之間的互動(dòng)關(guān)系，避免對(duì)政策執(zhí)行者的不信任通過態(tài)度泛化機(jī)制投射到其傳遞的政策信息上，從而減少公共政策執(zhí)行中的矛盾與沖突，提高農(nóng)民對(duì)于公共政策執(zhí)行的認(rèn)同度與接受度。

相對(duì)于一般公共政策而言，農(nóng)村公共政策存在著政策目標(biāo)難以度量、公共部門激勵(lì)不足、政策不完備等特點(diǎn)，更是給了執(zhí)行者扭曲政策、謀取個(gè)人和集團(tuán)利益的機(jī)會(huì)。④譚秋成:《農(nóng)村政策為什么在執(zhí)行中走樣》，《中國農(nóng)村觀察》2008年第4期。近年來在農(nóng)村政策執(zhí)行中出現(xiàn)了諸多問題，如普遍存在的“上有政策、下有對(duì)策”、“土政策”以及強(qiáng)制執(zhí)行等問題，使得公共政策執(zhí)行成為農(nóng)村社會(huì)矛盾沖突較為集中的地帶。事實(shí)上，農(nóng)民對(duì)政府及其公共政策的制定初衷還是有很大信任的，但對(duì)政策執(zhí)行的擔(dān)憂卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于了政策的制定過程。因此，在農(nóng)村政策執(zhí)行中，除了要健全相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制、評(píng)估機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制之外，還要讓農(nóng)民親身參與這些機(jī)制運(yùn)行之中。農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行過程的有效參與，有助于防止農(nóng)村公共政策執(zhí)行評(píng)估結(jié)果的失真，確保政策執(zhí)行信息反饋的完整性和科學(xué)性;同時(shí)也有利于加強(qiáng)政策執(zhí)行的責(zé)任追究和行為監(jiān)控，防止不良結(jié)果的惡化，維護(hù)農(nóng)村公共政策的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共利益最大化的目標(biāo)。

二、農(nóng)村公共政策執(zhí)行中農(nóng)民參與弱勢(shì)的表現(xiàn)

由于農(nóng)民基層政治發(fā)展水平以及農(nóng)民文化素質(zhì)等諸因素的制約，我國農(nóng)民的政治參與一直處于弱勢(shì)地位，尤其是在農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中弱勢(shì)地位更為明顯。這種弱勢(shì)狀態(tài)不僅不利于農(nóng)村民主政治的發(fā)展，而且也對(duì)農(nóng)村政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民對(duì)各種惠農(nóng)政策執(zhí)行的參與不足直接影響了新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際功效。

一是公共政策執(zhí)行信息的獲得渠道不暢。在我國公共政策執(zhí)行過程中，信息不對(duì)稱一直是普遍存在的客觀現(xiàn)象，在農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中農(nóng)民的知情權(quán)得不到保障的現(xiàn)象更為突出。有時(shí)出于對(duì)自身利益的保護(hù)或遭受某些利益集團(tuán)的壓力，一些涉農(nóng)的政府部門不愿公開有關(guān)農(nóng)村政策的詳細(xì)信息。也有一些官員的思想還停留在“民可使由之，不可使知之”的落后觀念上，政務(wù)公開程度較低，在制定政策與進(jìn)行決策的過程中習(xí)慣暗箱操作和利用強(qiáng)勢(shì)操控信息。政府與農(nóng)民之間的信息不對(duì)稱狀態(tài)，降低了農(nóng)民對(duì)政府的信任度，農(nóng)民與政府之間很難有真正平等、公正的對(duì)話權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是公共政策執(zhí)行中農(nóng)民的利益表達(dá)手段有限。公民參與的成功與否取決于其能否有效地表達(dá)利益訴求，取決于他們與其他利益主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和博弈的能力和策略，以及政府對(duì)其利益訴求的認(rèn)可和吸納程度。在農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中，農(nóng)民與基層政府等執(zhí)行主體之間難免產(chǎn)生利益矛盾與沖突，農(nóng)民通過制度化機(jī)制表達(dá)利益訴求就成為保證公共政策有效執(zhí)行的重要條件。但在現(xiàn)實(shí)中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民所能采取的手段和表達(dá)自己意愿的方式十分有限。雖然農(nóng)民通過人民代表大會(huì)制度可以影響公共政策的制定和執(zhí)行過程，但由于種種原因，人大代表的代表性受到一定程度的影響，使得這種代理型農(nóng)民參與大打折扣。農(nóng)民在人民代表大會(huì)中的代表比例不足造成農(nóng)民參政議政的不足。雖然近年來社會(huì)媒體對(duì)于“三農(nóng)”問題予以了更多關(guān)注，農(nóng)民的很多意見與主張都是由新聞媒體提出而引起社會(huì)反響，但新聞媒體的參與作用仍然是間接的手段，農(nóng)民缺乏制度化的利益表達(dá)渠道是制約農(nóng)民參與公共政策過程的現(xiàn)實(shí)因素。

三是公共政策執(zhí)行中農(nóng)民參與的層級(jí)低，效能差。地方政府是農(nóng)村公共政策精神的解讀者、內(nèi)容的轉(zhuǎn)化者，也是農(nóng)村公共政策執(zhí)行的監(jiān)督者。農(nóng)村公共政策的主要執(zhí)行主體是縣級(jí)政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但是當(dāng)公共政策執(zhí)行出現(xiàn)不符合農(nóng)村實(shí)際的情況時(shí)，農(nóng)民對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策卻幾乎很難發(fā)生直接的影響。農(nóng)民政治參與大部分仍集中在村一級(jí)。①周作瀚、張英洪:《中國農(nóng)民的政治參與和參政權(quán)》，《政治學(xué)研究》2007年第2期。由于參與層級(jí)較低，農(nóng)民更多以自己的策略對(duì)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生著影響，所產(chǎn)生的自上而下的政策變形，又在很大程度上消減了公共政策的應(yīng)有功效。②王頡等:《多維視角下的農(nóng)民問題》，江蘇人民出版社2007年版，第3頁。雖然近年來不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)自己在農(nóng)村政治生活中的主體地位有了一定的認(rèn)識(shí)，希望自己能在其中有所作為，但是農(nóng)民實(shí)際參與能力的低下使得農(nóng)民在公共政策執(zhí)行過程中處于被動(dòng)的境地。

四是公共政策執(zhí)行中農(nóng)民參與的組織基礎(chǔ)薄弱。村民自治組織是政府執(zhí)行主體與農(nóng)民目標(biāo)群體之間最為重要的環(huán)節(jié)，農(nóng)民對(duì)于村莊公共事務(wù)決策和管理的直接參與也是農(nóng)民接受與配合農(nóng)村公共政策執(zhí)行的過程。農(nóng)民參與村民大會(huì)的主要目的是為了了解政策或監(jiān)督政策的制定與執(zhí)行。但是現(xiàn)實(shí)中由于村民自治的原則和內(nèi)容往往大打折扣，也使得農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村政策執(zhí)行的參與流于形式。另外，農(nóng)民也缺乏更高層面上正式組織制度的支持，其參政的意愿無法通過正式組織表達(dá)出來。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的參與很大程度上依賴于宗族、家族、私人關(guān)系等初級(jí)群體的影響，農(nóng)民仍是習(xí)慣于通過政治體系中的個(gè)人力量而非組織之間的互動(dòng)實(shí)現(xiàn)參與的愿望。

五是農(nóng)民非制度化參與有擴(kuò)大的趨勢(shì)。自從《行政訴訟法》等法律頒布實(shí)施以來，農(nóng)民提出行政復(fù)議、行政訴訟的案件逐漸增多，說明農(nóng)民對(duì)于公共政策執(zhí)行過程的參與愿望越來越強(qiáng)烈。但是由于廣大農(nóng)民對(duì)法律知識(shí)的不熟悉，再加上我國司法體系本身不是很完善，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，訴諸法律往往要使農(nóng)民付出高昂的代價(jià)。近年來農(nóng)村各種利益矛盾與糾紛增多，而農(nóng)民參與的制度化渠道不能滿足日益增長的需求，農(nóng)民的正當(dāng)利益訴求難以通過合法途徑解決，成為個(gè)別農(nóng)民非制度參與并導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的主要根源。農(nóng)民的非制度化參與不僅呈現(xiàn)出日益增多的趨勢(shì)，而且也表現(xiàn)出比較激烈的方式，如越級(jí)上訪、投訴抗議甚至報(bào)復(fù)村干部、暴力圍攻政治組織等。非制度化參與不僅無益于農(nóng)民利益的維護(hù)，而且對(duì)公共政策執(zhí)行主體的合法性與權(quán)威性構(gòu)成威脅，直接影響到農(nóng)村社會(huì)的政治穩(wěn)定。如果不盡快在公共政策執(zhí)行中建立農(nóng)民政治參與的有效機(jī)制，農(nóng)民非制度化參與的困境還會(huì)有增加的趨勢(shì)。

三、公共政策執(zhí)行中農(nóng)民參與機(jī)制的構(gòu)建

隨著我國新農(nóng)村建設(shè)向縱深推進(jìn)，農(nóng)村公共政策對(duì)于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展以及農(nóng)民生活的影響日益明顯，農(nóng)民對(duì)公共政策的廣泛理解、認(rèn)同與接受的積極作用也將越來越突出。農(nóng)民政治參與決不能只停留在“農(nóng)民行使選舉權(quán)”這樣的間接民主的范疇內(nèi)，而是要逐漸嘗試使農(nóng)民參與進(jìn)入到諸如政策制定等的直接民主領(lǐng)域，包括對(duì)政策制定、執(zhí)行和評(píng)估諸環(huán)節(jié)的參與。③譚琪、張軍:《我國農(nóng)民階層政治參與權(quán)利的現(xiàn)狀分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第2期。而擴(kuò)大公共政策執(zhí)行中的農(nóng)民參與，則要求基層政府從公共政策的目標(biāo)出發(fā)，著力構(gòu)建既適合農(nóng)村社會(huì)發(fā)展水平，又符合農(nóng)民知識(shí)與能力水平的農(nóng)民政治參與機(jī)制。

一是要加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，構(gòu)建政府與農(nóng)民之間有效的信息交流機(jī)制。公民參與實(shí)際上是政府與公民之間的良性互動(dòng)過程，通過互動(dòng)過程政府可以獲得信息，并獲取公民對(duì)于政策的認(rèn)可和接受。在農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程中，政府與農(nóng)民之間首先要具備良好的溝通媒介，這就需要政府加大農(nóng)村教育、信息等公共服務(wù)投入，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)與信息化知識(shí)水平，開闊農(nóng)民眼界，讓農(nóng)民能夠充分了解農(nóng)村政策的決策與執(zhí)行。在比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，基層政府應(yīng)充分利用報(bào)紙、廣播、電視、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等媒體，保證政策信息渠道的暢通。在相對(duì)落后的鄉(xiāng)村，也應(yīng)通過告示、宣傳欄等手段向農(nóng)民做好公共政策的解釋與宣傳工作。政府也需要從農(nóng)民那里獲得信息。雖然通過專業(yè)社會(huì)調(diào)查等方法可以了解農(nóng)民對(duì)于政策的接受程度，但我黨傳統(tǒng)的群眾工作方式仍然具有天然的優(yōu)勢(shì)。定期派遣干部深入鄉(xiāng)村與農(nóng)民進(jìn)行面對(duì)面的溝通與討論，加強(qiáng)政策的宣傳，可以形成與農(nóng)民思想的動(dòng)態(tài)交流，更加有利于農(nóng)村公共政策執(zhí)行取得理想的效果。

二是要完善政策執(zhí)行的法制化建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)民合法意愿表達(dá)機(jī)制。為了保障農(nóng)村政策執(zhí)行過程中農(nóng)民的合法權(quán)利，增強(qiáng)農(nóng)民的意愿表達(dá)能力，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，完善涉農(nóng)法律法規(guī)，增強(qiáng)依法行政的能力，提高政府對(duì)于農(nóng)民利益表達(dá)的回應(yīng)度。針對(duì)農(nóng)民在法律運(yùn)用中的弱勢(shì)地位，應(yīng)完善法律救援制度，降低依法維權(quán)的成本，使農(nóng)民能在合法權(quán)益受到侵害的情況下，比較迅捷地運(yùn)用法律手段維護(hù)權(quán)益。在農(nóng)民意愿表達(dá)的諸多制度化渠道中，信訪機(jī)制起著至關(guān)重要的作用。信訪部門是農(nóng)民意愿表達(dá)的專門機(jī)構(gòu)，要真正發(fā)揮信訪制度的作用，減少信訪的成本，必須進(jìn)一步完善信訪制度的具體設(shè)置，如信訪考核指標(biāo)體系，增強(qiáng)各級(jí)政府在處理上訪問題的協(xié)調(diào)與配合，提高地方政府依法、依政策妥善處理農(nóng)民關(guān)系利益問題的能力與效率。

三是要?jiǎng)?chuàng)新政策執(zhí)行方式，構(gòu)建政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)商機(jī)制。在農(nóng)村政策執(zhí)行過程中政府應(yīng)通過多種方式與農(nóng)民就政策的問題的形成、備選方案的擬定、政策方案的選擇等進(jìn)行磋商和談判。對(duì)于較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)針對(duì)政策制定與執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)召開專門的聽證會(huì)，讓農(nóng)民把對(duì)政策執(zhí)行的意見充分表達(dá)出來。在一般農(nóng)村地區(qū)，也要充分利用村民大會(huì)、懇談會(huì)等形式，讓農(nóng)民有地方說話、敢于說話。各級(jí)政府也應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地把農(nóng)民的想法、意見與建議匯總上去，并做出及時(shí)地回應(yīng)，尤其是農(nóng)民利益訴求強(qiáng)烈的問題，應(yīng)及時(shí)解決。在目前的新農(nóng)村建設(shè)中，很多公共政策都涉及了農(nóng)村公共服務(wù)的供給。在政府支持為主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給中，應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿，讓農(nóng)民廣泛參與到農(nóng)村公共服務(wù)的決策與生產(chǎn)過程中來，發(fā)揮農(nóng)民自身的積極性與創(chuàng)造性，以農(nóng)民參與為基礎(chǔ)，構(gòu)建新型的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。

四是要加強(qiáng)政策執(zhí)行過程監(jiān)督，構(gòu)建農(nóng)村矛盾調(diào)解機(jī)制。近年來在新農(nóng)村建設(shè)中，由于舊村改造、土地管理改革、農(nóng)村開發(fā)等政策的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)矛盾的主體逐漸多元化，原來主要是農(nóng)民之間的矛盾，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民與政府以及職能部門、農(nóng)民與非公經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民與村干部之間的矛盾。這些矛盾的存在小則形成民間糾紛，大則引發(fā)群體性事件，不僅影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)公共政策的執(zhí)行環(huán)境也具有潛在的危害性。構(gòu)建多層次的農(nóng)村矛盾調(diào)解機(jī)制，可以將矛盾與沖突化解在基層，減少農(nóng)民的上訪，最大程度地降低農(nóng)村政策執(zhí)行產(chǎn)生的消極影響，為農(nóng)村政策執(zhí)行創(chuàng)造一個(gè)良好的政策環(huán)境。

五是要提高農(nóng)民的組織化程度，構(gòu)建農(nóng)民政治參與的組織機(jī)制。完善的農(nóng)村民間組織既可以有效滿足農(nóng)村日益增長的公共服務(wù)與管理需求，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，同時(shí)也可以減輕政府社會(huì)管理的壓力與成本，真正實(shí)現(xiàn)政府農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的變革。村民自治組織是農(nóng)民政治參與的重要制度框架，但不應(yīng)該成為農(nóng)民參與的唯一途徑。在村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上拓寬農(nóng)民政治參與的空間，還要發(fā)展多樣化、制度化的農(nóng)村民間組織，保證農(nóng)民以組織主體參與公共事務(wù)管理。在發(fā)展農(nóng)村民間組織的過程中，必須處理好政府、村民委員會(huì)以及農(nóng)村民間組織的關(guān)系。基層政府在促進(jìn)農(nóng)民政治參與中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，準(zhǔn)確定位農(nóng)村民間組織，引導(dǎo)農(nóng)村民間組織的發(fā)展，并進(jìn)行積極的體制吸納。政府應(yīng)加大財(cái)政投入，并且引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)力量參與，建立農(nóng)村民間組織可持續(xù)發(fā)展的資源保障機(jī)制。

新農(nóng)村建設(shè)本身關(guān)系到我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局，同時(shí)也是與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)的重大政策體系。新農(nóng)村建設(shè)各項(xiàng)政策執(zhí)行需要作為政策接受主體的廣大農(nóng)民的積極參與。只有真正還原農(nóng)民的主體地位，充分尊重他們的政策決策與執(zhí)行的參與權(quán)，將國家政策投入與農(nóng)民自身的參與有機(jī)地結(jié)合起來，充分地發(fā)動(dòng)和依靠農(nóng)民，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政策目標(biāo)才會(huì)最終實(shí)現(xiàn)。

C912．82

A

1003－4145［2011］10－0035－04

2011－08－24

周晨虹(1965—)，女，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授。

本文系山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“新農(nóng)村‘合村并居’背景下的農(nóng)民政治參與研究”(項(xiàng)目編號(hào)10CSHJ10)的階段性成果。

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