官民協(xié)同治理視角下當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理的創(chuàng)新與發(fā)展

桑玉成

胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理,提高社會(huì)管理科學(xué)化水平,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,加強(qiáng)社會(huì)管理的法律、體制、能力建設(shè),維護(hù)人民群眾權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)公平正義,保持社會(huì)良好秩序,建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系,確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定。①胡錦濤:《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理健全網(wǎng)上輿論引導(dǎo)機(jī)制》,http://news.cntv.cn/china/20110219/103534.shtml,訪問時(shí)間2011-3-1。胡錦濤總書記的講話,對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制,提出了新的要求。筆者試從當(dāng)代政府治理理論的重要發(fā)展取向——官民協(xié)同治理的角度,對(duì)推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理的創(chuàng)新和發(fā)展問題,做一探討。

一、官民協(xié)同治理是現(xiàn)代政府治理的發(fā)展取向

從政治學(xué)的角度看,世界主要國(guó)家的政府管理理論和實(shí)踐,在二戰(zhàn)以后經(jīng)歷了一些實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)結(jié)束以后的一段時(shí)期,甚至一直到 20世紀(jì) 60、70年代,由于一些國(guó)家治理戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷的需要,政府管理的效率問題被得到足夠的重視。如何從經(jīng)濟(jì)以及其他社會(huì)層面盡快修復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷,恢復(fù)社會(huì)及其人民的正常生活秩序,是擺在一些國(guó)家面前的主要任務(wù)。所以毫無(wú)疑問,以盡可能快的時(shí)間和速度解決問題,是政府管理的基本取向。然而到 20世紀(jì) 70年代,主要國(guó)家上述所要解決的問題基本上得到了解決,經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),人民基本生活得到了保障。在這種背景下,呼喚傳統(tǒng)的價(jià)值回歸,追求社會(huì)的正義和平等,抑制政府的過度作為等等,很快成為學(xué)界和政界的普遍共識(shí)。

正是基以這樣的背景,人們注意到,以政府治理模式的變革、追求善治的政府價(jià)值為核心的新公共管理理論及其實(shí)踐,就成為了 30多年以來的一種引人注目且富有成效的世界性的政府變革取向。在我國(guó),無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政府部門,對(duì)于這樣的變革取向也有一些同步的積極回應(yīng),并在政府管理的實(shí)踐中進(jìn)行了有益的探索和嘗試。

一般而言,以新公共管理理論為基礎(chǔ)的政府治理取向的變革,具有調(diào)適政府管理職能、降低政府管理成本、提高政府管理效率、改善政府與社會(huì)關(guān)系、增強(qiáng)政府適應(yīng)能力等多方面的目標(biāo)取向,然而就其實(shí)質(zhì)而言,筆者認(rèn)為,新公共管理倡導(dǎo)的根本問題,在于通過政府與公民社會(huì)關(guān)系的根本性變革,以確立一種官民協(xié)同治理取向的政府模式。

在傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)中,有所謂“統(tǒng)治 (rule)”與“被統(tǒng)治 (ruled)”之分,相應(yīng)的,也就有所謂“統(tǒng)治者(ruler)”和“被統(tǒng)治者(the ruled)”的分野。在這樣的政治結(jié)構(gòu)中,統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者,或者說管理者與被管理者之間,是一種垂直的關(guān)系結(jié)構(gòu),在很多情況下,往往成為官民對(duì)立甚至沖突的結(jié)構(gòu)性根源。而所謂官民協(xié)同治理的政府管理取向的主要意思是說,在現(xiàn)代政府管理的進(jìn)程中,政府與國(guó)民在形成一種合作共事的關(guān)系基礎(chǔ)上,改變并盡量拉平那樣的垂直關(guān)系模式,共同來承擔(dān)對(duì)社會(huì)公共管理事務(wù)的責(zé)任。具體來說,根據(jù)新公共管理的基本主張,政府作為執(zhí)掌社會(huì)公共權(quán)力的主體,當(dāng)然承擔(dān)著管理社會(huì)公共事務(wù)的主要角色和主要責(zé)任,尤其是,政府可以通過其合法使用國(guó)家強(qiáng)制力的優(yōu)越地位,決定社會(huì)公共資源的分配、維護(hù)社會(huì)的公共秩序。但是,政府不能是、也不應(yīng)是社會(huì)公共管理的唯一主體,社會(huì)成員的個(gè)體或團(tuán)體如非政府組織等公民自組織甚至包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)等等,都將與政府一起共同承擔(dān)起管理公共事務(wù),提供公共服務(wù)的責(zé)任。根據(jù)這一主張的邏輯,隨著社會(huì)的發(fā)展特別是隨著政治文明的不斷演進(jìn),社會(huì)成員個(gè)體及其民間自組織將成為一種主要的發(fā)展潮流,國(guó)民對(duì)于社會(huì)的公共責(zé)任以及個(gè)人對(duì)自己決定所承擔(dān)的后果,將上升為社會(huì)選擇過程中的主要法則,多元競(jìng)爭(zhēng)被不斷引入公共物品的提供與生產(chǎn)過程中。而另一方面,政府管理職能和權(quán)限也不斷向地方政府并趨向于向社會(huì)轉(zhuǎn)移,政府治理形成了地方治理與公民社會(huì)治理相結(jié)合的特征和模式?；谶@樣的變化和發(fā)展,所以在現(xiàn)代的政治結(jié)構(gòu)中,人們已經(jīng)不太傾向于用“統(tǒng)治”和“被統(tǒng)治”等諸如此類的概念,而改用了“Governance(“治理”)”,而且更有人主張用“Good Governance(善治、良政)”。

這種官民協(xié)同治理的問題,主要是想致力于凸現(xiàn)國(guó)民在國(guó)家政治生活中尤其是在社會(huì)公共利益和公共責(zé)任方面的主體地位。這種治理者與被治理者關(guān)系的演變,近乎于管理思想史上的一種理論變遷。早期的科學(xué)管理理論具有管理者與被管理者的嚴(yán)格的界限劃分,并且將被管理者作所謂“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),即認(rèn)為被管理者的行為動(dòng)機(jī)就是為了經(jīng)濟(jì)的需要,因此,管理者的任務(wù)就是如何按照組織目標(biāo)以及勞動(dòng)者的驅(qū)利動(dòng)機(jī),通過科學(xué)合理的分工制度以及酬金制度等來激發(fā)勞動(dòng)者的工作積極性。后來的行為主義理論糾正了這種偏向,認(rèn)為人的行為動(dòng)機(jī)不僅僅是他的經(jīng)濟(jì)利益,而且還有人際交往、社會(huì)尊重、自我成就等方面的需要,即人不僅僅或者說不主要是“經(jīng)濟(jì)人”,更重要的是“社會(huì)人”。根據(jù)這種對(duì)于人性的基本判斷,所以管理上就強(qiáng)調(diào)對(duì)于被管理者的人格尊重,如主張營(yíng)造和諧的人際關(guān)系、實(shí)行組織內(nèi)部的民主管理等管理方法。應(yīng)該說這是對(duì)傳統(tǒng)管理理論的一種發(fā)展。但是,后來以西蒙為代表的決策學(xué)派更進(jìn)一步,認(rèn)為無(wú)論是對(duì)被管理者作“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)還是作“社會(huì)人”假設(shè),其實(shí)兩者都隱含了一種共同的缺陷,即把人作為一個(gè)被動(dòng)的人,作為一個(gè)需要“管理”的人以及可以“控制”的人,如果用在政治領(lǐng)域,就是把人僅僅看作是需要“be ruled”的人,需要統(tǒng)治者或者管理者通過各種手段和技巧千方百計(jì)將其潛力發(fā)揮出來的人,而沒有將人提高到一個(gè)主動(dòng)的地位,提高到一個(gè)主人的地位。因此,西蒙等人主張?jiān)诠芾碇袘?yīng)該對(duì)人作“管理人”或者“決策人”的假設(shè),既是說,在一個(gè)組織體系中,盡管不同的人處于不同的職位上,但是所有的人都是管理的主體或者說決策的主體而不是管理或者決策的客體,都需要對(duì)組織的目標(biāo)承擔(dān)管理的責(zé)任。

社會(huì)政治結(jié)構(gòu)或者說政府治理模式變革的問題與上述一般管理的問題極為相似。在傳統(tǒng)的政府管理中,人民處于被統(tǒng)治、被管理、被管制的地位,政府是統(tǒng)治、管理、管制的主體而且是唯一的主體。政府與人民是一種統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理、管制與被管制的關(guān)系。長(zhǎng)此以往,人民就始終只能具有一種消極被動(dòng)的意識(shí),除了自己切身的利益之外,其余的概不關(guān)心。人民缺乏公共利益的概念,缺乏對(duì)于公共事務(wù)的責(zé)任。正如古希臘思想家亞里士多德所指出的那樣:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對(duì)于公共的一切,他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！雹賮喞锸慷嗟?《政治學(xué)》,北京:商務(wù)印書館,1965年,第 48頁(yè)。當(dāng)社會(huì)成員普遍不關(guān)心公共事物或者公共事務(wù)以及淡化公共責(zé)任時(shí),政府與國(guó)民之間就缺乏一種合作共事的基礎(chǔ)和機(jī)制,因而政府管理的難度就相對(duì)較大,管理成本也就相對(duì)較高。

在官民協(xié)同治理的條件下,情況就完全不同。這時(shí)候,盡管政府依然是社會(huì)公共管理功能和責(zé)任的承擔(dān)者,但是由于政府與國(guó)民形成了一種良好的合作關(guān)系,所以國(guó)民也在很多情況下以公共管理主體的身份出現(xiàn),關(guān)心公共利益,承擔(dān)公共責(zé)任。譬如說,在這樣的一種政府治理模式下,社會(huì)的絕大多數(shù)國(guó)民已經(jīng)意識(shí)到,公共秩序是整個(gè)社會(huì)從而是他們大家的事情而不僅僅是政府的事情,社會(huì)公共秩序的建立和維系不僅有助于社會(huì)、他人,而且事實(shí)上也有助于自己,因而也是自己的份內(nèi)之事。在這種情況下,社會(huì)成員的絕大多數(shù)都能夠自覺地維系公共秩序,都能夠切實(shí)負(fù)起對(duì)于公共秩序的責(zé)任,由此,相對(duì)而言,政府管理的效率就會(huì)大大提高,管理的成本也隨之大大降低。

二、努力營(yíng)造官民協(xié)同治理的社會(huì)基礎(chǔ)

從我國(guó)政治生活和政府管理的實(shí)踐來看,一個(gè)非常迫切需要解決的問題,是如何努力建立官民協(xié)同治理的社會(huì)基礎(chǔ)問題。在我國(guó)的政治實(shí)踐中,有這樣一些與官民協(xié)同治理取向有關(guān)的問題,是非常值得我們注意的,這些問題也反映出我國(guó)官民協(xié)同治理的社會(huì)基礎(chǔ)還比較薄弱:

第一,由于缺乏直接參與乃至主導(dǎo)社會(huì)公共生活的實(shí)踐,造成了很多國(guó)民關(guān)于社會(huì)生活知識(shí)和素養(yǎng)的匱乏,這直接或間接地影響到了國(guó)家的政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。良好社會(huì)生活的構(gòu)造需要其參與者的知識(shí)和素養(yǎng),而這種知識(shí)和素養(yǎng)又應(yīng)該是在長(zhǎng)期的社會(huì)生活和社會(huì)環(huán)境中逐步養(yǎng)成的,如果缺乏一定社會(huì)的公共生活實(shí)踐,國(guó)民就無(wú)法養(yǎng)成一定的社會(huì)知識(shí)和素養(yǎng)。譬如說,近年來的很多事例表明,相當(dāng)一部分國(guó)民還不清楚如何通過規(guī)范的渠道來表達(dá)他們的利益,不知道如何通過有序的政治參與來影響單位的、地方的以及國(guó)家的決策過程或者既定政策,因此當(dāng)發(fā)生了一些利益矛盾時(shí),一些人往往通過非規(guī)范的途徑表達(dá)利益和訴求,從而使政府增加了許多不必要的管理負(fù)荷。

第二,國(guó)民對(duì)于社會(huì)公共利益的期望日益淡化,從而使得其關(guān)心公共事務(wù)的熱情也在降低。個(gè)人利益和公共利益是兩種不同的利益,但是兩者又存在著相互影響、相互滲透的關(guān)系:個(gè)人利益存在于公共利益之中,公共利益可以分解為許許多多的個(gè)人利益;離開了公共利益,個(gè)人利益也有可能得不到實(shí)現(xiàn);沒有了許許多多人的個(gè)人利益,公共利益也建立不起來。譬如,即使拿非常抽象的事例來說,安全的社會(huì)環(huán)境、良好的社會(huì)風(fēng)尚和道德秩序就是一種公共利益,但是同時(shí)也是個(gè)人利益之所在,因?yàn)槊恳粋€(gè)人都生活在這種社會(huì)風(fēng)尚和道德秩序之中,享受到這種社會(huì)風(fēng)尚和道德秩序所能帶來的便利和好處。但是由于長(zhǎng)期以來我國(guó)國(guó)民很少能夠以主體的地位參與社會(huì)生活和社會(huì)秩序的構(gòu)建,所以使得其對(duì)于公共利益的期望日益淡化,譬如說很多人甚至不指望社會(huì)風(fēng)尚和道德秩序能夠給自己帶來便利和好處,由此也嚴(yán)重影響到其參與這種社會(huì)風(fēng)尚和道德秩序建設(shè)的積極性和熱情。

第三,國(guó)民對(duì)于公共責(zé)任的忽視,使政府管理的責(zé)任日益強(qiáng)化、政府官員的壓力日益增大。傳統(tǒng)的政府管理模式傾向于將國(guó)民置于被統(tǒng)治、被管理的角色地位,這至今一直影響到我國(guó)的政府管理。在這種模式下,國(guó)民自然缺乏對(duì)于公共事務(wù)的責(zé)任,對(duì)任何所謂公共的事務(wù)均有可能采取“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度。以一些生活中的小事為例或許就能說明這樣的問題:由于缺乏公共責(zé)任的觀念,所以某人能夠?qū)⑵渥约旱淖≌驋叩靡粔m不染,但卻很有可能將一包垃圾隨手仍到窗外;某人能夠?qū)⑵渥{保持得干干凈凈,但卻很有可能會(huì)在行車的路上隨手往窗外扔出一些果殼紙屑,如此等等。與此相對(duì)應(yīng),政府及其官員的管理責(zé)任卻日益強(qiáng)化,并且日益受到來自社會(huì)的種種壓力,稍有管理上的疏漏或者不當(dāng),就會(huì)受到社會(huì)的質(zhì)疑。

第四,國(guó)民中的不合作、不服從甚至對(duì)抗情緒逐步滋長(zhǎng),從而使政府管理出現(xiàn)了壓力增大、效率下降但成本上升的趨勢(shì)。由于國(guó)民不是或者不能成為社會(huì)公共管理的主體,所以往往以一種消極的、不合作的態(tài)度對(duì)待政府的公共管理,特別是當(dāng)著自己的個(gè)人利益受到影響的時(shí)候,這種不合作現(xiàn)象就更為明顯。近年我國(guó)出現(xiàn)的一些傾向性問題尤其需要引起高度重視,即有所謂“無(wú)直接利益相關(guān)者”在一些場(chǎng)合也會(huì)采取不合作、不服從甚至對(duì)抗的態(tài)度的情況。例如,在當(dāng)今世界的絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū),最能體現(xiàn)公共秩序以及公共利益的現(xiàn)代交通文明已經(jīng)建立起來,因而用來治理交通秩序的投入就呈相對(duì)下降趨勢(shì),所以我們?cè)诤芏鄧?guó)家和地區(qū)一般很少見到用交通警察在路口維持交通秩序的情況。這就是說,在所有國(guó)民都能夠與政府合作,按照交通信號(hào)系統(tǒng)以及一般道德規(guī)范作出行為時(shí),政府用于交通警力的投入即可節(jié)省下來。然而我們的情況還非常嚴(yán)峻:隨著機(jī)動(dòng)車的大幅度增長(zhǎng),當(dāng)然更為確切地說應(yīng)該是隨著國(guó)民的不合作情緒的逐步滋長(zhǎng),交通秩序的問題日益成為政府管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。為治理交通秩序,政府目前所能采取的主要舉措似乎就是增加警力的投入,包括一些地方在警力有限的情況下配備交通協(xié)管員、協(xié)管員不夠再動(dòng)員社會(huì)志愿者的做法。這既說明了政府管理效率方面存在的問題,也表明了政府管理成本增長(zhǎng)的事實(shí)。

第五,政府與國(guó)民的“兩極”態(tài)勢(shì),嚴(yán)重影響到國(guó)民對(duì)于政府的認(rèn)同意識(shí)和支持度。由于傳統(tǒng)政府管理模式的影響,政府與國(guó)民始終處于統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者、管理者與被管理者的這樣一種垂直關(guān)系狀態(tài)之中,這樣的“兩極”分野顯然不利于確立國(guó)民對(duì)于政府認(rèn)同感的社會(huì)基礎(chǔ),同時(shí)也必然使得政府及其官員往往成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。這正如上述所及關(guān)于管理理念的變革一樣,多少年來,盡管我們各級(jí)政府及其官員也非常重視公眾的需要,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)生活的需要還是其他精神生活的需要,而且事實(shí)上也確實(shí)給人民的生活帶來了翻天覆地的變化,但是由于未能解決其“管理人”的角色地位問題,所以人民生活的改善并沒有從根本上解決認(rèn)同意識(shí)和支持度的問題。在某種程序上甚至恰恰相反,邏輯的以及歷史的經(jīng)驗(yàn)似乎都得出了同樣的結(jié)論,即在那種“兩極”態(tài)勢(shì)下,人民的經(jīng)濟(jì)生活以及其他方面的生活越是得到滿足,政府及其官員的被認(rèn)同和被支持度就越是受到挑戰(zhàn)。

可以認(rèn)為,上述種種問題之所以存在的一個(gè)根本原因,正是在于官民協(xié)同治理的基礎(chǔ)還沒有建立起來,官民協(xié)同治理的程度還比較低。因此,確立官民協(xié)同治理的理念、探討官民協(xié)同治理模式的實(shí)現(xiàn)條件,對(duì)于推進(jìn)我國(guó)的政府發(fā)展和社會(huì)發(fā)展,都將帶來積極的意義。同時(shí)也必須指出,正是上述種種現(xiàn)狀和問題的存在,一方面可以提高我們對(duì)于確立官民協(xié)同治理的政府理念的必要性和重要性的認(rèn)識(shí),另一方面也可以使我們充分估計(jì)到實(shí)現(xiàn)政府變革所面臨的難度。

三、從官民協(xié)同治理角度創(chuàng)新社會(huì)管理應(yīng)做好的幾項(xiàng)工作

胡錦濤總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上講話中,提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”,其中一個(gè)重要的內(nèi)容,就是要從官民協(xié)同治理的角度,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。這對(duì)于推進(jìn)官民協(xié)同治理的發(fā)展,創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制,具有十分重要的意義。

社會(huì)管理問題是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。這種復(fù)雜性首先來源于“社會(huì)”這個(gè)概念的復(fù)雜多變性。由于在不同的歷史時(shí)期,不同的社會(huì)體制下,人們對(duì)于社會(huì)內(nèi)涵的理解存在著很大的差異。因此,社會(huì)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)合概念,它隨著社會(huì)的發(fā)展變遷過程而不斷得到調(diào)整。20世紀(jì) 50年代以后,隨著社會(huì)工業(yè)化態(tài)勢(shì)的加速推進(jìn),西方國(guó)家的一些學(xué)者對(duì)社會(huì)現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系做了更為全面深刻的闡述,試圖重新定義以往的理性主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀,將人自身的發(fā)展和完善、社會(huì)的公正與平等以及和諧的生態(tài)和人文環(huán)境等作為人類努力的目標(biāo)和規(guī)范的尺度。同時(shí),現(xiàn)實(shí)社會(huì)的異質(zhì)性、離散性和復(fù)雜性程度隨著現(xiàn)代化發(fā)展的深入而不斷提升,需要有效的社會(huì)規(guī)制來維持社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種情況下,政府通過培育多元的社會(huì)治理主體,利用靈活多樣的社會(huì)規(guī)制工具,編織社會(huì)良好運(yùn)行的無(wú)形之網(wǎng),就成了政府作為的一般取向。20世紀(jì) 70年代以后,社會(huì)管理與社會(huì)規(guī)制成為流行概念,這個(gè)概念主要是指國(guó)家為提高經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平最大化而干預(yù)社會(huì)生活的系統(tǒng)化以及全面性社會(huì)管理機(jī)制與管理技術(shù)的總和。①陳振明、李德國(guó)、蔡晶晶:《政府社會(huì)管理職能的概念辨析》,《東南學(xué)術(shù)》2005年第 3期。溫家寶總理曾經(jīng)就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能作過一個(gè)闡述,他指出:社會(huì)管理就是通過制定社會(huì)政策和法規(guī),依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù),化解社會(huì)矛盾,調(diào)節(jié)收入分配,維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。②溫家寶:《提高認(rèn)識(shí)統(tǒng)一思想牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》,《人民日?qǐng)?bào)》2004年 3月1日,第 1版。因此,筆者認(rèn)為,政府社會(huì)管理就是指政府通過法制化的手段,結(jié)合社會(huì)組織和其它管理主體,化解社會(huì)沖突,應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī),推進(jìn)社會(huì)自治,促進(jìn)社會(huì)公平與正義,維護(hù)社會(huì)秩序與和諧的管理活動(dòng)。

從官民協(xié)同治理的角度看,當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理的創(chuàng)新,有以下三方面的基礎(chǔ)性工作:

第一,加強(qiáng)民主政治建設(shè),完善公民權(quán)利體系,為官民協(xié)同治理,創(chuàng)新社會(huì)管理創(chuàng)造前提和基礎(chǔ)。通過前文對(duì)官民協(xié)同治理取向的分析可以看出,它以民主政治的發(fā)展為必要條件。也就是說,官民協(xié)同治理的政府管理模式反映了當(dāng)代民主政治的最新發(fā)展,是現(xiàn)代政治文明進(jìn)程的重要表現(xiàn)。因?yàn)槊裰髡握菑?qiáng)調(diào)所有國(guó)民對(duì)于公共事務(wù)的“主人翁”地位,保障國(guó)民對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)利。國(guó)民對(duì)于公共事務(wù)的責(zé)任以其對(duì)于公共事務(wù)的權(quán)利為基礎(chǔ)。國(guó)民對(duì)于公共事務(wù)的責(zé)任與權(quán)利是相輔相成的兩個(gè)方面,責(zé)任以權(quán)利為基礎(chǔ),權(quán)利以責(zé)任為條件。但是在實(shí)際的社會(huì)管理中,要能夠使國(guó)民負(fù)起對(duì)于公共事務(wù)的責(zé)任,首先要賦予其必要的權(quán)利。在沒有權(quán)利或者權(quán)利不充分的情況下,責(zé)任就無(wú)從談起。從這一點(diǎn)也可以進(jìn)一步說明,官民協(xié)同治理的取向確實(shí)反映了民主政治的發(fā)展。

所以,從協(xié)同治理的角度,我們應(yīng)該不斷擴(kuò)大公民有序政治參與,實(shí)現(xiàn)公民對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨十六大指出:“健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,享有廣泛的權(quán)利和自由,尊重和保障人權(quán)?！雹俳瓭擅?《全面建設(shè)小康社會(huì),開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》,《人民日?qǐng)?bào)》2002-11-9。在擴(kuò)大公民有序政治參與上,有兩個(gè)方面工作要做:其一,擴(kuò)大公民有序政治參與的渠道。目前,我國(guó)政治參與的渠道還比較有限。這里所說的“有限”有兩層涵義:一是公眾可用以表達(dá)利益訴求的合法的、制度化的渠道為數(shù)不多;二是公眾通過這為數(shù)不多的渠道進(jìn)行利益表達(dá),信息傳遞不順暢,對(duì)公共決策所產(chǎn)生的影響非常有限。②潘秀珍:《利益集團(tuán)參與我國(guó)公共政策制定過程的困境》,《新疆社科論壇》2006年第 2期。所以,我們應(yīng)該進(jìn)一步健全完善我國(guó)的政治制度,不斷擴(kuò)大公民政治參與的途徑、方式,并使之制度化、法律化。其二,教育公民以合法的途徑,理性地進(jìn)行政治參與。公民政治參與要以我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展所能提供的現(xiàn)實(shí)可能為前提,以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù),以尊重公共利益和他人利益為要求,通過合法的途徑進(jìn)行。

同時(shí),要不斷擴(kuò)大公民權(quán)利,使公民承擔(dān)起對(duì)公共事務(wù)的責(zé)任。我們應(yīng)該對(duì)保障公共利益、公民利益的一些公民基本權(quán)利明確規(guī)定或者具體化。從官民協(xié)同治理促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的角度,尤其是要通過立法確定公民對(duì)公共權(quán)力主體的選擇權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán),擁有對(duì)公共權(quán)力的知情權(quán);同時(shí),還要根據(jù)社會(huì)發(fā)展帶來的公民權(quán)利需求的不斷增長(zhǎng),不斷擴(kuò)大公民權(quán)利保障的范圍。總之,通過加強(qiáng)公民權(quán)利的立法工作,為其承擔(dān)公共責(zé)任,參與社會(huì)治理奠定良好的基礎(chǔ)。

第二,政府要切實(shí)按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求,進(jìn)一步端正其角色定位,以其公共性的角色,積極承擔(dān)起社會(huì)管理的職責(zé)。官民協(xié)同治理的治理模式,體現(xiàn)了作為治理主體的政府和普通民眾之間以服務(wù)合作為原則的平等關(guān)系。在官民協(xié)同治理的治理模式下,“國(guó)家不再是一種發(fā)布命令的主權(quán)權(quán)力。它是由一群個(gè)人組成的機(jī)構(gòu),這些個(gè)人必須使用他們所擁有的權(quán)力來服務(wù)于公眾需要。公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)?！刂频臋?quán)力如今不再是一項(xiàng)權(quán)利,而純粹是一項(xiàng)采取行動(dòng)的權(quán)力?！茩?quán)者不能合法地要求服從,除非他們以履行某些職責(zé)作為回報(bào),并且只能在他們履行這些職責(zé)的范圍內(nèi)要求人們服從?！雹鄣殷K:《公法的變遷·法律與國(guó)家》,鄭戈、冷靜譯,沈陽(yáng):遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社,1999年,第 47頁(yè)。在這里,政府的權(quán)力成為履行其公共服務(wù)社會(huì)職能一種手段,其根本目的在于服務(wù)并滿足公眾的需求。這是政府履行社會(huì)管理職責(zé)必須首先要樹立的思想認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上,政府應(yīng)該按照正義的原則和要求,在政策、制度、法規(guī)的制定、實(shí)施等方面,擔(dān)負(fù)起維護(hù)、提供社會(huì)正義的使命,使公平和正義成為社會(huì)管理的價(jià)值支撐。政府社會(huì)管理職能的發(fā)揮,要實(shí)現(xiàn)三方面的轉(zhuǎn)變:其一,從權(quán)利政府轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府,樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)應(yīng)賠償”的責(zé)任理念,履行好維護(hù)公共利益的職責(zé);其二,從暗箱型政府轉(zhuǎn)變?yōu)殛?yáng)光型政府。要切實(shí)實(shí)行政務(wù)公開,切實(shí)保障公眾對(duì)公共政策的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其三,從“管理”型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。從官民協(xié)同治理角度看政府的社會(huì)管理工作,政府的主要職責(zé)是為社會(huì)提供公共物品和服務(wù)。這就要求政府增強(qiáng)和改進(jìn)其服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平,傾聽公眾的意見,努力滿足他們的各種需求。政府只有樹立這種服務(wù)理念并充分踐行它所承擔(dān)的公共服務(wù)義務(wù),才能夠獲得公眾的認(rèn)同。

第三,培育多元化的社會(huì)自治主體,營(yíng)造公民社會(huì)發(fā)育的良好環(huán)境,使社會(huì)的自主和自治能力得以加強(qiáng),從而形成政府和社會(huì)良好互動(dòng)的格局?！芭c非團(tuán)體成員相比,團(tuán)體成員可能認(rèn)為他更有資格作一個(gè)公民,更為積極的參與政治活動(dòng),更了解和關(guān)心政治”,“最為突出的發(fā)現(xiàn)是,(社團(tuán)的)任何成員,消極的成員或非政治性團(tuán)體的成員,對(duì)政治能力都有影響,即使個(gè)人不認(rèn)為成員身份與政治有關(guān),即使這個(gè)身份并不牽涉到他的積極參與,也會(huì)導(dǎo)致他的民主制度下較有能力的公民身份?！雹馨柮傻?、維巴:《公民文化——五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制》,北京:華夏出版社,1989年,第353頁(yè)?？梢?社會(huì)自治組織對(duì)于提高公眾的民主法治意識(shí),實(shí)現(xiàn)官民協(xié)同治理,促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,具有重要的意義。培育多元化的社會(huì)自治主體,需要做好如下方面工作:

首先,完善現(xiàn)有的社會(huì)自治組織。改革開放以來,我國(guó)的社會(huì)自治組織有了長(zhǎng)足的發(fā)展,但是目前依然存在自主性不足、能力不足、制度供給不足等問題,從而限制了其民主功能的發(fā)揮。自主性不足主要表現(xiàn)為對(duì)政府有過重的依賴性,從而影響其自主自律性、民主參與性功能的充分發(fā)揮;能力不足表現(xiàn)在動(dòng)員社會(huì)資源、政治資源、國(guó)家資源、志愿者資源的能力不理想,難以有效地組織社會(huì)力量從事社會(huì)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)其目的和宗旨。制度供給不足,主要是社會(huì)自治組織活動(dòng)缺乏制度化、法制化軌道,使得其與政府、黨組織、與社會(huì)之間的權(quán)利義務(wù)缺乏明確的法律規(guī)定,自身的權(quán)益、業(yè)務(wù)活動(dòng)、組織管理等缺乏軌制和保障。①馬長(zhǎng)山:《法治的社會(huì)根基》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2003年,第 232-234頁(yè)。上述問題,對(duì)社會(huì)自治組織發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)管理職能構(gòu)成了一定制約,必須引起重視,并予以針對(duì)性解決。

其次,為了促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)官民共治,我們應(yīng)該適應(yīng)我國(guó)社會(huì)多元化發(fā)展的趨勢(shì),積極支持公眾建立新的社會(huì)自治組織,并從政策和法律上加以引導(dǎo),規(guī)范其發(fā)展,使之真正成為各階層公眾參與社會(huì)治理的有效渠道。

再次,政府和社會(huì)自治組織各自發(fā)揮相應(yīng)作用,形成社會(huì)管理的良好的互動(dòng)格局。一方面,政府應(yīng)該退出某些社會(huì)領(lǐng)域,讓社會(huì)組織在其中充分發(fā)揮治理作用。要“堅(jiān)決把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)組織,充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用。在繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù),把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜,把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)上?！雹跍丶覍?《2005年政府工作報(bào)告》,http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm,訪問日期:2010-10-25。另一方面,充分發(fā)揮社會(huì)自治組織的社會(huì)管理職能。社會(huì)自治組織既能自下而上地反映群眾的各種訴求,又能自上而下輸送政府的要求。對(duì)政府而言,與合法的社會(huì)自治組織進(jìn)行交流溝通,更有利于掌握和了解民眾的意愿,而且其效率要大于同千差萬(wàn)別的個(gè)人之間的溝通。所以,政府應(yīng)該高度重視社會(huì)組織的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益平衡功能,充分發(fā)揮社會(huì)自治組織在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為方面的作用。政府在重大公共政策制定過程中,要盡可能將相關(guān)社會(huì)自治組織吸納進(jìn)來,認(rèn)真聽取他們的意見和建議。這樣既增加政策的透明度,又有利于使這一公共政策獲得相應(yīng)領(lǐng)域公眾的認(rèn)可和支持。