建立我國經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制*

張澤恩

(天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134)

經(jīng)濟(jì)適用房作為保障性住房體系的重要組成部分，其目的就是為了凸顯其經(jīng)濟(jì)性和保障性，使中低收入人家庭住有所居。但是目前經(jīng)濟(jì)適用房政策在準(zhǔn)入方面還存在不完善的地方，如富人入住經(jīng)濟(jì)適用房、小區(qū)內(nèi)奔馳寶馬頻現(xiàn)等，此外，經(jīng)濟(jì)適用房的需求量不斷增加，使得經(jīng)濟(jì)適用房房源吃緊，近期十七大、十二五規(guī)劃等均提出大力加強(qiáng)保障房建設(shè)，但是增加建設(shè)量存在資金籌集困難等諸多問題。因此我們需要另辟蹊徑，建立經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)適用房循環(huán)起來從而緩解經(jīng)濟(jì)適用房一房難求現(xiàn)象。

一 什么是經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用住房是面向中低收入家庭出售的、享受了政策優(yōu)惠的住宅，屬于政策性住宅，是由政府針對社會中低收入階層提供的帶有社會保障性的住宅，通常國際上稱之為公共住宅或社會住宅。在我國，經(jīng)濟(jì)適用房已經(jīng)成為保障性住宅的重要形式之一。經(jīng)濟(jì)適用房是由政府統(tǒng)一進(jìn)行建設(shè)、以中低收入家庭的住房困難戶為提供對象的，并按國家住宅建設(shè)規(guī)范進(jìn)行建設(shè)的普通住宅，是具有一定社會保障性質(zhì)的商品房。它是國家提供了一定優(yōu)惠政策的特殊的商品房，它的成本受到嚴(yán)格控制，價格組成主要是由征地和拆遷的補(bǔ)償費(fèi)、勘察設(shè)計和建筑安裝工程費(fèi)、前期工程費(fèi)、稅金、貸款利息和控制在3%以下的利潤等因素共同構(gòu)成。

經(jīng)濟(jì)適用房在我國是有其存在價值的。經(jīng)濟(jì)適用房是處于普通商品房和廉租房之間的、由政府提供扶助的微利普通商品住宅，是我國多層次住房保障體系的重要組成部分，其對于緩解不斷增長的住房需求和穩(wěn)定房市具有重要意義。

二 經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制的缺失

保障房的另一種提供方式為廉租房，它是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。廉租房的分配形式以租金補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租和租金減免為輔。經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房有很大的不同，首先經(jīng)濟(jì)適用房多為新建住房，而廉租房房源不僅僅包括新建住房還包括空置樓盤、改造危房、老舊公房等。其次，經(jīng)濟(jì)適用房用于出售，廉租房只租不售。再次經(jīng)濟(jì)適用房是通過土地、稅收政策扶持、控制建筑標(biāo)準(zhǔn)、限制利潤等手段降低建筑成本，面向買不起商品房的城市居民低于市場價格銷售，經(jīng)濟(jì)適用房的購買人享有房子的部分產(chǎn)權(quán)，而廉租房則是面向城市特困人群出租，只收取象征性的房租，租房人對房屋沒有所有權(quán)。最后，廉租房有退出機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)適用房無相應(yīng)的退出機(jī)制。

廉租住房保障退出機(jī)制是指政府為了有效地配置有限的住房資源，體現(xiàn)公平、公正原則，通過具體的行政主管機(jī)構(gòu)審核，對住房保障對象的資格進(jìn)行規(guī)制，讓收入或住房條件得到改善的住房保障對象通過一定渠道或方式退出的一整套制度安排、程序以及與之相應(yīng)的保障最低收入群體住房需求的配套措施等。無論享受何種保障形式的住房保障對象，一旦家庭收入或住房條件得到改善，就要退出保障范圍，把機(jī)會留給更困難的居民。退出機(jī)制是保證社會最低收入群體住房權(quán)益的一項(xiàng)具體舉措，是政府調(diào)控和管理保障性住房資源的一項(xiàng)必要手段。廉租房的退出機(jī)制使房源得以回流，能一定程度上緩解廉租房入住難的問題，而且合理的退出機(jī)制也是資源分配公平公正的體現(xiàn)。當(dāng)租戶收入提高，可以負(fù)擔(dān)普通租房租金時，如果繼續(xù)占據(jù)廉租房一方面是對保障房資源的浪費(fèi)，另一方面也是對其他符合入住條件人群的不公。

反觀經(jīng)濟(jì)適用房，雖然《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第三十條，和2010年4月住建部關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用住房管理的通知對經(jīng)濟(jì)適用住房的轉(zhuǎn)讓、交易有所規(guī)定，但其主要目的在于限制之前出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)適用房不合理的交易，這些住戶大量是鉆了審批漏洞的漏網(wǎng)之魚，是為竊取國家資源完全以贏利為目的而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)適用房交易。除此之外，還沒有其他對退出機(jī)制的明確詳細(xì)的規(guī)定。筆者認(rèn)為廉租房是保障最底層的人群有房可住突出保障性，而經(jīng)濟(jì)適用房則是兼具保障性和連接性，經(jīng)濟(jì)適用房的保障性就是保障低收入家庭買的起房子，連接性就是作為保障房與商品房的連接紐帶，受保障家庭的收入水平在短時間內(nèi)或許變化不大，但幾年十幾年以后，必定會有部分家庭的收入水平高于或遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)適用房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有相應(yīng)的退出機(jī)制，不僅會造成資源的浪費(fèi)和不公，而且變相地減少了經(jīng)濟(jì)適用房的房源(房源無法回流、循環(huán))。所以建立完善的經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制是十分必要的。

三 政策建議

(一)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過高

目前我國的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，有些經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)，其房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)、小區(qū)環(huán)境(人工湖、車庫、娛樂設(shè)施等)足以達(dá)到或超過普通商品住宅小區(qū)的水平。2007年12月1日建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第十五條，經(jīng)濟(jì)適用住房單套的建筑面積控制在60平方米左右。此辦法也僅僅是對建筑面積有所規(guī)定，沒有涉及其他配套設(shè)施且過于籠統(tǒng)。這就使得經(jīng)濟(jì)適用房建筑標(biāo)準(zhǔn)有所偏高，申請家庭入住后，住房條件大幅改善，退出意愿減少。所以應(yīng)該控制經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以滿足家庭基本住房需要提供基本生活需求為方向，即提供基本住房。

提供基本住房有以下幾個優(yōu)點(diǎn):

首先是成本節(jié)約，建筑標(biāo)準(zhǔn)過高耗費(fèi)資金越多，相同資金下，產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)適用房套數(shù)越少，在提供相同數(shù)量的經(jīng)濟(jì)適用房前提下，高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)適用房顯然需要更多的資源，而且不必要的設(shè)施如人工湖等也浪費(fèi)了寶貴的土地資源。提供基本住房可以利用有限的資源建造更多數(shù)量的住房，不僅節(jié)約正本，而且直接增加了房源，可一定程度上緩解房源供給量不足。

其次，提供基本住房可減少非保障人群購買欲望，提高經(jīng)濟(jì)適用房使用效率。非保障人群購買經(jīng)濟(jì)適用房就是我們常聽到看到的“住經(jīng)濟(jì)適用房開寶馬”“百萬富翁買經(jīng)適房”等現(xiàn)象。非保障人群或者說高收入人群之所以想方設(shè)法購買經(jīng)濟(jì)適用房其原因就是以極低的價錢購入和普通商品房相差無幾的住房，在利益的驅(qū)使下，有些人就會提交虛假申請騙取經(jīng)濟(jì)適用房。如果經(jīng)濟(jì)適用房提供的是基本住房，而基本型住房對于以上人群的吸引力度會有所降低，從而可以一定程度上減少此類現(xiàn)象的發(fā)生。

最后，提供基本住房可提高符合條件的住戶在收人提高后主動退出積極性。在談?wù)撨@一問題之前，我們先來了解下棘輪效應(yīng)。棘輪效應(yīng)，又稱制輪作用，是指人的消費(fèi)習(xí)慣形成之后有不可逆性，即易于向上調(diào)整，而難于向下調(diào)整。尤其是在短期內(nèi)消費(fèi)是不可逆的，其習(xí)慣效應(yīng)較大。這種習(xí)慣效應(yīng)，使消費(fèi)取決于相對收入，即相對于自己過去的高峰收入。消費(fèi)者易于隨收入的提高增加消費(fèi)，但不易于收入降低而減少消費(fèi)，以致產(chǎn)生有正截距的短期消費(fèi)函數(shù)。這種特點(diǎn)被稱為棘輪效應(yīng)。簡單的說，棘輪效應(yīng)就是人們購買東西時往往喜歡越買越好，比如現(xiàn)在有一輛5萬的車，當(dāng)要有一定的經(jīng)濟(jì)能力要把它換掉時總想買一輛更貴的更好的。所以對于住房來說，棘輪效應(yīng)也是符合的，如果經(jīng)濟(jì)適用房提供的是基本住房，當(dāng)住戶的收入大幅增加后，他們就會趨向于面積更大、條件更優(yōu)越、環(huán)境更舒適、交通更便利的住房，從而使得退出經(jīng)濟(jì)適用房，這樣經(jīng)濟(jì)適用房資源才能循環(huán)利用。

(二)審查要有連續(xù)性

目前對于經(jīng)濟(jì)適用房的資格審查僅限于購買時申請者是否各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否符合經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第二十五條規(guī)定，要對申請者的戶籍、家庭收入標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行審查，但是對于申請者入住后的審查沒有明確規(guī)定，一旦入住者收入大幅提高等情況出現(xiàn)，住戶已經(jīng)有能力自己解決住房問題，這時候就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房資源浪費(fèi)。根據(jù)收入分配理論，市場形成的初次分配格局總是不斷變化的，中高低收入階層的身份可以相互轉(zhuǎn)換，所以已經(jīng)入住經(jīng)濟(jì)適用房的家庭也可能會轉(zhuǎn)變收入階層。當(dāng)家庭收入情況改善足以應(yīng)對商品房支付時就應(yīng)該退出，這主要是由于經(jīng)濟(jì)適用房是針對低收入家庭的。

所以為保障經(jīng)濟(jì)適用房資源分配公平合理就應(yīng)該對已經(jīng)入住家庭進(jìn)行連續(xù)性審查，審查他們在入住后的各項(xiàng)指標(biāo)是否仍然符合經(jīng)濟(jì)適用房的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以三到五年進(jìn)行一次審查，主要審查戶籍和期間的家庭收入。如果住戶的戶籍發(fā)生變動，固定生活地點(diǎn)發(fā)生變動由一個城市轉(zhuǎn)移到另一個城市，這時住房就會空置，可以對其進(jìn)行收回，由轉(zhuǎn)入城市提供住房，嚴(yán)格來講這不屬于退出，而是一種更換。當(dāng)住戶家庭收入提高足以解決住房時就應(yīng)退出經(jīng)濟(jì)適用房，但家庭收入提高到什么程度時必須退出?筆者認(rèn)為應(yīng)該考慮以下幾方面:首先家庭收入增長趨勢穩(wěn)定且是長期、而非有大幅度波動的。其次家庭收入水平應(yīng)是高于經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一定程度的，具體這個程度是多少要綜合考慮不同城市的不同情況以及退出后不能給退出家庭的正常生活產(chǎn)生劇烈影響，也就是說住戶退出后也可以正常地生活。當(dāng)住戶滿足以上條件時，就應(yīng)該退出經(jīng)濟(jì)適用房。另外在審查中家庭收入長期(如十幾年甚至更長)處于低水平的家庭也應(yīng)有所注意，應(yīng)該允許其永久擁有經(jīng)濟(jì)適用房，一方面可以使他們以房養(yǎng)老，另一方面也在一定程度上間接減少下一代經(jīng)濟(jì)上的差距。

(三)如何退出經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用房的退出可以有政府退出、住戶退出兩種方式。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用房的特殊性，住戶取得的經(jīng)濟(jì)適用房是有限產(chǎn)權(quán)的住房，政府和住戶各占一部分產(chǎn)權(quán)，所以政府退出就是住戶取得政府所持有的產(chǎn)權(quán)從而擁有住房的完全產(chǎn)權(quán)，住戶退出則是政府回收住戶的產(chǎn)權(quán)?？梢姛o論選擇何種退出方式都涉及產(chǎn)權(quán)問題所以經(jīng)濟(jì)適用房的退出首先就要明確產(chǎn)權(quán)。

《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第三十條規(guī)定經(jīng)濟(jì)適用住房購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，但是產(chǎn)權(quán)各占多少，產(chǎn)權(quán)如何分配沒有明確規(guī)定。對此應(yīng)提倡江蘇淮安“共有產(chǎn)權(quán)”的模式。經(jīng)濟(jì)適用房用地不再是劃撥，而變?yōu)槌鲎?，將原來出讓與劃撥土地間的價差以及政府給予經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策，顯化為政府出資以形成政府產(chǎn)權(quán)，而家庭的出資則形成個人產(chǎn)權(quán)，即家庭與政府聯(lián)合出資模式。產(chǎn)權(quán)比重按家庭和政府出資額度多少可分為7∶3和5∶5。這種模式明確、量化地確定了政府和家庭的產(chǎn)權(quán)，對經(jīng)濟(jì)適用房退出機(jī)制走上正軌具有積極的推動作用。另外政府可以摒棄原來的思想，以獨(dú)立法人的身份來訂立合同處理經(jīng)濟(jì)適用房共有產(chǎn)權(quán)問題，一旦出現(xiàn)糾紛通過現(xiàn)行法律就可以解決，免去單獨(dú)立法之麻煩。

政府退出也就是住戶取得政府所占的產(chǎn)權(quán)從而獲得住房的完全產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)的取得可以有多種不同方式:當(dāng)入住家庭收入有所提升有能力直接收購政府產(chǎn)權(quán)時，可直接收購政府產(chǎn)權(quán)，這可以使政府資金快速收回繼續(xù)循環(huán)。當(dāng)入住家庭收入有所提升但無力直接收購政府產(chǎn)權(quán)時，江蘇淮安的做法是政府不是強(qiáng)制其搬出，而是對政府產(chǎn)權(quán)部分收取市場租金，這種方式的優(yōu)點(diǎn)是保障了“臨界”狀態(tài)下的家庭同時回收部分資金。當(dāng)入住家庭收入一直長時間處于低水平且無提高可能時，政府也應(yīng)該退出，無償轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，因?yàn)榇祟惣彝ナ钦嬲枰Ｕ系募彝ザ視g接減少代際經(jīng)濟(jì)差距，也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房的保障性。

住戶退出就是政府收回住戶占有的部分產(chǎn)權(quán)。當(dāng)入住家庭生活水平提高后想追求更高標(biāo)準(zhǔn)的住房時，政府可以出資回購入住家庭的部分產(chǎn)權(quán)，住戶可以使用這筆資金購買更符合自己標(biāo)準(zhǔn)的商品房，而政府回購的住房可繼續(xù)用于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障房項(xiàng)目，從而使經(jīng)濟(jì)適用房循環(huán)利用，一定程度上緩解房源緊張的問題，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房的連接作用。

四 結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)適用房制度要不要繼續(xù)下去這個問題上，我們不能因?yàn)橹贫冗\(yùn)行中存在的問題就簡單的“因噎廢食”取消經(jīng)濟(jì)適用房制度，相反我們應(yīng)該進(jìn)一步完善制度、查缺補(bǔ)漏，制定更加有針對性的規(guī)定及相關(guān)實(shí)施細(xì)則。構(gòu)建有效的退出機(jī)制對經(jīng)濟(jì)適用房制度完善的作用不可小覷，可以說良好的退出機(jī)制在某種程度上是補(bǔ)救經(jīng)濟(jì)適用房政策原有缺陷的有力措施。

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