晉升激勵與中國經(jīng)濟(jì)增長研究綜述

田 偉

（1.中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210004；2.南京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 210093）

一、引 言

解釋中國經(jīng)濟(jì)增長的文獻(xiàn)已有很多，最近的研究越來越集中于地方政府治理和地方官員激勵的視角。而圍繞經(jīng)濟(jì)增長的主題，從政府（官員）治理的角度出發(fā)考察中國區(qū)域增長差異、粗放型增長方式以及城鄉(xiāng)收入差別等一系列有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)績效問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)也開始出現(xiàn)，由此形成了“中國經(jīng)濟(jì)增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”（張軍等，2008）［1］的基本框架。

已有的對中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行“政治—經(jīng)濟(jì)分析”的文獻(xiàn)大多遵循以下兩條邏輯路徑：一是將地方政府本身作為分析的基本單位，通過抓住1979年后中央——地方關(guān)系變革的主線（即財政分權(quán)改革），考察在財政收入激勵下，地方政府具有怎樣的行為特征，以之對中國財稅制度的增長績效進(jìn)行分析 （如，Oi，1992［2］；Qian and Weingast，1997［3］；Qian and Roland，1998［4］； Jin 等，2005［5］；劉雅南等，2009［6］等）。二是以地方官員作為分析的基本單位，考察現(xiàn)有的官員治理制度如何影響著地方官員的激勵結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對中國官員治理制度的增長績效進(jìn)行研究（如，周黎安，2004［7］、2007［8］、2008［9］；張軍等，2007 （a）［10］、（b）［11］；徐現(xiàn)祥等，2007（a）［12］、（b）［13］）。

20世紀(jì)90年代以來，隨著“中國式財政聯(lián)邦主義”（Fiscal Federalism，Chinese Style）分析框架的提出，上述第一條邏輯路徑（即，基于財政收入激勵考察地方政府行為）占據(jù)著對中國經(jīng)濟(jì)增長與轉(zhuǎn)型進(jìn)行“政治——經(jīng)濟(jì)分析”的主流地位。然而，由于該分析框架雖然可以成功解釋中國在過去30年的高速增長，但對于與高增長相伴隨的某些“不好”的方面卻缺乏足夠的解釋力（周黎安，2004）［7］。為更加深入地揭示地方政府的激勵來源，從官員個體的視角出發(fā)研究中國地方官員治理制度的經(jīng)濟(jì)績效這條邏輯路徑開始受到了越來越多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注。楊其靜和聶輝華（2008）［14］以及周黎安（2008）［9］指出，以地方政府作為分析的基本單位，類似于傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析企業(yè)行為時將企業(yè)處理成一個“黑箱”，并沒有涉及到地方政府內(nèi)部的運(yùn)作過程以及更為微觀的官員個體行為的分析。事實上，中國政府部門自20世紀(jì)80年度初期開始實施行政首長負(fù)責(zé)制（由1982年憲法規(guī)定），行政首長對于政府事務(wù)負(fù)有主要責(zé)任，因此行政首長個人的激勵與偏好對于政府目標(biāo)的形成發(fā)揮著極為關(guān)鍵的主導(dǎo)作用。在這個背景下，如果以官員個體作為分析的基本單位，分析地方官員治理制度對于地方官員行為的影響，有利于揭開地方政府這個黑箱，更為深刻地考察地方政府激勵結(jié)構(gòu)的形成過程。

在中國地方官員治理制度中，與晉升激勵相關(guān)的制度安排尤為重要——由于政府公共部門與私人部門相比具有目標(biāo)多任務(wù)型（multi-tasking）、績效難以衡量性以及官員注重政治聲譽(yù)與社會地位等非貨幣化效用滿足等方面的特征，因此在公共部門一般采取弱激勵的固定工資制，對于地方官員的獎勵也以精神鼓勵為主（王永欽等，2007［15］），這使得晉升激勵往往構(gòu)成公共部門人力資源管理的制度設(shè)計中最具激發(fā)力量的一種激勵手段。所謂“為政之要，在于用人”、“致安之本，惟在得人”，如何在晉升制度設(shè)計的引導(dǎo)下促進(jìn)官員激勵結(jié)構(gòu)的優(yōu)化成為地方官員治理問題的核心。基于此，遵循前述第二條邏輯路徑的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)大多從晉升制度進(jìn)而地方官員晉升激勵的視角出發(fā)對中國經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)問題加以闡釋，本文即嘗試對這一部分的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)進(jìn)行一個綜合的考察。

二、晉升激勵的增長績效研究

（一）“援助之手”與晉升激勵問題的提出

地方官員晉升激勵之所以在中國政府治理的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中受到關(guān)注，主要源于相關(guān)文獻(xiàn)對中國地方政府“援助之手”行為的討論。與俄羅斯及東歐等轉(zhuǎn)型國家相比，中國地方政府被認(rèn)為向地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展伸出了更多“援助之手”（helping hand，F(xiàn)rye and Shleifer，1997）［16］——地方政府不僅會積極推進(jìn)地區(qū)制度變遷與制度創(chuàng)新（Che and Qian，1998［17］；Jin and Qian，1998［18］；楊瑞龍，1998［19］；張維迎，1999［20］）、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長（洪銀興等，1996［21］；張軍，2007［22］），而且具有充分的激勵為居民提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（張軍等，2007（b）［11］）。究竟什么樣的制度安排使得中國地方政府扮演了與其他轉(zhuǎn)型國家的地方政府截然不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展角色？為什么在同樣是轉(zhuǎn)型體的其他國家，地方政府卻往往被利益集團(tuán)所“俘獲”，具有了“攫取之手”（grabbing hand）的行為表現(xiàn)呢？

有關(guān)中國地方政府的“援助之手”行為可以從財政分權(quán)理論中找到初步的解釋。由于中國財政體制的變遷構(gòu)成1979年后中央—地方關(guān)系演變的主線，因此早期的文獻(xiàn)也傾向于從財政分權(quán)，進(jìn)而財政收入激勵中尋找“援助之手”問題的答案 （如，Oi，1992［2］；Qian and Weingart，1997［3］；Qian and Roland，1998［4］）?；谪斦杖爰畹奈墨I(xiàn)抓住了1979年后中國政府間關(guān)系制度演進(jìn)的主線，其結(jié)論也得到部分經(jīng)驗證據(jù)的支持（如，Lin and Liu，2000［23］；陳抗等，2002［24］；Jin 等，2005［5］）。然而，它們并不能夠回答以下一個關(guān)鍵問題，即，為什么中國的財政分權(quán)可以促使地方政府伸出“援助之手”，而俄羅斯的分權(quán)卻為地區(qū)利益集團(tuán)所“俘獲”，成為了“攫取之手”呢 （Shleifer，1997［25］）？Blanchard and Shleifer（2000）［26］通過構(gòu)建一個簡單的模型對這個問題進(jìn)行了回答。他們認(rèn)為，對轉(zhuǎn)型國家而言，僅僅是財政體制的分權(quán)尚不足以為地方政府提供充分的“援助之手”激勵，中國的財政分權(quán)改革之所以取得一定的績效，原因在于中國在財政分權(quán)的同時，保持著官員晉升的集權(quán)特征，這使得中國地方政府在努力追求地區(qū)財政收入的同時，具有“向上負(fù)責(zé)”的激勵導(dǎo)向，因此也不會為地區(qū)利益集團(tuán)所“俘獲”以爭取更多的“民主選票”。

Blanchard and Shleifer（2000）［26］對于中國地方政府“援助之手”的解釋使得經(jīng)濟(jì)學(xué)者開始關(guān)注晉升激勵在引導(dǎo)地方官員行為中的作用，自Blanchard and Shleifer（2000）［26］之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)開始從晉升機(jī)制進(jìn)而地方官員晉升激勵的視角，對中國經(jīng)濟(jì)高速增長及其所伴隨的一系列現(xiàn)象進(jìn)行闡釋。與此同時，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中還普遍出現(xiàn)了“中國式分權(quán)”的概念（傅勇、張晏，2007［27］；陳剛等，2009［28］），用以描述中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所具有的“晉升集權(quán)”與“財政分權(quán)”相結(jié)合的特定制度安排，并認(rèn)為“中國式分權(quán)”可以成為解釋與中國經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)問題的一個制度方面的重要特征。

（二）相對績效考核與晉升激勵的增長績效研究

晉升的“集權(quán)”為中國地方官員提供了“向上負(fù)責(zé)”的激勵導(dǎo)向，從而為中央自十一屆三中全會以來所確定的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治路線提供了有力的組織保障。在保持對地方官員任免權(quán)威的同時，中央還主要通過相對績效考核方式具體決定地方官員晉升（Li and Zhou，2005［29］），由此在政府部門模擬出標(biāo)尺競爭（yardstick competition，Besley and Case，1995）［30］機(jī)制，制造了中國地方政府“為增長而競爭”的發(fā)展共識和強(qiáng)大激勵（見：張軍等，2007（a）［10］；張軍，2008［1］；徐現(xiàn)祥等，2007（a）［12］）。雖然如此，相對績效考核對于地方官員激勵會產(chǎn)生一定的扭曲效應(yīng)，對中國經(jīng)濟(jì)增長也帶來了一系列的不利影響。相對績效考核對中國經(jīng)濟(jì)增長帶來的扭曲成本主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.代理人相互拆臺的行為與中國地區(qū)間的市場分割

在相對績效考核方式下，代理人之間存在相互拆臺的可能，并且這種相互拆臺的惡性競爭行為甚至?xí)呦蚰硞€極端，即，只要有利于抬高自己的相對位次，代理人有時不惜以損失自己的績效作為代價。針對這種情況，Lazear（1987）［31］認(rèn)為，通過適當(dāng)降低支付的不均等程度可以有效減少因相對績效考核而帶來的惡性競爭?？梢园l(fā)現(xiàn)，雖然Lazear（1987）［31］的觀點應(yīng)用于私人部門減少惡性競爭的行為可能有效，但對于公共部門卻不會起到十分明顯的效果。由于公共部門主要以政治晉升而非貨幣作為對績效較高者的支付，而晉升位置本身具有稀缺性（零和博弈的特征），這便使得降低支付不均等程度的方式在公共部門并不具有多大的操作空間。

考慮到相對績效考核帶來代理人之間相互拆臺的情形，周黎安（2004）［7］在Lazear and Rosen（1981）［32］的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個“政治錦標(biāo)賽”（Political Tournament）的中國地方官員競爭模型，揭示了相對績效考核引發(fā)中國地方官員合作困境的根源，對中國長期存在的地方保護(hù)（市場分割）以及重復(fù)建設(shè)問題進(jìn)行了一個基于晉升激勵視角的解釋。周黎安（2004）［7］雖然較好地解釋了中國區(qū)域間合作的困難，但依據(jù)其基礎(chǔ)模型，在政治錦標(biāo)賽模式下，官員之間不存在相互合作的空間，我們因此也無法單純從的晉升激勵角度去理解中國部分地區(qū)（如長三角）地方政府之間相互合作的傾向正變得越來越強(qiáng)烈的現(xiàn)實①。

徐現(xiàn)祥等（2007（a））［12］擴(kuò)展了周黎安（2004）［7］的思想，認(rèn)為為追求政治晉升概率的最大化，地方官員選擇地方市場分割還是區(qū)域一體化將“因條件而異”。具體而言，當(dāng)?shù)胤焦賳T的努力具有正外部性或正溢出效應(yīng)時，地方官員會理性地偏好于區(qū)域一體化，從而將正溢出效應(yīng)內(nèi)部化，獲得更快的經(jīng)濟(jì)增長以及更高的晉升可能性；反之，當(dāng)存在負(fù)外部性或負(fù)溢出效應(yīng)時，地方官員會理性地偏好于區(qū)域間市場分割，從而將負(fù)外部性內(nèi)部化，以免殃及自身經(jīng)濟(jì)增長以及相應(yīng)的晉升可能性。此外，區(qū)域間一體化程度會隨著正外部性的增加而增加，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的正外部性達(dá)到一定程度時，地方政府自下而上的區(qū)域一體化行為可以建立起全國統(tǒng)一開放的大市場。

徐現(xiàn)祥等（2007（a））［12］構(gòu)建的理論模型能夠從晉升激勵的視角對中國部分地區(qū)市場分割以及部分地區(qū)市場整合同時存在的現(xiàn)象進(jìn)行解釋。皮建才（2008）［33］則在得出與徐現(xiàn)祥等（2007（a））［12］類似結(jié)論的基礎(chǔ)上，將主流文獻(xiàn)在構(gòu)建相對績效考核下晉升激勵的理論模型時所采用的“代理人—代理人（地方政府—地方政府）”研究層次拓展到“委托人—代理人（中央政府—地方政府）”的層次。從而使得過去文獻(xiàn)所關(guān)注的地方“自下而上”的整合上升到強(qiáng)調(diào)中央政府在區(qū)域市場整合乃至形成全國統(tǒng)一大市場中的作用，使得晉升激勵與區(qū)域市場整合問題富有了更深的政策含義②。

2.初始稟賦差別、地方官員行為的異質(zhì)性與中國區(qū)域增長差異

王永欽等（2007）［34］指出，由于中國各地區(qū)初始稟賦的差別較大，基于相對績效評估的激勵效果會大打折扣，甚至扭曲官員激勵，導(dǎo)致不同地區(qū)地方官員行為的差別，進(jìn)而加大中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的差距：一方面，相對績效考核發(fā)揮作用的一個重要前提是代理人面臨的沖擊或風(fēng)險是共同的，而若代理人受到異質(zhì)性隨機(jī)沖擊的干擾時，基于相對績效考核激勵方案的效果就會大打折扣（Gibbons and Murphy，1990）［35］。由于中國地區(qū)間初始稟賦具有很大的差異性，各地區(qū)在自然、地理、歷史、文化等方面的差別增加了相對績效評估標(biāo)準(zhǔn)中的噪音，因而會從一定程度上影響相對績效考核的激勵效果。另一方面，在相對績效評估方式下，較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢和收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員不能在相對績效評估的機(jī)制下獲得激勵。所以落后地區(qū)的官員在相對績效評估中會處于先天不利的弱勢，在晉升無望的情況下，甚至可能導(dǎo)致他們尋求其他的替代辦法進(jìn)行補(bǔ)償，如貪污腐敗，或者“破罐子破摔”等，這將造成落后地區(qū)越來越落后而發(fā)達(dá)地區(qū)越來越發(fā)達(dá)的惡性循環(huán)。

事實上，因地區(qū)初始稟賦差異而造成的地方政府行為異質(zhì)性的問題在財政分權(quán)理論中得到過深入的探討，這些研究大多驗證了在財政分權(quán)激勵下，中國發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府會較不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府更多地向地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長伸出“援助之手”（張晏等，2005［36］；王文劍等，2008［37］；Zhang，2006［38］）。對比財政分權(quán)理論的相關(guān)研究文獻(xiàn)，除前述王永欽等（2007）提出的一個簡單推論外，從相對績效考核進(jìn)而從地方官員晉升激勵的視角出發(fā)考察中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的系統(tǒng)性理論及實證研究尚不多見。田偉、田紅云（2008）［39］構(gòu)建了一個地方官員晉升博弈模型，考察了相對績效考核方式之下中國地方官員行為異質(zhì)性的問題，從而對王永欽等（2007）［40］的推論進(jìn)行了一個機(jī)理分析。但由于缺少地方官員行為的微觀數(shù)據(jù)，他們的實證檢驗部分顯得略為粗糙。

3.預(yù)算軟約束、中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性與增長可持續(xù)性

在相對績效考核引發(fā)的晉升錦標(biāo)賽下，地方政府的預(yù)算軟約束問題有可能惡化，而企業(yè)的軟約束問題則會以新的形式出現(xiàn)（周黎安，2004［7］、2007［8］）：一方面，晉升錦標(biāo)賽下的地方官員具有強(qiáng)烈的追求政績的動機(jī)，為追求政績最大化，地方政府有突破預(yù)算約束的沖動。而在“中央或上級政府不可能讓地方政府陷于財政破產(chǎn)的境地”的預(yù)期之下，地方政府的預(yù)算軟約束問題會進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重時甚至可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。另一方面，隨著市場化改革的推進(jìn)，雖然企業(yè)等微觀行為主體已獲得相當(dāng)大的決策自由，但由于地方政府仍然擁有部分重要資源的配置權(quán)以及行政管理權(quán)力，企業(yè)在融資以及獲得土地、能源等要素方面會受到地方政府因素很大的影響，這使得企業(yè)（包括私營企業(yè)）的生產(chǎn)經(jīng)營過程會間接服從于地方政府的需要（田偉，2007［41］），“協(xié)助”所在地區(qū)地方政府在晉升錦標(biāo)賽中勝出，由此而惡化了企業(yè)軟約束的問題。

轉(zhuǎn)型時期“軟約束”的存在使得地方具有強(qiáng)烈的投資沖動，這對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性與增長的可持續(xù)性都將產(chǎn)生極為不利的影響。就其對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性造成的沖擊來看，軟約束的存在使得地方投資具有了強(qiáng)烈的“單向”擴(kuò)張?zhí)卣?，無論是在經(jīng)濟(jì)繁榮階段（“過熱”時期）還是在衰退階段（“過冷”時期），地方投資似乎都帶有相當(dāng)程度的單向擴(kuò)張的傾向。方紅生和張軍（2009）對1994-2004年中國24個地區(qū)面板數(shù)據(jù)的研究后就發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)衰退時期，中國地方政府有75.16%的概率在執(zhí)行擴(kuò)張性政策，而在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，地方政府執(zhí)行擴(kuò)張性政策的概率為63.78%。地方投資的單向擴(kuò)張傾向使中央政府制定的宏觀穩(wěn)定政策難以得到很好的貫徹與落實，緊縮性政策常常因為地方政府的違規(guī)行為而體現(xiàn)不了應(yīng)有的效果。地方投資沖動也因此構(gòu)成引發(fā)中國宏觀經(jīng)濟(jì)波動的最初根源（應(yīng)宜遜、林奇，2006［42］）③。在對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性產(chǎn)生沖擊的同時，地方的投資沖動也是導(dǎo)致中國增長驅(qū)動因素中的投資——消費結(jié)構(gòu)失衡，使得中國經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)出過度依賴于投資驅(qū)動的低效率模式的一個重要體制根源。有關(guān)此，在相當(dāng)多的文獻(xiàn)中已有過深入的討論（如：吳敬璉，2006［43］），我們這里不再贅述。

4.“合謀”與代理人選擇參照系的成本

相對績效考核對中國經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的前述三方面扭曲成本為國內(nèi)已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)所關(guān)注。以下我們考慮另外兩類扭曲成本，這兩類成本雖然對經(jīng)濟(jì)增長不會產(chǎn)生直接的不利影響，但由于不利于政府質(zhì)量的改善以及官員素質(zhì)的提升，可能對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生某些間接的不利效應(yīng)，值得我們在后續(xù)研究中加以關(guān)注：

（1）相對績效考核與“合謀”（collusion）的成本。Mookherjee（1984）［44］和Dye（1984）［45］發(fā)現(xiàn)，相對績效考核方式會促使代理人之間合謀，共同降低努力程度，并且，與產(chǎn)品市場的合謀相比，相對績效考核下的合謀由于代理人之間行為的相互可監(jiān)督性而更難被打破（即，這種卡特爾越牢固）。按照這個邏輯，我們可以理解中國地方官員具有的一些行為特征，如政績造假的“合謀”行為④——相鄰地區(qū)地方官員之間對于對方的政績造假行為“見怪不怪”，采取一種默認(rèn)的態(tài)度，同時自己也參與政績造假的活動。此外，越是到基層政府，相鄰地區(qū)地方官員“政績造假”合謀的可能性似乎會越大，雖然這種合謀也許是“心照不宣”式的。理由是：越是到基層政府，相鄰地區(qū)地方官員的行為越是容易被相互監(jiān)督，從而“卡特爾”的牢固性相對較強(qiáng)（當(dāng)然，我們的這個推論并沒有獲得經(jīng)驗研究的證據(jù)，但在后續(xù)的研究中或許是一個值得討論的話題）⑤。

（2）相對績效考核與代理人選擇參照系（Choice of Reference Group）的成本。在相對績效考核方式下，代理人總是傾向于選擇能力較弱者作為自己的參照系，而在同一個參照系中，有能力者也往往容易遭受排擠。“能者被排擠”的現(xiàn)象在中國公共部門并不鮮見，許多真正有能力的官員雖然能夠獲得上級政府的認(rèn)可，但同時也會受到不少同級官員的“冷眼相待”，更有甚者，有能力者在做出一定實績后反而可能面對許多的誹謗和中傷。在極端情況下，能力較弱者甚至還可以通過“游說”上級政府，影響有能力者的政治晉升，這不僅嚴(yán)重挫傷了有能力者的積極性，對于干部隊伍整體質(zhì)量的提升也將產(chǎn)生相當(dāng)不利的影響。

（三）“中國式分權(quán)”背景下對晉升激勵增長績效的研究

從理論研究的角度來看，相對績效考核或標(biāo)尺競爭的有關(guān)文獻(xiàn)為晉升激勵的研究提供了“地方官員競爭”的分析框架?；谶@個框架，我們可以融合中國轉(zhuǎn)型期“晉升集權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”的制度特征，在“中國式分權(quán)”的大背景下討論晉升激勵的增長績效問題。與前面純粹從政治晉升視角出發(fā)考察晉升激勵增長績效的文獻(xiàn)相比，將晉升集權(quán)與財政分權(quán)納入同一個理論框架，會使得對晉升激勵的討論更趨完善。

為在“中國式分權(quán)”背景下討論晉升激勵的增長績效問題，首先必須將晉升集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)對官員激勵的影響加以融合。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對此進(jìn)行了嘗試，如，劉瑞明等在其一系列研究文獻(xiàn)中提出“政治控制權(quán)收益”的概念（劉瑞明，2005［46］；劉瑞明，2007［47］；劉瑞明、白永秀，2007［48］），認(rèn)為地方官員晉升激勵主要來源于追求政治控制權(quán)收益。所謂“政治控制權(quán)”，簡單來說即處于一定政治位置的官員所能控制的資源數(shù)量。當(dāng)一個官員所控制的資源越多越有價值時，他所享受的“政治控制權(quán)收益”越大，表現(xiàn)為更大的名譽(yù)滿足、更多的福利、更多的“在職消費”和灰色收入以及更高的反監(jiān)督能力等等。政治控制權(quán)收益具體包括兩個方面：一是“官階”的上升（縱向晉升激勵），二是財政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵（橫向的“自我晉升”激勵）。通過政治控制權(quán)收益的概念，劉瑞明等將財政激勵容納在一個基于政治控制權(quán)收益的晉升激勵的框架下進(jìn)行討論，進(jìn)而在“地方官員競爭”⑥的分析框架中討論了“中國式分權(quán)”背景下晉升激勵的增長績效問題。

本文對財政分權(quán)與晉升集權(quán)在同一理論框架中的結(jié)合提出兩點看法：

第一，在一般情況下，財政收入也可能構(gòu)成地方官員政績的一個重要組成部分⑦。例如我們可以從許多省、市政府所制定的目標(biāo)責(zé)任制考核項目中發(fā)現(xiàn)，對于下級政府必須完成的財政收入增長率本身就構(gòu)成了對地方官員考核的一項重要內(nèi)容。因此，所謂的追求財政收入激勵與追求政治晉升激勵并不沖突，而且前者可視為是后者的一項重要內(nèi)容。如，薄智躍（Bo，1996）［49］基于中國省級官員1949-1994年升遷數(shù)據(jù)的研究后發(fā)現(xiàn)，與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率相比，中央更關(guān)注地方上繳的稅收——上繳稅收越多的地方官員越可能獲得提升，而少交稅的地方官員甚至可能被降職。

第二，從官員個體的視角出發(fā)，財政收入不僅僅是一種激勵，更多地可理解為是官員在追求政治晉升時所受到的地區(qū)財力方面的約束。即，在政治晉升的激勵下，為追求政績最大化，地方政府會擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)的要求，而地區(qū)財政收入作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的一個經(jīng)濟(jì)約束，地方政府只有為彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的財政支出，才會產(chǎn)生增加相應(yīng)財政收入的要求。因此財政收入與其說是一種“激勵”，倒不如說是地方官員在追求政治晉升過程中所受到的經(jīng)濟(jì)方面的“約束”。我們這個觀點得到有關(guān)經(jīng)驗數(shù)據(jù)的支持，如，馬茲輝（2008）［50］發(fā)現(xiàn)，地方官員之所以追求財政收入，正是因為一定的財政收入可以支持一定的財政支出。而傅勇和張晏（2007）［27］在對“中國式分權(quán)”背景下地方政府財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行實證分析時也隱含了這樣一個假設(shè)。

我們的上述兩點看法在王賢彬、徐現(xiàn)祥（2009）［34］以及傅勇（2008）［51］的理論模型中得到部分體現(xiàn)：王賢彬和徐現(xiàn)祥（2009）［34］構(gòu)建了一個轉(zhuǎn)型期中國地方官員的經(jīng)濟(jì)行為模型，這個模型一方面將財政收入作為地方官員追求效用最大化必須滿足的預(yù)算約束（即，將財政收入更多地看成是地方行動的一種手段），另一方面將地區(qū)須向中央上繳的部分財政收入作為政績考核的一部分歸入地方官員的效用函數(shù)，從而在同一個理論框架中同時考慮到財政分權(quán)與晉升激勵對于官員行為模式的影響，據(jù)此對中國地方政府偏好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“援助之手”（抑制官員私人消費）的行為進(jìn)行了深刻的機(jī)理分析。傅勇（2008）［51］則假設(shè)，地方官員的效用來自兩個方面：增長業(yè)績（GDP增長）和公共物品供給。在財政分權(quán)背景下，地方政府的預(yù)算約束來源于扣除向中央上繳比例后的地區(qū)財政收入。預(yù)算約束被用于兩部分：一部分被用于擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引資本流入進(jìn)而追求地區(qū)增長業(yè)績，另一部分則被用于向本地居民提供公共物品。在上述假設(shè)的基礎(chǔ)上，傅勇（2008）［51］構(gòu)建了一個中央與地方博弈的斯塔科爾伯格（Stackelberg）模型，結(jié)合地方政府競爭（以財政支出競爭為手段）的邏輯，討論了中國地方政府財政支出結(jié)構(gòu)扭曲（偏好于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但對于科教文衛(wèi)等項目的支出不足）的激勵根源以及改善這種扭曲性支出結(jié)構(gòu)所可能具有的福利含義⑧。

總的來看，雖然不同的文獻(xiàn)存在著不同的嘗試，但最近出現(xiàn)的刻畫“中國式分權(quán)”的理論模型大多將財政視為一種手段。與早期強(qiáng)調(diào)財政激勵的文獻(xiàn)相比較而言，這些文獻(xiàn)更強(qiáng)調(diào)晉升集權(quán)進(jìn)而晉升激勵在引導(dǎo)中國地方官員行為中的作用。

（四）“隱性治理機(jī)制”的增長績效研究

除相對績效考核外，中央還通過一系列“隱性治理機(jī)制”（Huang，2002）［52］——如官員異地交流、任期限制等——對地方官員進(jìn)行治理，這一系列治理機(jī)制設(shè)計的目的旨在降低官員腐敗水平以及防止地方違背中央意志等現(xiàn)象的發(fā)生。與相對績效考核相比，隱性治理機(jī)制雖然不是“直接”針對官員政治晉升的治理制度，但由于它們會對晉升激勵產(chǎn)生某些“間接”的影響，因而也受到相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)的關(guān)注。

隱性治理機(jī)制間接影響晉升激勵的具體作用機(jī)理主要體現(xiàn)在這些制度的實施會進(jìn)一步放大或縮小相對績效考核的激勵效應(yīng)——如，官員異地交流制度就被認(rèn)為能夠從一定程度上降低因代理人相互拆臺而產(chǎn)生的扭曲成本，有效促進(jìn)地區(qū)之間的相互合作以及官員之間的經(jīng)驗交流（劉本義，1998）［53］。再例如，徐現(xiàn)祥等（2007（b））［13］發(fā)現(xiàn)，地方官員的“交流效應(yīng)”服從于現(xiàn)行政績考核方式所能夠提供的激勵導(dǎo)向，其結(jié)果是“從產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向看，官員交流效應(yīng)是通過在流入地采取大力發(fā)展二產(chǎn)、重視一產(chǎn)、忽視三產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向?qū)崿F(xiàn)的”。就這個角度而言，異地交流制度（在降低代理人相互拆臺的扭曲成本的同時）也可能使得轉(zhuǎn)型時期地方投資沖動的扭曲效應(yīng)得到進(jìn)一步的“放大”，由此而加劇中國經(jīng)濟(jì)的粗放增長。

新近出現(xiàn)的有關(guān)隱性治理機(jī)制增長績效的研究大多是基于計量分析的方法，對隱性治理機(jī)制的增長績效進(jìn)行定量識別，為“地方官員影響經(jīng)濟(jì)增長”的機(jī)理分析提供了重要的經(jīng)驗證據(jù)：徐現(xiàn)祥等（2007（b））［13］基于1978—2005年間中國省長（書記）的交流樣本構(gòu)造了一套省長（書記）與省區(qū)相匹配的面板數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上分析了省級官員交流對流入地經(jīng)濟(jì)增長的影響（省級官員交流促使流入地GDP增長約1個百分點）。張軍等（2007（a））［10］同時識別了異地交流與任期限制的增長績效，發(fā)現(xiàn)：①異地交流制度有利于經(jīng)濟(jì)增長，但存在地區(qū)效應(yīng)的差別（異地交流制度在東部地區(qū)帶來的增長效應(yīng)要高于中西部地區(qū)）。②官員的在任年數(shù)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的邊際效應(yīng)呈現(xiàn)出由正到負(fù)的倒“U”曲線的特征，同時在任年數(shù)的增長效應(yīng)也存在著地區(qū)差異（東部地區(qū)官員在任期內(nèi)比中西部地區(qū)官員對經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的正面作用更大）。徐現(xiàn)祥等（2010）［54］以省長晉升為省委書記作為政治晉升的樣本，識別出晉升激勵的增長績效會因地方官員年齡及任期的差異而產(chǎn)生差別，年齡越大，政治激勵的作用越小，而任期的適度延長則有利于政治激勵作用的發(fā)揮。

可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些文獻(xiàn)為“地方官員影響經(jīng)濟(jì)增長”提供了重要的經(jīng)驗證據(jù)，但由于缺少更深層次的機(jī)理分析，其結(jié)論對于理解“隱性治理機(jī)制”對經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)生的“整體”效應(yīng)卻啟發(fā)有限。如前文以異地交流制度為例所探討的那樣，“隱性治理機(jī)制”完全可能會是一把“雙刃劍”，在短期內(nèi)有利于增長“速度”的提高，但在長期內(nèi)卻可能對增長的“質(zhì)量”產(chǎn)生種種不利影響。如何在理論研究中識別出“隱性治理機(jī)制”影響晉升激勵的具體作用途徑，通過開展更為深刻的機(jī)理分析，對“隱性治理機(jī)制”的增長績效加以系統(tǒng)性考察，這或許是后續(xù)研究有可能獲得突破的一個重要方面。

三、研究展望

如何從地方官員個體視角出發(fā)，通過考察晉升制度對地方官員晉升激勵的影響，對中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行“政治—經(jīng)濟(jì)”的分析，這正受到越來越多經(jīng)濟(jì)學(xué)者的關(guān)注。前述對已有文獻(xiàn)的考察表明，相關(guān)研究在以下幾方面還有待進(jìn)一步的拓展：（1）在理論研究方面：應(yīng)體現(xiàn)出“中國式分權(quán)”的制度背景，將財政分權(quán)與晉升激勵融入同一個理論框架，使得“中國經(jīng)濟(jì)增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的兩條“平行”開展的邏輯路徑能夠獲得統(tǒng)一。（2）在實證分析方面：應(yīng)盡量以地方官員調(diào)研的微觀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對官員行為進(jìn)行直接的測度。現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從地方財政支出結(jié)構(gòu)的角度間接衡量地方官員行為，由于缺少公開的制度外支出數(shù)據(jù)，基于這種方法得出部分結(jié)論可能令人質(zhì)疑。（3）在指導(dǎo)實踐方面：應(yīng)考慮將“代理人—代理人（地方政府—地方政府）”的分析層次上升到“委托人—代理人（中央政府—地方政府）”的層次，使得相關(guān)研究具有更加深刻的政策含義。在這方面，皮建才（2008）［33］進(jìn)行了一個有意義的嘗試，但其討論僅僅限于地區(qū)市場分割問題，如何在晉升激勵增長績效的理論研究中系統(tǒng)性地引入中央政府政策的作用，這對于推進(jìn)實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)“又好又快”增長具有重要的價值。

［注 釋］

① 針對該問題，周黎安（2004）提出經(jīng)濟(jì)競爭與政治競爭的“混合競爭”假說，認(rèn)為出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，區(qū)域之間的合作是可能的，但前提是這種合作不改變地方官員之間在政治上的相對位次（即，“經(jīng)濟(jì)合作的政治激勵約束”）。

② 在具體的建模思路上，皮建才（2008）對比了中央采取的兩種不同績效考核方式（“總量相對績效考核”與“增長率相對績效考核”）對于區(qū)域市場整合的影響效應(yīng)會存在怎樣的區(qū)別，據(jù)此對兩種政策的實施效應(yīng)進(jìn)行比較。

③ 郭慶旺和賈俊雪（2008）構(gòu)建了一個中央與地方在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策上的博弈模型，考察了地方的投資沖動沖擊中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的具體作用機(jī)理。

④ 周黎安（2007）指出，跨地區(qū)的地方官員之間的合謀在中國目前的晉升體制下并不是一個現(xiàn)實的威脅。原因在于，在錦標(biāo)賽式競爭模式下，官員通過競爭勝出所能夠獲得的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于因“偷懶”合謀所能夠獲得的利益，因此與合謀相比，高度競爭才是一種常態(tài)。我們認(rèn)為，官員之間究竟是合謀還是競爭，除了取決于官員對兩者利益的對比外，還取決于官員對兩者成本的比較，若上級政府對官員合謀行為的監(jiān)督不力或懲處不嚴(yán)（即合謀的預(yù)期成本較低），則合謀也完全有可能成為一種普遍的行為傾向。我們所舉的“政績造假合謀”也許就是一個現(xiàn)實的案例。

⑤ 我們這里主要討論了橫向相對績效考核的情況，在縱向相對績效考核（周黎安，2005）下，是否也會存在政績造假的合謀現(xiàn)象呢？即，當(dāng)某一任官員發(fā)現(xiàn)前任官員政績造假后，是否也會“自覺地”對前任的虛假政績進(jìn)行掩蓋呢？我們認(rèn)為，在相對績效考核下，官員進(jìn)行合謀的動機(jī)是存在的，某一任官員掩蓋前任的虛假政績，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)“造假”，這種行為傾向在現(xiàn)實中并不罕見。

⑥ 基于政治控制權(quán)收益的地方官員競爭類似于周黎安（2004）提出的“混合競爭”的假設(shè)。

⑦ 地方財政收入由一般預(yù)算收入和預(yù)算外收入（基金收入）兩大部分構(gòu)成。一般情況下，上級政府會在年終對下級政府本年度完成的“財政收入增長率”進(jìn)行考核，同時也對一般預(yù)算收入（含國稅地方留成、地稅收入、行政性收費和罰沒收入等）進(jìn)行單列考核。

⑧ 其實證檢驗見：傅勇和張晏（2007）。

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