農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力及其提升路徑研究

羅 遐

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230039)

農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力及其提升路徑研究

羅 遐

(安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230039)

農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力，是指農(nóng)民在退出勞動(dòng)力市場以后或者沒有收入來源的情況下，能夠從政府或社會(huì)得到幫助以抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)獲得基本生活和健康生活的能力。通過對農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力現(xiàn)狀、問題以及成因的分析，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力不足問題的解決還需要從政府、社會(huì)和個(gè)人的角度探尋路徑。創(chuàng)新與健全相應(yīng)的保障機(jī)制，可以有效地解決農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善、經(jīng)辦能力不足以及社會(huì)參與機(jī)制不健全的問題，從而提升農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障能力。

農(nóng)民;社會(huì)養(yǎng)老;保障能力;提升路徑

一、引言

近年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和醫(yī)療水平的不斷提高，我國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。截至2009年底，全國60歲及以上老年人口16714萬人，比上年增長了4．53%，占全國總?cè)丝诘?2．5%。①資料來源:《2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、老齡委《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。由于我國近54．3%的人口居住在農(nóng)村，因此農(nóng)村老齡化問題和農(nóng)民養(yǎng)老問題更為復(fù)雜，甚至比城鎮(zhèn)有過之而無不及。這主要表現(xiàn)在，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能和土地養(yǎng)老功能被弱化，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)被提高。

為了解農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力的現(xiàn)狀，我們按照多層分段抽樣的方法，在A省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的12個(gè)全國試點(diǎn)縣中，選擇了D縣、G縣、F縣和J市(縣級市)等4個(gè)縣，每個(gè)縣隨機(jī)抽取約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)又隨機(jī)抽取若干行政村，對他們進(jìn)行問卷調(diào)查和深度訪談。本次調(diào)查共發(fā)放和回收問卷831份，其中有效問卷814份，有效回收率達(dá)97．95%。樣本覆蓋4個(gè)縣，16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、33個(gè)行政村。

二、農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力現(xiàn)狀與問題分析

農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力，是指農(nóng)民在退出勞動(dòng)力市場以后或者沒有收入來源的情況下，能夠從政府或社會(huì)得到幫助以抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)獲得基本生活和健康生活的能力。從內(nèi)容上看，主要包括物質(zhì)保障能力和醫(yī)療保障能力。在保障層次上，主要包括在基于獲得保障最低生存的社會(huì)救助能力、在永久或暫時(shí)喪失勞動(dòng)力時(shí)獲得社會(huì)保險(xiǎn)能力、享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果旨在提高生活質(zhì)量的社會(huì)老年福利能力等三個(gè)層次。本文重點(diǎn)研究農(nóng)民養(yǎng)老保障能力，農(nóng)民養(yǎng)老保障能力的衡量指標(biāo)在此主要是農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)比率(即參保率)和養(yǎng)老保障水平。

(一)我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度初步建立，但覆蓋范圍有限

1991年1月，國務(wù)院決定由民政部負(fù)責(zé)開展建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1992年1月民政部下發(fā)《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)，以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國家給予政策扶持的農(nóng)保工作全面啟動(dòng)。在歷經(jīng)1995－1998年的農(nóng)保推進(jìn)發(fā)展階段和1999年的整頓規(guī)范階段后，2003年進(jìn)入新農(nóng)保的探索階段，2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全國試點(diǎn)工作啟動(dòng)，到2011年試點(diǎn)縣將擴(kuò)大40%。根據(jù)國家老齡委辦公室發(fā)布的《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2009年，全國31個(gè)省(區(qū)、市)的320個(gè)縣(市、區(qū)、旗)啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1500萬左右60周歲以上農(nóng)村老年人領(lǐng)到了中央財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老有了制度性保障。2009年人力資源和社會(huì)保障發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2009年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8691萬人，比上年末增加3096萬人，新增加人數(shù)主要是新農(nóng)保試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)民。此外，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)約為2647萬人，參加被征地農(nóng)民社會(huì)保障人數(shù)為2500多萬人，各類農(nóng)民被養(yǎng)老保障覆蓋的累加總數(shù)約為13838萬人。不過，相較于我國龐大的農(nóng)村人口基數(shù)，絕大多數(shù)的農(nóng)民仍在養(yǎng)老保障制度范圍之外。這里既有保障制度覆蓋范圍的問題，也有農(nóng)民參保積極性不高的問題。以A省為例，根據(jù)A省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的資料，到2010年5月31日，A省全省試點(diǎn)縣的平均參保率剛剛超過50%，其中最低的僅為20．1%。

(二)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平比較低

目前，我國農(nóng)村廣大農(nóng)民養(yǎng)老保障能力不足，主要表現(xiàn)在被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的農(nóng)民只是一小部分，而且被制度覆蓋的農(nóng)民參保率低，養(yǎng)老金水平也低，難以保障基本生活。有統(tǒng)計(jì)顯示，2009年全國共有1556萬60周歲以上農(nóng)村老年人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加1044萬人。全年共支付養(yǎng)老金76億元，比上年增加33．8%。2009年末農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存681億元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可計(jì)算出領(lǐng)取養(yǎng)老金的年平均水平為488．4元，人均每月40．7元。這一養(yǎng)老保障水平實(shí)際上遠(yuǎn)低于我國絕大多數(shù)農(nóng)村的最低貧困線。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，享受新農(nóng)保的養(yǎng)老金月平均水平為60．4元，①新農(nóng)保的養(yǎng)老金水平因?yàn)橛兄醒胝?5元補(bǔ)貼，所以相較于老農(nóng)保的養(yǎng)老金水平有所提高。但是，因?yàn)槟壳邦I(lǐng)取養(yǎng)老金的人幾乎沒有個(gè)人賬戶積累，所以總體水平又比繳費(fèi)參保者將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平略低。有71．1%的農(nóng)村老年人認(rèn)為養(yǎng)老金不夠生活，有1/4的農(nóng)村老年人認(rèn)為差不多夠生活，另有3．1%的老人認(rèn)為足夠生活。認(rèn)為足夠生活和差不多夠生活的老年人主要是有勞動(dòng)能力和其他收入者，糧食和蔬菜主要來源于自己的勞動(dòng)，因此即便每月幾十元的養(yǎng)老金也覺得足夠。事實(shí)上，60元錢在農(nóng)村也只是相當(dāng)于一袋面或一桶油的價(jià)格，許多農(nóng)村老年人他們會(huì)與以前進(jìn)行比較。他們說:以前沒有一分錢的養(yǎng)老金也能生活，現(xiàn)在有了總比沒有的好，夠與不夠看怎么講。

已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民多是享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的，養(yǎng)老金水平低或與他們沒有個(gè)人賬戶積累有關(guān)。而那些繳費(fèi)參保的農(nóng)民將來領(lǐng)取養(yǎng)老金又是否能夠保障其基本生活呢?我們的調(diào)查顯示，盡管參保農(nóng)民可以在100元到500元5個(gè)檔次中選擇參保繳費(fèi)，有的地方甚至可以選擇800元或2000元等更高檔次參保，但事實(shí)上超過2/3的參保農(nóng)民都選擇最低的檔次繳費(fèi)(100元)。以G縣為例，按照100元繳費(fèi)檔次計(jì)算，距離領(lǐng)取養(yǎng)老金年限不足15年補(bǔ)繳或正常繳費(fèi)15年以后，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按照銀行復(fù)利計(jì)算，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，可獲得73．1－76．03元的月養(yǎng)老金，如果按照G縣的最高檔次600元來計(jì)算，不同年齡的農(nóng)民繳費(fèi)(或補(bǔ)繳)滿15年后可獲得月養(yǎng)老金127－131．06元。只是當(dāng)下的這個(gè)月養(yǎng)老金額并沒有考慮到通脹因素和15年后的實(shí)際購買力。這樣低的養(yǎng)老保障水平，的確難以讓參保農(nóng)民單純依靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金來安度晚年。所以，目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)充其量是一種生活補(bǔ)貼，而非基本生活保障。

三、農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力不足的原因分析

(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度不完善

目前我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度不完善，突出的表現(xiàn)是法律制度不健全。除最低生活保障、五保等社會(huì)救助制度外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及合作醫(yī)療制度等多處于試點(diǎn)或推廣階段，并沒有形成成熟的制度穩(wěn)定下來。實(shí)施依據(jù)主要是部門的政策性法規(guī)和勞動(dòng)與社會(huì)保障部門制定的實(shí)施方案等，缺乏法律上的保障。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要參照《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)［2009］32號(hào))作為政策依據(jù)。如安徽省依此制訂了《安徽省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，但具體試點(diǎn)辦法和工作方案則由試點(diǎn)縣自行制訂。如“具體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)方式由試點(diǎn)地區(qū)確定”、“對于選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，有條件的地方可以給予補(bǔ)助，具體辦法由試點(diǎn)地區(qū)制定”、“試點(diǎn)地區(qū)提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)自行確定”等。由于缺乏相關(guān)法律制度的支撐，部門規(guī)章和各地實(shí)施辦法缺少應(yīng)有的約束力，結(jié)果造成制度實(shí)施的隨意性，影響了制度的實(shí)施效果。

(二)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策經(jīng)辦不力

任何一項(xiàng)社會(huì)保障制度都要有相應(yīng)的政策支撐，而政策又需要有完善的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度落實(shí)困難與政策經(jīng)辦不力有直接關(guān)系。主要表現(xiàn)在政策執(zhí)行層面的人員配備、經(jīng)費(fèi)支持、平臺(tái)建設(shè)、軟件設(shè)計(jì)操作與應(yīng)用等方面還存在許多不足。

1．經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)與人員配備遲遲不到位。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保試點(diǎn)工作開展以來，盡管相關(guān)管理部門非常重視，但是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)近一年都沒有設(shè)立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者配備人員，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。有的地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由民政部門向社保部門移交，由于缺少協(xié)調(diào)，致使兩個(gè)部門推諉扯皮，結(jié)果社保部門有職能不能管，民政部門可以管但沒職能，從而影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)辦。如A省人力資源社會(huì)保障廳要求地方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)盡快把人員配備到位，但多數(shù)試點(diǎn)縣都沒有將人員配備到位，而懂保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)和技能的人員更是缺乏。如大多數(shù)村莊配備的協(xié)辦員多由村支書擔(dān)任，在數(shù)據(jù)錄入環(huán)節(jié)就很難做到位，由于不懂微機(jī)使用技術(shù)而影響到保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展，進(jìn)而影響到農(nóng)民養(yǎng)老保障能力的獲得。

2．政策宣傳工作有待加強(qiáng)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策宣傳工作開展得好壞，直接影響農(nóng)民的參保積極性。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策宣傳工作在試點(diǎn)初期作為政治任務(wù)，基層政府機(jī)構(gòu)為配合工作也開展了一些實(shí)際宣講，向農(nóng)民講解政策，發(fā)放宣傳單等。但是，作為政治任務(wù)的政策宣傳難以持續(xù)，試點(diǎn)工作才進(jìn)行了一半宣傳就偃旗息鼓了，宣傳效果沒有達(dá)到預(yù)期目的。有的地方則是敷衍塞責(zé)、只做表面文章，以致于一些農(nóng)民根本不了解農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。本次問卷調(diào)查顯示，比較了解的只有13．2%，“不太了解”和“不了解”的超過2/3。

3．經(jīng)辦人員素質(zhì)低影響了新農(nóng)保的實(shí)施效果。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障政策在基層的宣傳效果很大程度取決于村干部的素質(zhì)。令人遺憾的是，許多鄉(xiāng)村協(xié)辦人員只是經(jīng)過簡單的培訓(xùn)就匆匆上崗，他們對新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體內(nèi)容和實(shí)施環(huán)節(jié)缺乏必要的了解。如有些村干部沒有吃透新農(nóng)保政策，在召開村民小組會(huì)議宣講時(shí)，對怎么繳納保費(fèi)、繳納以后什么時(shí)候能領(lǐng)取多少養(yǎng)老金等問題無法給予清晰解答、盲人瞎馬，以其昏昏使人昭昭，增加了農(nóng)民的疑惑，一定程度上影響了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施效果。

(三)社會(huì)參與機(jī)制不完善

社會(huì)參與機(jī)制不完善是導(dǎo)致農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力不足的又一個(gè)原因。其表現(xiàn)，一是在社會(huì)養(yǎng)老保障資金來源方面，盡管有些保障項(xiàng)目逐漸實(shí)行多元化的籌資機(jī)制，但是在社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障等項(xiàng)目上，資金來源仍比較單一，主要靠參保群體自己繳費(fèi)或是政府補(bǔ)貼。社會(huì)公益組織介入得少，即便有也常常是以一種非制度化的方式參與進(jìn)來。以農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障為例，國家鼓勵(lì)其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公益組織、個(gè)人為參保人繳費(fèi)提供資助。但是，我們的調(diào)查顯示，目前A省的新農(nóng)保資金來源主要是中央和地方政府以及參保農(nóng)民，農(nóng)村集體補(bǔ)助渠道大都因?yàn)榇寮w經(jīng)濟(jì)枯竭而無法實(shí)現(xiàn)，也沒有社會(huì)公益組織提供資助，非正式社會(huì)參與多以提供短期的臨時(shí)性的社會(huì)服務(wù)為主，至于農(nóng)村敬老院的集中供養(yǎng)還是靠財(cái)政撥款。二是商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)在社會(huì)保障領(lǐng)域參與不足。商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保障的共性，決定了商業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的重要補(bǔ)充由。但是，當(dāng)購買商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)的農(nóng)民發(fā)生相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)的理賠程序過于復(fù)雜、耗費(fèi)精力，而所獲賠償?shù)慕痤~又因除外責(zé)任而被扣除等原因，使得農(nóng)民視購買商業(yè)保險(xiǎn)如涉畏途，結(jié)果是商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村社會(huì)保障的補(bǔ)充作用沒有真正發(fā)揮出來。調(diào)查顯示，購買商業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民僅有4．6%。商業(yè)保險(xiǎn)參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障不足也是影響農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力不足的原因之一。三是農(nóng)民自身的制約因素也影響了農(nóng)民社會(huì)保障能力的獲得。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“將來可依靠的養(yǎng)老方式”問題的多項(xiàng)選擇中，依靠自我養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老(社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、集體養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))的比例增大了，但是仍然有近31．1%的被訪者選擇依靠“子女養(yǎng)老”。這說明，農(nóng)民的養(yǎng)老意識(shí)仍然比較傳統(tǒng)，這在一定程度上影響了農(nóng)民的參保積極性。

四、提升農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力的路徑

通過對農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力現(xiàn)狀、問題以及成因的分析，筆者認(rèn)為農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力不足問題的解決需要從政府、社會(huì)和個(gè)人的角度探尋路徑，實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制創(chuàng)新。

(一)政府路徑:加強(qiáng)制度建設(shè)和完善各種管理機(jī)制

政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用首先是要做好農(nóng)村社會(huì)保障的制度建設(shè)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，建立和健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是提高農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力的關(guān)鍵，不僅要加快農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)與完善，而且對建立農(nóng)村社會(huì)保障制度要有長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光。

第一，創(chuàng)新籌資機(jī)制。農(nóng)民缺乏經(jīng)濟(jì)資本，因此政府要在社會(huì)保障基金籌集方面實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新。不僅在最低生活保障制度、公共衛(wèi)生服務(wù)等方面要有政府財(cái)政兜底，而且在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等保障項(xiàng)目上要堅(jiān)持并加大政府補(bǔ)貼，同時(shí)在農(nóng)村養(yǎng)老保障社會(huì)化服務(wù)、老年救助等方面引入社會(huì)集資機(jī)制，拓寬籌資渠道，以彌補(bǔ)政府補(bǔ)貼不足、農(nóng)民繳費(fèi)水平低從而導(dǎo)致保障能力不足的缺陷。這要求政府建立和完善相應(yīng)的捐款稅收減免制度，為多元化社會(huì)籌資機(jī)制提供制度環(huán)境。

第二，增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度尤其是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施過程中，要引入激勵(lì)機(jī)制，吸引更多的農(nóng)民參保。農(nóng)民是理性的，在幾乎沒有激勵(lì)措施的“老農(nóng)?！敝贫葘?shí)施時(shí)，農(nóng)民的參保積極性不高;當(dāng)具有一定激勵(lì)措施的新農(nóng)保實(shí)施時(shí)，了解政策的農(nóng)民還是愿意參保繳費(fèi)。在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度尤其是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)要采取多繳多得、長繳多得的激勵(lì)機(jī)制，有利于農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力的獲得。除此以外，激勵(lì)機(jī)制也要引入非政府組織，讓更多的非政府組織和商業(yè)保險(xiǎn)公司等社會(huì)性組織參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，為農(nóng)民提供多元化的養(yǎng)老保障。

第三，健全監(jiān)管機(jī)制。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)過程中，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制一定要跟上。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)移交審計(jì)過程發(fā)現(xiàn)的許多問題，主要都是監(jiān)管制度建設(shè)不完善所致。農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目實(shí)施過程中的“村干說了算”現(xiàn)象，就是典型的例證。因此，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的監(jiān)管機(jī)制，一方面要完善行政監(jiān)管機(jī)制，人力資源和社會(huì)保障部門、民政部門等主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障的行政監(jiān)管工作，要定期聽取農(nóng)村社會(huì)保障行政部門和業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作報(bào)告，監(jiān)督檢查政策執(zhí)行情況，財(cái)政部門和審計(jì)部門還應(yīng)定期進(jìn)行審計(jì)、通報(bào)。另一方面，要完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，建立正常的信息披露機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體，加強(qiáng)社會(huì)輿論對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的監(jiān)督，由財(cái)務(wù)部門和參與運(yùn)作的保險(xiǎn)公司每年向社會(huì)公布基金資產(chǎn)、收益、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)狀況，接受公眾媒體的監(jiān)督。

(二)市場路徑:有效引入市場機(jī)制

市場具有資源配置方面的優(yōu)點(diǎn)和長處，可以彌補(bǔ)政府的不足。我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施也應(yīng)引入了市場機(jī)制，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)、金融部門等社會(huì)性企業(yè)的作用，有效緩解農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障能力不足的問題。在政府主導(dǎo)和政府監(jiān)督的背景下，商業(yè)保險(xiǎn)和金融部門可以在以下兩個(gè)方面發(fā)揮作用:一是可以參與農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)辦工作。商業(yè)保險(xiǎn)公司利用保險(xiǎn)精算技術(shù)與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，參與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)方案的制訂和實(shí)施，這樣可以把保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，有效地提升農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金的使用效率和降低農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的風(fēng)險(xiǎn)。金融部門有比較完善的社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可以解決農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦人員編制短缺的問題，提高制度的運(yùn)行效率。二是商業(yè)保險(xiǎn)公司可以為老年農(nóng)民提供基本醫(yī)療保障水平以上的醫(yī)療保障。這要求商業(yè)保險(xiǎn)公司能夠針對老年農(nóng)民的特點(diǎn)和對醫(yī)療保障需求的多層次性，“量身”設(shè)計(jì)醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目，以保障有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和較高水平醫(yī)療需求農(nóng)民的健康權(quán)益。商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)在農(nóng)村具有極大的市場潛力，目前影響農(nóng)民購買率的原因很多，如果商業(yè)保險(xiǎn)公司能夠在政府提供的制度框架下進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域，那么政府、農(nóng)民和商業(yè)保險(xiǎn)公司都將獲得益處。

(三)社會(huì)路徑:完善社會(huì)參與機(jī)制

建立與完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。要充分發(fā)揮非政府組織在社會(huì)服務(wù)、公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，以專業(yè)化的手段服務(wù)于新型農(nóng)村社會(huì)保障制度。非政府組織既有民營組織高效率的特點(diǎn)，也有“不以盈利為目的”的崇高追求，這在一定程度上可以避免市場的趨利性，也能避免公共部門的低效率。一方面政府可以借助社會(huì)公益組織的網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，提高工作效率;另一方面，社會(huì)公益組織也可以借助國家信譽(yù)提升目標(biāo)人群的福利和提高自身財(cái)務(wù)能力，達(dá)到雙贏的效果。通過完善社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)更多的社會(huì)公益組織參加到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障領(lǐng)域中來，從而在資金、保障項(xiàng)目和服務(wù)水平上全面提升農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障能力。

(四)農(nóng)民路徑:觀念轉(zhuǎn)變與主體意識(shí)的提升

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得了巨大的成果。農(nóng)民的思想觀念也隨著現(xiàn)代化進(jìn)程正在發(fā)生著深刻變化，因此大力加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念，將有利于農(nóng)民社會(huì)保障能力的提升。近年來，各級政府一直把民生問題作為頭等大事，對農(nóng)業(yè)的持續(xù)投入以及對農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的關(guān)注，都使得農(nóng)民的主體意識(shí)得到了提升，從而農(nóng)民對自身健康和養(yǎng)老保障問題有了更多的自覺考慮，而農(nóng)民主人翁地位的提升將有利于提高農(nóng)民自我抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。另外，千百年來我國農(nóng)村的養(yǎng)老形式多以居家養(yǎng)老為主，這既是國情也是傳統(tǒng)，它符合我們的文化傳承，也是倫理親情的需要，因此在加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)，各地也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)民情和公序良俗的要求，或依托家庭或依托社區(qū)實(shí)施農(nóng)村居民養(yǎng)老。當(dāng)然，這種居家養(yǎng)老的養(yǎng)老方式應(yīng)當(dāng)與落后生產(chǎn)力條件下的居家養(yǎng)老有著質(zhì)的不同，它是在農(nóng)村社會(huì)保障制度比較完善的條件下，尊重老年人的選擇，通過家庭養(yǎng)老的形式，使老年人體驗(yàn)到親人的關(guān)愛和天倫之樂。

綜上，通過政府、市場、社會(huì)和農(nóng)民等路徑，創(chuàng)新與健全相應(yīng)的保障機(jī)制，可以有效地解決農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善、經(jīng)辦能力不足以及社會(huì)參與機(jī)制不健全的問題，從而提升農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障能力。

C912

A

1003－4145［2011］12－0118－04

2011－05－23

羅 遐，女，管理學(xué)博士，安徽大學(xué)管理學(xué)院副教授。

本文系國家社科基金青年項(xiàng)目(編號(hào):10CSH050);安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(編號(hào):AHSK09－10D20);安徽大學(xué)“211工程”三期建設(shè)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)學(xué)與安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的階段成果。

(責(zé)任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)