我國政府環(huán)境責(zé)任追究制度的問題及完善

劉佳奇

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110036）

我國政府環(huán)境責(zé)任追究制度的問題及完善

劉佳奇

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，沈陽 110036）

政府環(huán)境責(zé)任追究制度存在的缺陷和不足，是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失靈、執(zhí)法不力的重要原因之一。我國政府環(huán)境責(zé)任追究制度的缺陷主要表現(xiàn)為環(huán)境基本法對政府環(huán)境責(zé)任定位不當(dāng)、訴訟救濟(jì)制度缺失和輕視對政府環(huán)境責(zé)任的追究3個方面。通過對政府環(huán)境責(zé)任性質(zhì)的厘定，提出完善政府環(huán)境責(zé)任追究制度的建議:環(huán)境基本法權(quán)責(zé)的重新定位，建立環(huán)境公益訴訟制度，重視對政府環(huán)境責(zé)任的追究。

環(huán)境保護(hù);環(huán)境責(zé)任;事前責(zé)任;責(zé)任追究;責(zé)任定位;訴訟救濟(jì);環(huán)境公益訴訟

近年來，我國頻繁發(fā)生的環(huán)境事故和由此引發(fā)的諸多環(huán)境問題發(fā)人深思。造成目前環(huán)境事故頻發(fā)和環(huán)境問題嚴(yán)峻的原因固然有很多，有人認(rèn)為“政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要原因”［1］。解決好政府環(huán)境責(zé)任的追究問題，才能從根本上解決“政府失靈”的問題。只有明確政府在環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)以及不履行該職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，才能促使政府更好地履行其在環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任，更好地服務(wù)于環(huán)境保護(hù)工作。

一、政府環(huán)境責(zé)任的厘定

政府環(huán)境責(zé)任并不完全等同于政府的環(huán)境行政責(zé)任，它是環(huán)境資源行政主體違反環(huán)境行政法律規(guī)范所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性的法律后果［2］337。由于環(huán)境法獨(dú)特的地位和性質(zhì)，政府在環(huán)境領(lǐng)域的角色和責(zé)任也發(fā)生了變化，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)與傳統(tǒng)的行政責(zé)任相比也有了很大變化。

（一）“事前責(zé)任+事后責(zé)任”

環(huán)境保護(hù)直接關(guān)系著人類的前途與命運(yùn)，影響著世界每一個國家、地區(qū)、民族乃至每一個家庭及每一個人的生存與發(fā)展［3］。改革開放以來，我國在環(huán)境工作領(lǐng)域堅持“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的指導(dǎo)方針，其內(nèi)涵就是“預(yù)防”與“治理”二者缺一不可、不能偏廢。這主要是基于環(huán)境問題特殊的性質(zhì):隨著工業(yè)化時代的到來，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，特別是“八大公害事件①“八大公害事件”是指20世紀(jì)30～60年代發(fā)生的由于環(huán)境污染而造成的8次較大的轟動世界的公害事件，包括馬斯河谷事件、多諾拉事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、水俁病事件、痛痛病事件?！钡拳h(huán)境事件的發(fā)生，使得人們越發(fā)認(rèn)識到環(huán)境風(fēng)險產(chǎn)生、傳遞及反映的機(jī)制都存在著未知與不確定，其引發(fā)的后果常常是嚴(yán)重的和不可逆的，僅僅依靠事后追究政府或企業(yè)相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任在很多情況下為時已晚。依據(jù)事后責(zé)任追究模式來進(jìn)行責(zé)任追究，只能是消極被動的“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，不可能從根本上解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。因此，要徹底地解決環(huán)境問題就必須防患于未然，從源頭上對環(huán)境問題進(jìn)行預(yù)防，政府必須主動承擔(dān)積極的前瞻性責(zé)任。當(dāng)前需要建立一種新的政府環(huán)境責(zé)任模式，以政府未來要做的事情為導(dǎo)向，即政府不僅要承擔(dān)傳統(tǒng)的事后環(huán)境責(zé)任，也要對政府即將實(shí)施的行為可能給環(huán)境、公民、社會帶來的不利后果負(fù)責(zé)。

（二）不僅是一種行政職責(zé)，更是一種義務(wù)

1.政府環(huán)境責(zé)任是一種行政職責(zé)

政府責(zé)任的理論基礎(chǔ)是社會契約論。該理論認(rèn)為，政府的權(quán)力并非來源于其自身，也不是自然取得的，而是來自公民部分權(quán)利的讓渡，是從公民權(quán)利中派生出來的，是應(yīng)當(dāng)為公民服務(wù)的，政府的職權(quán)同時也就是政府的職責(zé)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府擁有環(huán)境領(lǐng)域的行政權(quán)，即環(huán)境監(jiān)管權(quán)，但政府的環(huán)境監(jiān)管權(quán)不是自然取得的，而是公民為了更好地實(shí)現(xiàn)自身的環(huán)境權(quán)益而賦予政府的，是政府代替公民對環(huán)境進(jìn)行管理。這種環(huán)境領(lǐng)域的職權(quán)，同樣也就是政府在環(huán)境領(lǐng)域里的職責(zé)。

2.政府環(huán)境責(zé)任也是一種義務(wù)

從“責(zé)任”的字面意義來分析，它是“由特定法律事實(shí)所引起的對損害予以補(bǔ)償、強(qiáng)制履行或接受懲罰的特殊義務(wù)，亦即由于違反第一性義務(wù)而引起的第二性義務(wù)”［4］168。從“權(quán)力必須受到制約”的角度來看，僅僅把政府環(huán)境責(zé)任定義為第一性義務(wù)是不夠的，因為政府的職責(zé)（第一性義務(wù)）同時也是政府的權(quán)力，如果權(quán)力被濫用或者權(quán)力不作為的情況出現(xiàn)而沒有得到相應(yīng)的懲罰，則必然導(dǎo)致行政權(quán)的濫用，不利于對環(huán)境的保護(hù)。因此，對于政府環(huán)境責(zé)任的定位也應(yīng)當(dāng)包括政府的第二性義務(wù)，即政府不履行應(yīng)盡的保護(hù)環(huán)境的職責(zé)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。明確了政府環(huán)境責(zé)任既包括政府環(huán)境職責(zé)（第一性義務(wù)）也包括違反職責(zé)的法律后果（第二性義務(wù)），政府環(huán)境責(zé)任才更加完整。把政府環(huán)境責(zé)任僅定義為環(huán)境職責(zé)（第一性義務(wù)），或者僅定義為第二性的法律后果，都不符合“權(quán)力（利）—責(zé)任（第一性義務(wù)）—第二性義務(wù)”這樣一個基本的法理學(xué)權(quán)利義務(wù)鏈條，勢必會造成對政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)行追究時依據(jù)的缺失。

二、我國現(xiàn)有政府環(huán)境責(zé)任追究制度的缺陷

通過對政府環(huán)境責(zé)任性質(zhì)的厘定不難發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境法領(lǐng)域政府責(zé)任的追究不能等同于傳統(tǒng)的行政責(zé)任追究，但是，現(xiàn)行政府環(huán)境責(zé)任追究制度并沒有完全反映環(huán)境領(lǐng)域責(zé)任的特殊屬性。

（一）環(huán)境基本法中政府環(huán)境責(zé)任定位不當(dāng)

從世界各國環(huán)境立法的實(shí)踐來看，環(huán)境保護(hù)基本法主要是將職權(quán)和職責(zé)直接交給各級政府及其主要負(fù)責(zé)人，環(huán)境單行法則主要是將權(quán)責(zé)交給各行政主管部門。如作為美國環(huán)境基本法的《國家環(huán)境政策法》僅有兩章14條，其內(nèi)容主要是明確聯(lián)邦政府的環(huán)境權(quán)責(zé)劃分，而像《清潔水法》這樣洋洋幾十萬字的單行法才是針對職能部門更為具體的規(guī)定。與之不同的是，我國的環(huán)境基本法卻將環(huán)境行政權(quán)責(zé)定位于各級政府的環(huán)保和其他相關(guān)部門，對于各級政府特別是政府主要責(zé)任人責(zé)任的規(guī)定相對較少。在這種政府環(huán)境責(zé)任定位沒有將環(huán)境責(zé)任明確賦予各級政府，而只是授權(quán)委任各政府行政主管部門的情況下，政府各部門之間關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問題的所有矛盾或沖突最終將集中向政府及其主要負(fù)責(zé)人反映。如果政府的環(huán)境責(zé)任未通過立法予以明確，終將導(dǎo)致政府及其主要負(fù)責(zé)人在作出有關(guān)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的決策時出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)增長，輕環(huán)境保護(hù)”的現(xiàn)象［5］287。當(dāng)前我國環(huán)境問題依舊嚴(yán)峻的現(xiàn)狀告訴我們，如果不能明確各級政府特別是其主要負(fù)責(zé)人的環(huán)境權(quán)責(zé)，之前已經(jīng)出現(xiàn)的環(huán)境悲劇還會不斷發(fā)生①以國務(wù)院1989年制定實(shí)施的《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》為例，該決定將若干污染嚴(yán)重的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)列入國家“重點(diǎn)支持”項目，導(dǎo)致20世紀(jì)90年代初、中期全國各地因發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)而造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和自然破壞。之后，國務(wù)院于1996年公布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，要求對上述曾重點(diǎn)支持過的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)予以限期取締和關(guān)閉。該決定的施行，又造成中國農(nóng)業(yè)銀行無法回收貸款本息達(dá)五十多億元人民幣。。

（二）訴訟救濟(jì)制度缺失

對于一個法治社會而言，訴訟應(yīng)當(dāng)是解決各類糾紛的最終途徑，也是保障公民權(quán)利的重要手段。作為公民環(huán)境權(quán)利保障體系中的最后防線，在我國恰恰就是對于政府環(huán)境責(zé)任甚至整個環(huán)境違法責(zé)任的訴訟制度缺少專門的程序性和制度性規(guī)定，立法工作的中心和重點(diǎn)放在實(shí)體權(quán)利的擴(kuò)展上，而對于實(shí)體權(quán)利受到侵害時的救濟(jì)制度與程序規(guī)定甚少。正如呂忠梅教授所言:“環(huán)境權(quán)利有著十分明顯的特殊性，這些特殊的實(shí)體權(quán)利必須要求有與之相適應(yīng)的救濟(jì)制度予以保障。如果說，我們的立法所作的大量工作都是為了擴(kuò)展實(shí)體環(huán)境權(quán)利，那么不對這些權(quán)利的救濟(jì)制度作出安排，一切都將歸于零?！保?］179

（三）輕視對政府環(huán)境責(zé)任的追究

在政府環(huán)境責(zé)任關(guān)系中存在著兩對法律關(guān)系，即政府的權(quán)力與相對人的義務(wù)以及權(quán)利人的權(quán)利與政府的職責(zé)（義務(wù)）。我國法律所呈現(xiàn)出的對待這兩對法律關(guān)系的基本態(tài)度是重視政府的權(quán)力，輕視相對人的權(quán)利;輕視政府的義務(wù)，重視相對人的義務(wù)。這主要表現(xiàn)為環(huán)境法律法規(guī)中“治民”的條款多，“治官”的條款少且僅為原則性規(guī)定;重環(huán)境行政相對人的法律責(zé)任，輕追究政府的環(huán)境法律責(zé)任。以環(huán)境基本法《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為例，第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”與第五章“法律責(zé)任”中共有22條，其中絕大多數(shù)都是對行政相對人環(huán)境義務(wù)的規(guī)定，只有4條（第29、32、38、45條）是關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的。這樣的雙重標(biāo)準(zhǔn)，不僅會使行政相對人對于法律本身的公平性和正義性產(chǎn)生懷疑，也會使執(zhí)法者產(chǎn)生自身不受環(huán)境法律約束的官本位思想，從而使環(huán)境法律的實(shí)效性和正當(dāng)性大打折扣?！叭绻橙斯芾砣祟愂聞?wù)可以不承擔(dān)責(zé)任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和不正義?！保?］125政府環(huán)境責(zé)任追究制度缺失的主要內(nèi)容正是輕視追究行政主體、特別是政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任，而重視追究企業(yè)等行政相對人的環(huán)境責(zé)任。相關(guān)法律規(guī)定反映出，在環(huán)境責(zé)任追究制度中過分注重對于相對人特別是企業(yè)的問責(zé)，對于政府未盡職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任則欠缺考慮。因此，有必要改變重相對人責(zé)任追究的傳統(tǒng)，使執(zhí)法者的責(zé)任也被同樣地重視起來。

三、我國政府環(huán)境責(zé)任追究制度的完善途徑

（一）環(huán)境基本法權(quán)責(zé)的重新定位

首先，除各環(huán)境保護(hù)單行法應(yīng)將具體環(huán)境監(jiān)管事務(wù)的權(quán)責(zé)賦予各級政府職能部門之外，在環(huán)境基本法的層面上應(yīng)將權(quán)責(zé)明確地賦予各級人民政府及其主要負(fù)責(zé)人，而非政府的環(huán)保和其他部門。只有明確了各級人民政府的環(huán)境權(quán)責(zé)，才能督促政府忠實(shí)地執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，環(huán)境規(guī)劃和政策才能因為真正受到政府的重視而得到更好的執(zhí)行。

其次，應(yīng)建立政府主要負(fù)責(zé)人特別是行政首長的環(huán)境責(zé)任制。應(yīng)以提高政府執(zhí)行力和公信力為目的，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，建立以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度。要明確有關(guān)人員的政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任，規(guī)定行政問責(zé)的主體、客體、方式和內(nèi)容，規(guī)范行政問責(zé)程序［8］。當(dāng)政府的環(huán)境行政行為已經(jīng)或可能對行政相對人的利益造成損害時，不但要追究政府或其職能部門的責(zé)任，對于相關(guān)單位的行政首長或主要負(fù)責(zé)人同樣要追究責(zé)任。這樣可以使政府時刻感到來自權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督壓力，促使其更好地履行環(huán)境責(zé)任。

（二）建立環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度是指任何組織和個人為了維護(hù)國家利益和社會公共利益，可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律，侵犯環(huán)境利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的行為規(guī)范［9］180。20世紀(jì)60年代以來，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家在處理環(huán)境糾紛的過程中逐步醞釀形成了此項制度，并為世界各國所效仿。盡管我國還沒有專門的環(huán)境公益訴訟制度，而只是在《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》中有原則性規(guī)定，但隨著我國社會主義法治建設(shè)進(jìn)程的加快，環(huán)境公益訴訟制度一定會在不久的將來得以建立。現(xiàn)有的制度可以從兩個方面入手逐步向環(huán)境公益訴訟制度邁進(jìn)。

1.擴(kuò)大訴訟主體的范圍

按照傳統(tǒng)的行政訴訟法規(guī)定，向法院起訴要求政府承擔(dān)責(zé)任的原告一定是與政府的行為有直接利害關(guān)系的人或組織。這種救濟(jì)在性質(zhì)上屬于一種私益救濟(jì)，不足以體現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境行政法追求社會和公共利益的價值目標(biāo)。在這種情況下，有必要把政府環(huán)境行政行為的非直接利害關(guān)系人納入原告的范圍，即“任何人”只要受到其所指控的違法環(huán)境行政行為的“事實(shí)上的損害”，就可以以原告的資格對做出該行為的政府或其職能部門提出訴訟，無論他代表的是私人利益還是公共利益。正如伯納得·施瓦茨所言:“法律就是朝著允許公民起訴他們感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，原告資格的不斷放寬使環(huán)境法發(fā)生了名副其實(shí)的革命?！保?0］419

2.使抽象行政行為可訴

目前，我國可訴的行政行為主要是具體行政行為以及部分地方政府規(guī)定，對于抽象行政行為法律明確規(guī)定是不可訴的。但自從20世紀(jì)70年代以來，日本就出現(xiàn)了以抽象行政行為為訴訟對象的“制度訴訟”。這其中的道理不難理解，因為政府在環(huán)境領(lǐng)域的抽象行政行為（如環(huán)境行政法規(guī)、規(guī)章等）也會直接或間接地侵害相對人的合法利益;而且由于抽象行政行為具有反復(fù)適用性和一定范圍的普遍適用性，其給相對人造成的利益侵害甚至可能大于具體行政行為?；诖耍诃h(huán)境領(lǐng)域做出的抽象行政行為也應(yīng)該納入可訴的范疇，這不但使受害人因為抽象行政行為而受到的損害可以得到司法救濟(jì)，也可以從司法層面約束政府行政權(quán)力的濫用。

（三）重視對政府環(huán)境責(zé)任的追究

政府在環(huán)境領(lǐng)域的職責(zé)是為公民、社會提供和維護(hù)良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。如果輕視了對其環(huán)境責(zé)任的追究，政府很可能就會因為受到的約束少而放松環(huán)境保護(hù)工作，進(jìn)而監(jiān)管不力，導(dǎo)致環(huán)境問題的發(fā)生。重視對政府環(huán)境責(zé)任的追究不但是對政府的一種鞭策，也是從另外一個角度對環(huán)境的保護(hù)和改善。

1.宏觀上提高法律法規(guī)中“治官”條款的比重

應(yīng)通過對現(xiàn)行法律法規(guī)的修改、補(bǔ)充以及新法律法規(guī)的不斷出臺，增加追究政府環(huán)境責(zé)任的條款在我國環(huán)境法律法規(guī)中的分量和比重，增強(qiáng)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)范政府環(huán)境行為和“治官”的功能。應(yīng)將相對人的環(huán)境責(zé)任與政府環(huán)境責(zé)任結(jié)合起來，兼顧追究環(huán)境行政相對人的法律責(zé)任與追究政府的環(huán)境法律責(zé)任，充分發(fā)揮環(huán)境法律對政府環(huán)境責(zé)任的追究作用，通過嚴(yán)密的追究制度督促政府更好地履行其在環(huán)境領(lǐng)域的職責(zé)。應(yīng)增強(qiáng)法律的公信力和權(quán)威性，抑制執(zhí)法者原本產(chǎn)生的不受環(huán)境法律約束的官本位思想。

2.具體制度中放寬環(huán)境行政損害的認(rèn)定條件

按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政相對人受到實(shí)際損害是其成為原告提起訴訟要求并追究政府環(huán)境責(zé)任的前提。這實(shí)際上并不完全符合我國環(huán)境法“預(yù)防為主”的基本指導(dǎo)思想，因為環(huán)境法不僅要考慮那些已經(jīng)出現(xiàn)的實(shí)際損害環(huán)境的行政行為，更要關(guān)注那些可能造成損害或有造成損害危險的環(huán)境行政行為。對這些可能性、危險性的環(huán)境行政行為如果不加以控制，就可能導(dǎo)致實(shí)際損害的發(fā)生，造成更嚴(yán)重的后果。也就是說，政府的環(huán)境行政行為所造成的損害不但應(yīng)當(dāng)包含原有的事后實(shí)際損害，也應(yīng)當(dāng)包括非實(shí)質(zhì)性損害或影響，甚至應(yīng)當(dāng)包括事前可能造成的損害，使政府在環(huán)境監(jiān)管的全過程中時刻感受到責(zé)任與壓力。

此外，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮公民在環(huán)保事業(yè)中的關(guān)鍵作用，使其積極參與到環(huán)境保護(hù)行動中。世界環(huán)境保護(hù)事業(yè)的最初推動者是公眾，公眾的參與對于環(huán)境保護(hù)起到的巨大推動作用是毋庸置疑的。作為政府機(jī)關(guān)，要對大部分民間環(huán)保組織予以支持引導(dǎo)，如對各類環(huán)保組織進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，多層次地搭建政府和公眾座談與對話的平臺，聯(lián)合民間環(huán)保組織和各界人士共同參與社會公益活動，就重要的公共政策進(jìn)行專門的解釋與溝通等［11］322。世界各國的實(shí)踐證明，民間環(huán)境保護(hù)組織可以在保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)環(huán)境問題的解決、監(jiān)督政府履行保護(hù)環(huán)境的職能等方面發(fā)揮不可替代的作用。

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Problems and perfection of accountability institution of government environmental liability in China

LIU Jia-qi
（School of Law，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

The defects and flaws in the accountability institution of government environmental liability in China is one of the important causes of the failure of governmental administration and the weak enforcement of law in environmental protection．The defects in accountability institution of government environmental liability in China mainly exist in three aspects:unsuitable positioning of government environmental liability in fundamental environmental law，absence of regime of procedural remedy，and ignoring of accountability of government environmental liability．Suggestions are proposed of perfecting accountability institution of government environmental liability by defining the property of it，namely，to re-position the right and liability in fundamental environmental law，to establish the institution of environmental lawsuit on commonweal，and to emphasize the accountability of government environmental liability．

environmental protection;environmental liability;antecedent liability;accountability of liability; accountability positioning;procedural remedy;environmental lawsuit on commonweal

D 922.6

A

1674－0823（2011）01－0074－04

2010－01－19

劉佳奇（1986－），男，遼寧沈陽人，碩士生，主要從事環(huán)境法等方面的研究。

（責(zé)任編輯:郭曉亮）