中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢與政策走向

■ 魏后凱

作者系中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長

2009 年中國區(qū)域經(jīng)濟的基本態(tài)勢

為應對國際金融危機，中央實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并采取了一攬子經(jīng)濟刺激計劃和相關政策措施。在中央和各級地方政府的共同支持下，2009年中國經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出“V”型變化，到下半年已經(jīng)出現(xiàn)全面回升的趨勢。按照國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值實現(xiàn)增長8.7%，比上年回落0.3個百分點。各地區(qū)經(jīng)濟也呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢頭。

從經(jīng)濟總量規(guī)模看，2009年全國31個省、自治區(qū)、直轄市實現(xiàn)生產(chǎn)總值36.22萬億元，比上年平均增長11.6%。據(jù)此推算，各地區(qū)生產(chǎn)總值匯總數(shù)比國家統(tǒng)計局公布的全國國內(nèi)生產(chǎn)總值高8.0%（接近2.69萬億元），各省區(qū)市生產(chǎn)總值平均增長率比全國GDP增長率高2.9個百分點。分地區(qū)看，西部地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長13.5%，東北地區(qū)為12.6%，中部地區(qū)為11.7%，均高于東部地區(qū)10.7%的增長率（見表1）。這表明，我國區(qū)域經(jīng)濟在繼續(xù)向協(xié)調(diào)發(fā)展的方向推進。中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟的快速回升，主要依賴于第二產(chǎn)業(yè)的快速增長，其第二產(chǎn)業(yè)增長貢獻率均接近60%，高于東部地區(qū)10個百分點左右，而東部地區(qū)經(jīng)濟增長則依靠第二和第三產(chǎn)業(yè)均衡拉動。

分省區(qū)市看，受資源、投資和品牌的拉動，內(nèi)蒙古繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，增長速度高達16.9%，連續(xù)多年居全國首位；緊跟其后的是天津，經(jīng)濟增速高達16.5%，主要受濱海新區(qū)的大項目帶動。增速超過13%的還有重慶（14.9%）、四川（14.5%）、廣 西（13.9%）、 湖 南（13.6%）、 陜西（13.6%）、 吉 林（13.3%）、 湖北（13.2%）、遼寧（13.1%）和江西（13.1%）。除天津外，這些高增長地區(qū)全部集中在中西部和東北地區(qū)。增速在10%及以下的有7個省份，包括東部的河北（10.0%）、廣東（9.5%）、浙江（8.9%）和上海（8.2%），以及中西部資源型地區(qū)，如甘肅（10.0%)、新疆（8.1%）和山西（5.5%）。山西作為我國最重要的能源基地，受金融危機的影響最為嚴重，2009年上半年地區(qū)生產(chǎn)總值下降4.4%，直到下半年才扭轉(zhuǎn)這種負增長格局。其他13個省份經(jīng)濟增速保持在10%-13%之間。如果不考慮山西這一特殊情況，2009年中部5省實際增速達到12.4%，比東部地區(qū)高1.7個百分點。

表1 2009年各地區(qū)生產(chǎn)總值增長及其貢獻率

各地區(qū)工業(yè)增長速度的懸殊差異是導致地區(qū)經(jīng)濟增長率差異的首要原因。2009年，工業(yè)增加值增速最高的內(nèi)蒙古高達24.2%，而最低的山西只有2.5%，內(nèi)蒙古增速是山西的近10倍，二者相差21.7個百分點。在全國31個省區(qū)市中，工業(yè)增速大于15%的高增長省份有11個，除天津外，全部集中在中西部和東北地區(qū)；工業(yè)增速低于10%的低增長省份有10個，各有5個分布在東部和中西部地區(qū)（見表2）。位于中西部地區(qū)的低增長省份，主要是資源型和經(jīng)濟落后地區(qū)，如山西、新疆、甘肅、貴州和西藏。利用2009年數(shù)據(jù)進行分析表明，各地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度與其工業(yè)增加值增長速度呈高度正線性相關，R2達到0.793。

投資、消費和出口是拉動經(jīng)濟增長的“三駕馬車”。受國際金融危機的影響，各地區(qū)經(jīng)濟增長主要依靠投資和消費拉動。據(jù)國家統(tǒng)計局測算，2009年，全國資本形成對GDP增長的拉動為8.0個百分點，貢獻率達92.3%；最終消費對GDP增長的拉動為4.6個百分點，貢獻率達52.5%；而凈出口對GDP增長的拉動為-3.9個百分點，貢獻率為-44.8%。從投資增長看，2009年我國全社會固定資產(chǎn)投資增速高達30.1%，其中，中部和西部地區(qū)增速均超過30%，分別達到35.8%和38.1%，遠高于東部和東北地區(qū)。尤其是四川、廣西全社會固定資產(chǎn)投資增速分別高達58.1%和50.8%，天津、湖北和海南也超過40%。在城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中，中西部和東北地區(qū)增速均超過30%，只有東部地區(qū)為23.0%（見圖1）。這說明，在國家經(jīng)濟政策的刺激下，中西部和東北地區(qū)投資繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，其經(jīng)濟增長仍高度依賴于投資擴張。

表2 2009年各地區(qū)按工業(yè)增加值增長率分類

從消費增長看，各地區(qū)增速保持相對穩(wěn)定，地區(qū)間差別不大。2009年，各地區(qū)社會消費品零售總額匯總數(shù)平均增長18.1%（國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國增速為15.5%），其中東部地區(qū)最低為17.3%，東北、中部和西部地區(qū)分別為 18.7%、19.1%和 19.2%，最高與最低相差不到2個百分點。

圖1 2009年各地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長率

再從出口增長看，雖然2009年12月份我國外貿(mào)出口同比增長17.7%，結束了國際金融危機以來連續(xù)13個月負增長的局面，但全年全國外貿(mào)出口仍然同比下降16%。其中，東北和西部地區(qū)下降的幅度較大，分別下降43.6%和36.6%，而東部地區(qū)下降幅度僅有8.6%，中部地區(qū)下降20.6%?？梢?，東部地區(qū)雖然受金融危機的影響較早，但其回升的速度也較快；相反，東北和西部地區(qū)外貿(mào)出口受金融危機的影響則表現(xiàn)出滯后性。特別是，2009年黑龍江外貿(mào)出口同比下降71.5%，甘肅和青海分別下降52.5% 和 50.1%，貴州、寧夏和新疆下降幅度也超過40%，只有四川和海南有一定幅度增長。

當前區(qū)域發(fā)展中值得注意的幾個問題

近年來，在國家政策的有力支持下，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了較大成效，各地區(qū)經(jīng)濟呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，地區(qū)發(fā)展差距正在向逐步縮小的方向邁進，區(qū)域經(jīng)濟合作與一體化進程快速推進。然而，應該看到，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項長期的艱巨任務，當前我國區(qū)域發(fā)展中尚存在著諸多矛盾和問題亟待解決。

1.各地區(qū)之間發(fā)展差距仍然較大

自2003年以來，我國東部與中西部地區(qū)之間人均生產(chǎn)總值相對差距已呈現(xiàn)逐步縮小的態(tài)勢。2003年，西部地區(qū)人均生產(chǎn)總值比東部地區(qū)低63.0%，2005年下降到 60.7%，2007年下降到58.9%，2008年進一步下降到56.9%。2007年之后，東西部地區(qū)間城鄉(xiāng)居民收入的相對差距也開始趨于縮小。東西發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小的態(tài)勢，表明我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁出了堅實的步伐。然而，應該看到，目前這種相對差距縮小的態(tài)勢還很不穩(wěn)定，各地區(qū)之間發(fā)展差距還很大，絕對差距仍在繼續(xù)擴大。從四大區(qū)域看，2008年東部地區(qū)人均生產(chǎn)總值已達到5331美元，東北地區(qū)為3733美元，而中部和西部地區(qū)分別只有2565美元和2297美元。從省區(qū)市看，最高的上海高達10529美元，而最低的貴州只有1271美元，上海是貴州的8.3倍。尤其是，東部一些發(fā)達城市如深圳、廣州、上海、寧波、青島等，其人均生產(chǎn)總值均已超過1萬美元，而中西部一些貧困地區(qū)至今仍未解決溫飽問題。2009年，全國農(nóng)村貧困人口仍有3597萬人（按貧困標準1196元測算），主要分布在中西部地區(qū)。

2.地區(qū)經(jīng)濟增長主要依靠資源和投資拉動

近年來，我國中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，但這種高速增長主要是依靠資源和投資拉動的，資源型重化工業(yè)的快速擴張起到了主導作用。在2001-2008年間，資本形成對各地區(qū)生產(chǎn)總值增長的貢獻率，東北地區(qū)高達74.9%，中部和西部地區(qū)也分別達到57.0%和64.5%，均高于全國53.8%的平均水平，更遠高于東部地區(qū)45.6%的水平。在四大區(qū)域中，資本形成的貢獻率均高于最終消費，東北和中西部地區(qū)貨物和服務凈流出的貢獻甚至為負（見圖2）。值得注意的是，由于能源、原材料等重化工業(yè)的快速擴張，導致東北和中西部一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構出現(xiàn)逆向調(diào)整，結構低級化趨勢進一步強化。例如，從2001年到2008年，在規(guī)模以上現(xiàn)價工業(yè)總產(chǎn)值中，內(nèi)蒙古資源性產(chǎn)業(yè)所占的比重由60.9%提高到70.2%，增加了9.3個百分點;而同期黑龍江資源性產(chǎn)業(yè)（資源性產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計范圍包括采礦業(yè)，石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)，化學原料及化學制品制造業(yè)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，電力、熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)）所占比重則由62.2%提高到68.3%,增加了6.1個百分點。

3.東北和中西部地區(qū)就業(yè)增長較為緩慢

由于重化工資本有機構成較高，其對剩余勞動力吸納能力有限，加上城鎮(zhèn)化推進速度不快，勞動密集型制造業(yè)和服務業(yè)發(fā)展較慢，導致近年來東北和中西部地區(qū)就業(yè)機會增長相對緩慢，新增加的就業(yè)崗位嚴重不足，大量的農(nóng)村剩余勞動力不能實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)化，不得不大量到東部地區(qū)去打工，形成跨區(qū)域的大規(guī)模民工潮。2008年，我國非農(nóng)就業(yè)人數(shù)比2000年增長32.9%，其中，東部地區(qū)為62.6%，東北地區(qū)為14.9%，中部地區(qū)為45.9%，西部地區(qū)為53.7%，東北、中部和西部地區(qū)分別比東部地區(qū)低47.7、16.7和8.9個百分點。因此，今后在推進實施西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部崛起戰(zhàn)略中，必須高度重視發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以便在這些地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，全面實現(xiàn)充分就業(yè)的目標。

圖2 2001-2008年各地區(qū)生產(chǎn)總值增長來源

4.中西部地區(qū)工業(yè)平均稅負仍然偏高

目前，我國中西部地區(qū)工業(yè)平均稅負遠高于東部地區(qū)平均水平。2008年，西部地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅收總額占產(chǎn)品銷售收入的比重為7.1%，在四大區(qū)域中最高，分別比全國和東部地區(qū)平均水平高47.9%和77.5%；中部地區(qū)也分別比全國和東部地區(qū)平均水平高33.3%和60%（見表3）。中西部地區(qū)工業(yè)平均稅負偏高，主要有以下幾個方面的原因：一是我國實際利用外商投資和出口高度集中在東部地區(qū)，而國家對外資企業(yè)和出口給予了較多的稅收優(yōu)惠；二是中西部地區(qū)煙、酒、能源、資源性產(chǎn)品等高稅行業(yè)所占比重較大；三是各地稅收征管力度的差異。東部地區(qū)由于有著充足的財政收入來源，往往有能力取消一些行政性收費，同時實行“放水養(yǎng)魚”政策，加大稅收優(yōu)惠的力度；而中西部地區(qū)則由于財政的緊張對企業(yè)進行優(yōu)惠幅度較小，稅收征管比較嚴格，各種行政收費較多，有的甚至存在收過頭稅的現(xiàn)象。

“十二五”時期國家區(qū)域政策的走向

自1999年以來，為促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，我國在繼續(xù)鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的基礎上，又先后制定實施了西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部崛起戰(zhàn)略，并出臺了一系列相關政策措施，由此形成了國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略框架?？傮w上看,以西部、東北、中部和東部四大區(qū)域為地域單元，對全國經(jīng)濟布局和區(qū)域發(fā)展進行統(tǒng)籌安排和部署，將有利于充分發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢,明確各區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向,引導形成優(yōu)勢互補、合理分工、良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域新格局。

然而，在戰(zhàn)略實施過程中，由于地域單元沒有細分化和類型化，推動戰(zhàn)略實施的一些具體政策措施往往以四大區(qū)域為地域單元，由此將帶來兩方面的問題：一是缺乏區(qū)別對待，難以取得較好的實施效果。無論是中西部還是東北地區(qū)，其內(nèi)部差異都非常大，既有較發(fā)達的城市地區(qū)，也有落后的貧困地區(qū)，還有面臨諸多問題的老工業(yè)基地和資源枯竭城市等。因此，如果忽視這種地域差異性，任何針對整個西部、東北和中部地區(qū)的“普惠性”政策措施，都將難以取得較好的實施效果。二是容易產(chǎn)生不公平問題。比如，享受政策支持的東北地區(qū)并非都是老工業(yè)基地，而其他地區(qū)的老工業(yè)基地，雖然在發(fā)展中也面臨著諸多問題，但卻不能享受國家老工業(yè)基地政策。2007年1月，雖然國家已經(jīng)明確中部26個老工業(yè)基地城市比照實施東北老工業(yè)基地政策，但至今仍缺乏具體的操作方案，而且未包括西部老工業(yè)基地城市如重慶、包頭等。

需要指出的是，自2006年以來，在四大區(qū)域的地域框架之下，國家又相繼出臺了一系列的區(qū)域規(guī)劃和特殊區(qū)域政策。具體包括三種類型：一是在全國設立7個不同類型的綜合配套改革試驗區(qū)，并批復其實施方案，同意支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；二是針對上海、福建、海南、重慶、廣西、新疆、西藏、寧夏、青海等省區(qū)市以及長三角和天津濱海新區(qū)，單獨出臺了一些意見和政策措施；三是批復實施了一系列的區(qū)域規(guī)劃，包括廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、關中—天水經(jīng)濟區(qū)、橫琴、遼寧沿海經(jīng)濟帶、圖們江區(qū)域、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、皖江城市帶等區(qū)域規(guī)劃。正在審議的還有長江三角洲地區(qū)、成渝經(jīng)濟區(qū)、京津冀都市圈、海南國際旅游島等區(qū)域規(guī)劃。應該說，這些區(qū)域規(guī)劃的編制實施，對于充分調(diào)動各級地方的積極性，進一步明確各規(guī)劃區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，引導各地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢和合理分工，推動形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，都具有重要的戰(zhàn)略意義。

但應該看到，無論是國務院批復的方案、意見還是規(guī)劃，都或多或少帶有一些優(yōu)惠或支持政策措施。這種“一對一”討價還價的區(qū)域優(yōu)惠或支持政策，在刺激各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，也容易造成諸多負面效應：一是對區(qū)域政策體系造成沖擊。國家對某個地區(qū)實行優(yōu)惠和支持政策，并沒有統(tǒng)一的標準和依據(jù)，實踐中往往取決于領導的意圖和來自地方的壓力，這樣無疑會對形成合理的國家區(qū)域政策體系造成沖擊。二是容易誘發(fā)“跑部錢進”。由于政策制定的隨意性和自由度較大，且與各地的談判和公關能力密切相關，自然會誘發(fā)地方通過各種渠道和方式，進行公關和游說活動，甚至采取“跑部錢進”的做法。三是導致區(qū)域政策的“泛化”。在市場經(jīng)濟條件下，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國家應更加注重公平目標，對面臨各種困難的問題區(qū)域尤其是貧困落后地區(qū)給予重點支持和幫助，但現(xiàn)行的做法卻是“遍地開花”，重點不突出，政策支持的地域范圍幾乎遍及全國各個省區(qū)市。四是將會產(chǎn)生新的不公平問題。由于政策是“一對一”的，所以國家對某特定地區(qū)給予政策優(yōu)惠和支持，必然會對其他同類地區(qū)形成不公平，由此將造成不公平的區(qū)域競爭環(huán)境。

表3 2008年我國各地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅收負擔（%）

為此，在“十二五”期間，要根本改變這種狀況，需要從以下三個方面入手：一是要區(qū)分區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。國家組織開展一些跨省區(qū)或承擔國家戰(zhàn)略功能的區(qū)域規(guī)劃，這是很有必要的。但這些規(guī)劃的主要作用是明確功能定位和發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序，而不能在國家區(qū)域政策框架之外，另搞許多特殊的、“一對一”的優(yōu)惠政策措施。這樣只能會打亂國家區(qū)域政策的總體部署。二是要區(qū)分區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策。在“十二五”期間，要進一步完善國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，繼續(xù)深入推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。顯然，西部、東北、中部和東部四大區(qū)域，由于其空間范圍和內(nèi)部差異較大，只宜作為國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的地域單元，即按四大區(qū)域?qū)θ珖?jīng)濟布局和區(qū)域發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署，而不能把它作為國家區(qū)域政策實施的地域單元。三是建立差別化的國家區(qū)域援助政策體系。在區(qū)域政策操作層面，除西藏、新疆等部分民族地區(qū)外，應避免采取中央與各省區(qū)市“一對一”的做法，在對現(xiàn)行區(qū)域政策措施進行歸類整合的基礎上，以各種關鍵問題區(qū)域為主線，逐步建立完善全國統(tǒng)一的差別化國家區(qū)域援助政策體系。

實行統(tǒng)一的差別化國家區(qū)域援助政策體系，首先需要科學劃分關鍵問題區(qū)域。要按照區(qū)域問題的性質(zhì)和嚴重性劃分不同類型的關鍵問題區(qū)域，以此作為制定實施國家區(qū)域援助政策的地域單元。當前，可以考慮將我國的關鍵問題區(qū)域劃分為七種類型，包括經(jīng)濟發(fā)展落后的貧困地區(qū)、處于相對衰退中的老工業(yè)基地、結構單一的資源枯竭城市、財政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)、各種矛盾交融的邊境地區(qū)、過度膨脹的大都市區(qū)和自然災害突發(fā)區(qū)。對于不同類型的關鍵問題區(qū)域，國家應根據(jù)其區(qū)情特點和面臨的困難，實行全國統(tǒng)一的差別化國家援助政策。其次，國家實施的各項區(qū)域援助政策應向中西部和東北地區(qū)傾斜。東部地區(qū)由于經(jīng)濟實力較強，其關鍵問題區(qū)域面臨的問題，除特殊情況外，主要依靠省級政府解決。同時，對于少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)，應按照“同等優(yōu)先”的原則，在列入各類關鍵問題區(qū)域時給予優(yōu)先和照顧?？紤]到少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)的特殊性，國家還應制定相應的支持政策，幫助這些地區(qū)加快發(fā)展步伐。