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    職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與規(guī)制

    2011-04-11 15:07:54卞建林
    河南社會(huì)科學(xué) 2011年4期
    關(guān)鍵詞:偵查權(quán)監(jiān)督員人民檢察院

    卞建林

    職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與規(guī)制

    卞建林

    當(dāng)前,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,在經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)高速增長的同時(shí),貪污賄賂與瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪也呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)。職務(wù)犯罪不僅嚴(yán)重侵犯國家、社會(huì)和老百姓的利益,同時(shí)也嚴(yán)重?cái)牧斯珓?wù)員隊(duì)伍的聲譽(yù),影響黨風(fēng)政紀(jì)建設(shè)和廉潔政府形象。因此需要充分認(rèn)識(shí)反腐倡廉的重要意義,進(jìn)一步加大對(duì)職務(wù)犯罪的查處力度。為此,一方面要研究如何有效整合職務(wù)犯罪偵查資源、科學(xué)配置職務(wù)犯罪偵查權(quán);另一方面要研究如何加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制,保證職務(wù)犯罪偵查權(quán)正確恰當(dāng)行使。

    一、我國職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置

    職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置,主要是指職務(wù)犯罪偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)或部門享有和行使,研究的是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的歸屬,解決的是職務(wù)犯罪偵查與普通犯罪偵查管轄的分工。我國《人民檢察院組織法》第五條第二項(xiàng)“對(duì)于直接受理的刑事案件,進(jìn)行偵查”的規(guī)定,是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的基本法律授權(quán)。而《刑事訴訟法》第十八條關(guān)于職能管轄的規(guī)定,“貪污賄賂犯罪,國家工作人員的瀆職犯罪,國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪,由人民檢察院立案偵查。”①則進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)直接偵查案件的范圍。但是,圍繞檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的適當(dāng)與否、利弊得失,并非不存在爭議或不同意見。有人認(rèn)為,職務(wù)犯罪偵查權(quán)屬于行政權(quán)范疇,應(yīng)當(dāng)將其配置給行政機(jī)關(guān)行使,提議將職務(wù)犯罪案件交給公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一偵查;也有人主張職務(wù)犯罪案件具有特殊性,應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪的偵查職能,如主張將國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)更名為“廉政公署”,使之成為與公安、安全并立的偵查機(jī)關(guān)。近日,更有地方試圖突破現(xiàn)行法律規(guī)定,進(jìn)行所謂職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)的調(diào)整與偵查權(quán)重新配置的探索②。筆者認(rèn)為,根據(jù)我國的政治體制與司法體制,根據(jù)我國的法律傳統(tǒng)和司法實(shí)踐,由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查任務(wù),具有法理的正當(dāng)性、體制的合理性、歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)的必要性?;蛘哒f,“是我國現(xiàn)行憲政體制的必然要求,符合我國的司法傳統(tǒng),符合職務(wù)犯罪偵查的基本規(guī)律,同時(shí)檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪具有明顯的優(yōu)勢(shì),也與其他國家職務(wù)犯罪偵查管轄的體制相吻合?!雹郜F(xiàn)簡要論述如下:

    (一)從歷史發(fā)展的角度,檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)源自古代御史監(jiān)察制度的傳統(tǒng)

    眾所周知,我國檢察制度在淵源上與古代御史監(jiān)察制度有著一定的文化繼受與制度傳承關(guān)系。御史監(jiān)察制度是中國幾千年封建社會(huì)一直存在的一項(xiàng)十分重要而獨(dú)特的政治法律制度。據(jù)考察,御史的名稱最早見于《周禮》,主要是掌管記事的官職。到了戰(zhàn)國時(shí)期,御史在職司記史的同時(shí),兼履監(jiān)察,開始具有監(jiān)督百官的職能。至秦漢,御史不僅是言官,還擔(dān)當(dāng)察官之職,御史組織分為中央和地方兩類,分別掌管對(duì)中央和地方官吏的糾察。于是,一種專門的監(jiān)督彈劾制度得以確立。其后雖辦事機(jī)構(gòu)與官職名稱數(shù)度更易,但是其“制監(jiān)百司,糾繩不法”或者說“肅正紀(jì)綱,糾彈百官”的基本職能未變,一直沿襲至清。御史制度糾察彈劾的對(duì)象主要是官員,糾察彈劾的重點(diǎn)是官員與職務(wù)關(guān)聯(lián)的違法犯罪行為,或貪贓枉法,或?yàn)E用職權(quán),或褻瀆職責(zé),等等。由此可見,我國自古以來便將職務(wù)犯罪看做是有別于普通犯罪的特殊犯罪,認(rèn)為官吏犯罪對(duì)國家和社會(huì)危害更大,具有特殊性,需要設(shè)置專門的機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。在此意義上講,檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪,在我國具有悠久的歷史根源與制度傳統(tǒng)。

    (二)從比較考察的角度,檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是多數(shù)國家的制度和實(shí)踐

    盡管當(dāng)代各國司法體制不盡相同,關(guān)于刑事偵查權(quán)的配置和案件管轄權(quán)的分工存在差異,但總體說來,檢察機(jī)關(guān)享有和行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是大多數(shù)國家的普遍做法。在大陸法系國家,一般實(shí)行檢警一體化,檢察機(jī)關(guān)享有一般偵查權(quán)與指揮偵查權(quán),但在司法實(shí)務(wù)中,因人力和能力限制,檢察機(jī)關(guān)通常只對(duì)公職人員職務(wù)犯罪和白領(lǐng)犯罪、商業(yè)犯罪等刑事案件直接進(jìn)行偵查。具有大陸法系背景的一些東亞國家或地區(qū),如日本、韓國以及我國的臺(tái)灣地區(qū)等,查處公職人員或公務(wù)人員職務(wù)犯罪更是檢察機(jī)關(guān)的重要職能和普遍實(shí)踐。在英美法系國家,刑事偵查權(quán)的配置比較分散,而且沒有嚴(yán)格的職務(wù)犯罪的概念和分類,公職人員利用職權(quán)所實(shí)施的犯罪存在于各類犯罪之中,分別由不同的偵查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)偵查。但檢察機(jī)關(guān)主持或參與對(duì)職務(wù)犯罪以及白領(lǐng)犯罪、商業(yè)犯罪的調(diào)查也是通常的做法④。聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》也認(rèn)可和強(qiáng)調(diào)檢察官在偵查職務(wù)犯罪中的積極作用,其第15條規(guī)定:“檢察官應(yīng)適當(dāng)注意對(duì)公務(wù)人員所犯的罪行,特別是對(duì)貪污腐化,濫用權(quán)力,嚴(yán)重侵犯人權(quán),國際法公認(rèn)的其它罪行的起訴,和依照法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例對(duì)這種罪行的調(diào)查?!?/p>

    (三)從法律定位的角度,檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)是履行法律監(jiān)督職能的要求

    法律之所以規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)行使對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán),是由我國檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和職務(wù)犯罪的特點(diǎn)所決定的?!稇椃ā返谝话俣艞l和《人民檢察院組織法》第一條均規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?!睓z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),要保證國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施,而國家法律是通過國家機(jī)關(guān)及其工作人員履行法定職責(zé)的活動(dòng)來實(shí)施的。國家工作人員的職務(wù)行為是運(yùn)用法律賦予的國家權(quán)力管理公共事務(wù)的行為,也是依據(jù)法律行使職權(quán)的行為。如果國家工作人員在行使法定職權(quán)、履行法定職責(zé)的過程中利用或?yàn)E用法律賦予的職權(quán),侵吞國家財(cái)產(chǎn),損害國家利益,或者侵害公民合法權(quán)利造成犯罪,其直接危害的首先是國家法律的正確實(shí)施,或者說職務(wù)犯罪的本質(zhì)特征是妨礙或破壞了國家法律的正確實(shí)施,因此檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查,是為了履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能。

    (四)從職權(quán)運(yùn)行的角度,檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位與一體化體制是實(shí)施職務(wù)犯罪偵查的保障

    職務(wù)犯罪是由國家工作人員實(shí)施的與職務(wù)密切關(guān)聯(lián)的犯罪行為,具有明顯的特點(diǎn)。首先,職務(wù)犯罪是一種權(quán)力型犯罪,犯罪分子往往身居高位,手握公權(quán),資源豐厚,關(guān)系網(wǎng)復(fù)雜,具有對(duì)抗、干擾或妨礙偵查工作進(jìn)行的條件和能力。其次,職務(wù)犯罪是一種智能型犯罪,通常隱蔽性強(qiáng),犯罪手段狡猾,給證據(jù)的收集與核查造成很大困難。為保證職務(wù)犯罪偵查任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn),偵查主體必須具備一定的身份保障、地位保障和職權(quán)保障。我國檢察機(jī)關(guān)的憲法地位以及獨(dú)立行使檢察權(quán)的職權(quán)行使原則,能夠使檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于職務(wù)犯罪的偵查對(duì)象,可以有效排除偵查中可能遇到的來自偵查對(duì)象或其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人的干擾和干涉。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行一體化體制,上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部充分整合偵查資源,統(tǒng)一配備偵查力量,能夠?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查提供體制和機(jī)制保障,有效排除因地方保護(hù)或不當(dāng)干涉對(duì)偵查活動(dòng)可能產(chǎn)生的阻力或阻撓。

    (五)從司法實(shí)踐的角度,檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有悠久傳統(tǒng)和豐富經(jīng)驗(yàn)

    檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)職務(wù)犯罪案件的偵查,是我國的一貫做法。早在新民主主義革命時(shí)期,檢察機(jī)關(guān)便承擔(dān)了查辦貪污、行賄、浪費(fèi)公款、瀆職等犯罪行為的職責(zé)。新中國成立后,國家更以法律制度的形式,把職務(wù)犯罪的偵查權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān),并逐步建立了健全職務(wù)犯罪偵查體制。1951年審議通過的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級(jí)地方檢察署組織通則》便要求,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄和偵查政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員的貪污等職務(wù)犯罪。1979年我國制定的第一部《刑事訴訟法》明確規(guī)定:“貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件,由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴。”1996年《刑事訴訟法》修改,繼續(xù)保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán),只是在具體案件管轄范圍上作了一些調(diào)整,使檢察機(jī)關(guān)直接偵查的案件對(duì)象更符合其承擔(dān)的法律監(jiān)督職能。我國司法制度發(fā)展變遷的歷史表明,職務(wù)犯罪的偵查權(quán),作為監(jiān)督國家工作人員依法、規(guī)范、恰當(dāng)行使職權(quán)的有效手段,一直由承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)的人民檢察院行使。同時(shí),人民檢察院在偵查職務(wù)犯罪的長期實(shí)踐中,逐步積累經(jīng)驗(yàn),增強(qiáng)能力,培養(yǎng)人才,鍛煉隊(duì)伍,改進(jìn)工作,健全制度,因此具有其他任何機(jī)關(guān)都無可比擬的優(yōu)勢(shì)和條件。

    關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的幾種觀點(diǎn),雖然其立論和論證有其可取之處,但總體而言,既不符合我國國情,也不符合職務(wù)犯罪偵查規(guī)律?!肮舱f”忽略了職務(wù)犯罪與普通刑事犯罪在犯罪性質(zhì)和發(fā)生機(jī)理上的區(qū)別,也忽略了職務(wù)犯罪偵查與普通刑事犯罪偵查在偵查能力和偵查阻力方面的差異。公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)、政府部門,而行政機(jī)關(guān)的組織原則與領(lǐng)導(dǎo)體制是首長負(fù)責(zé),上命下從,職務(wù)犯罪的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員,絕大多數(shù)為手握重權(quán)的行政官員,因此由作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查,必然會(huì)面臨來自行政方面的干涉和阻礙。從我國的反腐實(shí)踐來看,當(dāng)查處一些重要官員案件時(shí),有些公安人員喪失立場甚至淪為涉案官員的反偵查力量,此類案例絕非個(gè)別?!傲鹫f”則簡單比照某些國家和地區(qū)的做法,脫離了我國憲政體制所確定的“一府兩院”政權(quán)架構(gòu)和權(quán)力制衡機(jī)制,忽略了我國檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。何況,“另起爐灶”會(huì)產(chǎn)生巨大的制度成本,造成極大的人力、財(cái)力浪費(fèi),而且最終不能免除或克服與公安機(jī)關(guān)相同的體制障礙。至于某些地方正在試圖推行的“三局合署辦公”甚至“審計(jì)、監(jiān)察、反貪合一,與紀(jì)委合署辦公”的所謂改革,完全超越了我國政權(quán)組織架構(gòu),違反了憲法和法律規(guī)定,混淆了執(zhí)政黨內(nèi)的紀(jì)律檢查、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)察與檢察機(jī)關(guān)的偵查之間的分工與區(qū)別,更不是一個(gè)地方政府可以或者所能進(jìn)行的改革。

    二、我國檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)規(guī)制的探索與改革

    在認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)正當(dāng)性的同時(shí),應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到,由于我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行體制的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)和在刑事訴訟中承擔(dān)職能的交叉性特點(diǎn),必須加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)范和制約,以保證檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確適當(dāng)行使。從領(lǐng)導(dǎo)體制上看,我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行首長負(fù)責(zé)制,檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作;從訴訟職能上看,與公安機(jī)關(guān)承擔(dān)偵查職能,人民法院承擔(dān)審判職能不同,檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中同時(shí)承擔(dān)多項(xiàng)職能?!缎淌略V訟法》第三條規(guī)定:“檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴,由人民檢察院負(fù)責(zé)?!?996年《刑事訴訟法》修改新增的第八條還規(guī)定:“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?!睂?duì)于職務(wù)犯罪案件來說,實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)集立案偵查、批準(zhǔn)逮捕、提起公訴和訴訟監(jiān)督諸項(xiàng)職能于一身。因此,如何在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)權(quán)力和職能科學(xué)分工,合理配置,達(dá)到不同權(quán)力和職能之間的相互制衡,如何在依法履行訴訟職能的同時(shí)發(fā)揮好訴訟監(jiān)督職能,如何在強(qiáng)化訴訟法律監(jiān)督的同時(shí)加強(qiáng)自身監(jiān)督,特別是對(duì)職務(wù)犯罪訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,是檢察改革的重要任務(wù),也是理論研究的重大課題。

    從近年來的檢察實(shí)踐看,檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)并高度重視這一問題,一直在努力探索、不斷改革,致力于在現(xiàn)行司法體制下和法定職權(quán)范圍內(nèi)妥善處理好這一問題。其努力和改革主要體現(xiàn)在以下方面:

    (一)實(shí)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同職能部門之間的分工和制約

    2004年最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實(shí)行內(nèi)部制約的若干規(guī)定》,要求對(duì)貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等犯罪案件的受理、立案偵查、審查逮捕、審查起訴等工作由不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承辦,實(shí)行分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。同時(shí),分管偵查工作的檢察長不得同時(shí)分管偵查監(jiān)督和公訴工作。具體來說,舉報(bào)中心負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理、管理貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件線索,并按照職能分工移送本院偵查部門或有管轄權(quán)的人民檢察院;偵查監(jiān)督部門對(duì)偵查部門、公訴部門申請(qǐng)逮捕、延長偵查羈押期限、重新計(jì)算偵查羈押期限進(jìn)行審查并提出意見,報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定;公訴部門認(rèn)為需要退回補(bǔ)充偵查的,可以退回偵查部門補(bǔ)充偵查;犯罪嫌疑人、被告人在押的,公訴部門應(yīng)當(dāng)將退回補(bǔ)充偵查的起止時(shí)限書面通知監(jiān)所檢察部門;此外,偵查監(jiān)督部門或者公訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對(duì)應(yīng)當(dāng)立案偵查、逮捕、起訴的案件不報(bào)請(qǐng)立案偵查、審查逮捕、審查起訴的,應(yīng)當(dāng)向偵查部門提出報(bào)請(qǐng)立案偵查、及時(shí)移送審查逮捕、審查起訴的建議。監(jiān)所檢察部門對(duì)偵查、偵查監(jiān)督、公訴部門在辦案中違反法定羈押期限的情況,應(yīng)當(dāng)提出糾正意見;控告申訴部門對(duì)有關(guān)單位或者個(gè)人不服人民檢察院撤案、不起訴決定的申訴進(jìn)行復(fù)查后認(rèn)為決定確有錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)寫出復(fù)查意見,經(jīng)分管檢察長同意后,報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定。此外,職務(wù)犯罪偵查還存在財(cái)務(wù)部門、紀(jì)律檢查部門等檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約。

    (二)強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約

    2005年最高人民檢察院通過了《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定(試行)》和《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院對(duì)直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報(bào)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》,確立了職務(wù)犯罪偵查工作的“雙報(bào)備、雙報(bào)批”制度。根據(jù)這兩個(gè)規(guī)定,為了加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院辦理直接受理偵查案件工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督制約,提高辦案質(zhì)量,省級(jí)以下(含省級(jí))人民檢察院辦理直接受理偵查案件,決定立案、逮捕的,應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案審查。省級(jí)以下(含省級(jí))人民檢察院辦理直接受理偵查的案件,擬作撤銷案件、不起訴決定的,應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。2009年最高人民檢察院又發(fā)布了《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級(jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》,將職務(wù)犯罪偵查的逮捕決定權(quán)上提一級(jí),以保障逮捕措施的正確適用。規(guī)定要求上一級(jí)檢察院應(yīng)當(dāng)審查并在必要時(shí)聽取委托律師提出的不應(yīng)當(dāng)逮捕的意見,此外還明確了上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門可以應(yīng)申請(qǐng)或主動(dòng)派員適時(shí)介入案件偵查。

    (三)探索建立外部監(jiān)督機(jī)制

    為了彌補(bǔ)對(duì)職務(wù)犯罪案件檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約之不足,檢察機(jī)關(guān)又努力探索人民監(jiān)督員制度,嘗試建立對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)批準(zhǔn),最高人民檢察院從2003年9月開始試點(diǎn)人民監(jiān)督員制度,制定了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》并在2004年進(jìn)行修訂。2005年頒布了《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實(shí)施細(xì)則(試行)》。人民監(jiān)督員重點(diǎn)監(jiān)督犯罪嫌疑人不服逮捕決定、擬撤銷案件、擬不起訴“三類案件”和超期羈押等“五種情形”。2010年10月,最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定〉的通知》,標(biāo)志著人民監(jiān)督員制度結(jié)束試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推行。全面推行人民監(jiān)督員制度后,人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍統(tǒng)一調(diào)整為“七個(gè)方面”,并且人民監(jiān)督員的產(chǎn)生改為由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)選任。

    三、我國職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制

    盡管檢察機(jī)關(guān)在完善職務(wù)犯罪偵查體制、規(guī)范職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使方面做出很大努力,也取得了積極成果,但毋庸諱言,實(shí)踐中職務(wù)犯罪偵查仍存在不少問題。例如,有的檢察人員違反規(guī)定亂辦案,亂拉贊助,亂用強(qiáng)制措施,對(duì)犯罪嫌疑人體罰虐待,刑訊逼供,造成犯罪嫌疑人傷殘死亡等事故⑤。而理論上,“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”以及如何才能有效監(jiān)督的問題一直都是爭議的話題。筆者認(rèn)為,為了切實(shí)加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制,可以從調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置、完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制,加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、強(qiáng)化外部制約和完善訴訟程序等方面著手,以努力構(gòu)建和完善有效可行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)監(jiān)督制約體系。

    (一)調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置,完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約機(jī)制

    檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)多項(xiàng)職能,但這些職能性質(zhì)不同,目的不同,行使的方式和要求也不同。檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的職能表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是訴訟職能,即公訴和偵查。人民檢察院作為唯一的公訴機(jī)關(guān),代表國家統(tǒng)一行使公訴權(quán),是公訴案件的控訴一方。同時(shí)依照法律規(guī)定,對(duì)于直接受理的案件進(jìn)行偵查,是這些案件的偵查機(jī)關(guān)。二是監(jiān)督職能,即訴訟監(jiān)督或司法監(jiān)督。《刑事訴訟法》第八條明確規(guī)定:“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?!比嗣駲z察院的訴訟監(jiān)督,是對(duì)刑事訴訟活動(dòng)的全過程、全方位監(jiān)督,既包括對(duì)國家專門機(jī)關(guān)職權(quán)行使活動(dòng)的監(jiān)督,也包括對(duì)當(dāng)事人和其他訴訟參與人訴訟活動(dòng)的監(jiān)督;既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)、人民法院審判活動(dòng)、監(jiān)所等部門執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,也包括對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身所進(jìn)行的偵查活動(dòng)、審查起訴活動(dòng)的監(jiān)督。在職務(wù)犯罪案件的訴訟過程中,呈現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)同時(shí)身兼三任的典型樣態(tài),因此找準(zhǔn)偵查、公訴、監(jiān)督各自的定位,厘清偵查、公訴、監(jiān)督之間的關(guān)系,合理區(qū)分權(quán)能,實(shí)行分工制衡,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)全面、正確地履行法律賦予的職責(zé)是至關(guān)重要的。特別是要強(qiáng)調(diào),盡管檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件的偵查與其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)有關(guān),但絕不能將職務(wù)犯罪偵查本身等同于法律監(jiān)督,特別是等同于《刑事訴訟法》第八條所規(guī)定的訴訟監(jiān)督意義上的法律監(jiān)督。職務(wù)犯罪偵查不是訴訟監(jiān)督,而是訴訟監(jiān)督的對(duì)象,職務(wù)犯罪偵查不是不需要訴訟監(jiān)督,而是應(yīng)成為訴訟監(jiān)督的重點(diǎn)。為此,需要整合檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查資源,調(diào)整檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能配置,明確偵查、公訴、監(jiān)督的職權(quán)分工。建議建立統(tǒng)一的職務(wù)犯罪偵查部門,將舉報(bào)中心、立案中心、指揮中心都設(shè)在偵查部門之中,統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)貪污賄賂案件、瀆職侵權(quán)案件以及侵犯公民人身自由、民主權(quán)利案件的偵查。建立統(tǒng)一的訴訟監(jiān)督部門,統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)刑事訴訟包括檢察機(jī)關(guān)自身進(jìn)行的訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,其范圍包括刑事訴訟中的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、起訴監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督,也包括對(duì)所有擬采用逮捕強(qiáng)制措施的審查批準(zhǔn)或決定。在職務(wù)犯罪偵查部門與公訴部門之間,實(shí)行刑事訴訟法所規(guī)定的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則。而在職務(wù)犯罪偵查部門、公訴部門與訴訟監(jiān)督部門之間,則應(yīng)明確偵查和公訴部門應(yīng)當(dāng)接受訴訟監(jiān)督部門的監(jiān)督,而不是相互配合制約的關(guān)系。在職務(wù)犯罪的偵查過程中,凡需要適用拘留、逮捕等限制人身自由強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)?jiān)V訟監(jiān)督部門審查批準(zhǔn)。在條件具備時(shí),還應(yīng)率先將搜查、扣押、查封、凍結(jié)等涉及財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性偵查行為納入訴訟監(jiān)督部門審查批準(zhǔn)的范圍。

    (二)大力推行職務(wù)犯罪偵查規(guī)范化建設(shè),嚴(yán)格程序,健全制度,依法辦案

    既然檢察機(jī)關(guān)依法承擔(dān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查的任務(wù),那么在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具體負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)犯罪案件偵查的部門就是偵查機(jī)關(guān),對(duì)職務(wù)犯罪所進(jìn)行的偵查行為就是偵查活動(dòng)。強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)有何意義呢?這就是說,不要總是有意刻意地將職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)相混淆,將職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)與法律監(jiān)督活動(dòng)相模糊。二者的屬性、目的、任務(wù)各不相同,相應(yīng)的活動(dòng)要求與制度安排也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。設(shè)在法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之中的偵查部門也是偵查機(jī)關(guān),進(jìn)行的偵查行為也是偵查活動(dòng),這是不存在任何疑義的。既是偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行的偵查活動(dòng),就要嚴(yán)格依照刑事訴訟法對(duì)偵查活動(dòng)所規(guī)定的程序,遵循刑事訴訟的一般原理和規(guī)律,滿足現(xiàn)代法治對(duì)偵查活動(dòng)的要求。明確了這一點(diǎn),就要把職務(wù)犯罪偵查程序的改革與完善放在重要位置,大力推進(jìn)職務(wù)犯罪偵查規(guī)范化建設(shè),嚴(yán)格職務(wù)犯罪偵查行為的適用程序,嚴(yán)格強(qiáng)制措施的適用程序,嚴(yán)格訊問犯罪嫌疑人、詢問證人的程序,嚴(yán)格贓款贓物的查封凍結(jié)程序,從嚴(yán)治偵,依法辦案。特別是要將已經(jīng)確立的訊問犯罪嫌疑人實(shí)行全程同步錄音錄像、非法證據(jù)排除等制度在偵查實(shí)踐中認(rèn)真加以貫徹,切實(shí)保證執(zhí)行。

    (三)進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制和監(jiān)督

    檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,為了加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制,排除辦案過程中可能遇到的阻力或干擾,保證檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確恰當(dāng)行使,要進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督和指導(dǎo)。除堅(jiān)持和完善現(xiàn)行“雙報(bào)備、雙報(bào)批”制度和逮捕由上一級(jí)檢察院審查批準(zhǔn)制度外,還要探索建立有關(guān)的申訴制度、異議制度、調(diào)卷審查、定期巡查、介入偵查、指導(dǎo)偵查等制度,使得上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以充分了解下級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案的情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正可能出現(xiàn)的問題,保證權(quán)利被侵害的犯罪嫌疑人及其他訴訟參與人能夠得到有效的救濟(jì)。

    (四)進(jìn)一步強(qiáng)化外部監(jiān)督的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)訴訟程序的制約

    要加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)制,僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)自身是不夠的,還要強(qiáng)化外部的監(jiān)督制約,特別是將現(xiàn)行刑事訴訟法已經(jīng)規(guī)定的程序和措施落到實(shí)處,發(fā)揮應(yīng)有的效用。簡要說來,以下幾個(gè)方面需要強(qiáng)化:

    1.加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)之間的制約監(jiān)督。例如,注意發(fā)揮公安機(jī)關(guān)看守部門對(duì)職務(wù)犯罪偵查的制約監(jiān)督作用,通過嚴(yán)格執(zhí)行看守所的提訊、還押手續(xù),規(guī)范訊問的時(shí)間和地點(diǎn),實(shí)行入所人員體檢制度等,監(jiān)督和督促偵查人員依法辦案,預(yù)防和減少違法訊問、侵犯犯罪嫌疑人人權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生。要加大審判機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪偵查取證合法性的審查力度,對(duì)于采用刑訊逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述,或者采用暴力、威脅取得的證人證言,經(jīng)依法確認(rèn)的堅(jiān)決予以排除;對(duì)于證據(jù)不足、不能認(rèn)定被告人有罪的,應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)不足、指控的犯罪不能成立的無罪判決。

    2.發(fā)揮辯護(hù)律師對(duì)職務(wù)犯罪偵查的制約監(jiān)督作用。我國《刑事訴訟法》96年修改后明確規(guī)定,犯罪嫌疑人在被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問后或者采取強(qiáng)制措施之日起,可以聘請(qǐng)律師為其提供法律幫助。律師可以為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的,聘請(qǐng)的律師可以為其申請(qǐng)取保候?qū)?。受委托的律師有?quán)向偵查機(jī)關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名,可以會(huì)見在押的犯罪嫌疑人,向犯罪嫌疑人了解有關(guān)案件情況。2007年修改后的《律師法》更是對(duì)律師的會(huì)見權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、閱卷權(quán)進(jìn)一步作出明確規(guī)定和保障。應(yīng)當(dāng)看到,律師在偵查階段介入刑事訴訟,既是對(duì)犯罪嫌疑人合法權(quán)益的保障,也是對(duì)偵查人員辦案行為的制約。職務(wù)犯罪的偵查同樣如此。但從《刑事訴訟法》實(shí)施的情況來看,關(guān)于律師在偵查期間介入的相關(guān)規(guī)定并未得到嚴(yán)格遵守,在職務(wù)犯罪案件的偵查過程中,律師會(huì)見難、調(diào)查難、閱卷難等問題仍不同程度地存在。應(yīng)當(dāng)更新訴訟觀念,糾正此類現(xiàn)象,保障辯護(hù)律師依法履行職務(wù),注意發(fā)揮辯護(hù)律師對(duì)犯罪嫌疑人的權(quán)利保障作用和對(duì)偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力制約作用。

    3.健全和完善人民監(jiān)督員制度,切實(shí)發(fā)揮人民監(jiān)督員對(duì)職務(wù)犯罪偵查的制約監(jiān)督作用。應(yīng)當(dāng)看到,檢察機(jī)關(guān)實(shí)行人民監(jiān)督員制度,是為了提高檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件的查辦質(zhì)量,加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的外部制約,也是實(shí)現(xiàn)人民參與司法、發(fā)揚(yáng)司法民主的制度創(chuàng)新。從試點(diǎn)的情況來看,對(duì)規(guī)制檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使,防止職務(wù)犯罪辦案過程中的錯(cuò)誤或偏差,促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法,起到了積極意義。2010年10月,最高人民檢察院部署在檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度,下發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。我們期待,隨著這項(xiàng)制度的全面推行,能夠在規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦案、制約職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使方面,發(fā)揮更大的作用。但是應(yīng)當(dāng)看到,人民監(jiān)督員制度是由檢察機(jī)關(guān)自行設(shè)立和開展試點(diǎn)的,這就決定了人民監(jiān)督員制度具有某種檢察機(jī)關(guān)“體制內(nèi)監(jiān)督”的色彩。所謂“體制內(nèi)”,主要表現(xiàn)在以下幾方面:一是人民監(jiān)督員的產(chǎn)生由檢察機(jī)關(guān)選任。二是檢察機(jī)關(guān)交給人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件,不再經(jīng)過其他司法機(jī)關(guān)和訴訟程序,完全由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部(包括上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的復(fù)核)作出決定。三是人民監(jiān)督員盡管具有信息知悉權(quán)、評(píng)議糾錯(cuò)權(quán)、啟動(dòng)糾錯(cuò)程序等程序性權(quán)利,但所作出的決定并不具有確定的法律效力,只能啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序。四是人民監(jiān)督員活動(dòng)的開展離不開檢察機(jī)關(guān)的組織和管理。根據(jù)權(quán)力制約的原理,如果是一種外部監(jiān)督措施,這種監(jiān)督應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性和權(quán)威性的特征。從該制度的發(fā)展趨勢(shì)來看,應(yīng)該是由檢察機(jī)關(guān)之外的一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)的一種“體外”制度,以專司監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)“體內(nèi)”決定之責(zé)。正如有專家指出的那樣,“檢察機(jī)關(guān)自己把人民監(jiān)督員制度建立起來后,要逐步變成一種對(duì)檢察機(jī)關(guān)的‘體外’監(jiān)督?!雹奕蘸?,人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、培訓(xùn)、履職以及監(jiān)督效力、經(jīng)費(fèi)來源、保障機(jī)制等,都要遵循這樣的思路加以改革和完善,以便真正發(fā)揮對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的外部制約監(jiān)督作用。

    注釋:

    ①見《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條【職能管轄】。另需注意的是,修訂后的刑法已將瀆職罪的主體修改為國家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)這一修改,人民檢察院管轄的“瀆職犯罪”,是指刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪。另外,刑法分則第四章第二百四十八條規(guī)定的監(jiān)管人員毆打、體罰、虐待被監(jiān)管人員罪,由人民檢察院管轄。

    ②據(jù)《南方都市報(bào)》2011年1月29日?qǐng)?bào)道,廣東省某市醞量將反貪局和瀆職侵權(quán)局從檢察機(jī)關(guān)分離出來,新組建市監(jiān)察審計(jì)和反貪局,與市紀(jì)委合署辦公。新聞鏈接 http://nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2011-01/29/content 19700046.htm。

    ③⑤朱孝清,等:《我國職務(wù)犯罪偵查體制改革研究》,中國人民公安大學(xué)出版社2008年版,第3、263頁。

    ④劉計(jì)劃、高通:《組建職務(wù)犯罪專門偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)想》,《法學(xué)論壇》2008年第4期。

    ⑥孫謙:《要著重解決檢察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力的保障機(jī)制問題》,載于《檢察日?qǐng)?bào)》2004年7月20日。

    2011-05-10

    卞建林,男,江蘇泰興人,中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院院長,教授,博士生導(dǎo)師。

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