論公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系的構(gòu)建

馮道康

（江西警察學(xué)院 法律系，江西 南昌330103）

論公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系的構(gòu)建

馮道康

（江西警察學(xué)院 法律系，江西 南昌330103）

公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系具有多層次、立體型的結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系應(yīng)以公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的正當(dāng)性和合目的性為著力點(diǎn)，以法治、人權(quán)保障和責(zé)任性原則為其價(jià)值和目標(biāo)追求。從制度上強(qiáng)化公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控措施，落實(shí)和實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系的目標(biāo)和價(jià)值。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法質(zhì)量；監(jiān)控體系

公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的核心內(nèi)容，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目的是提升公安執(zhí)法的水平和能力。然而，公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系存在諸多有待完善的地方，比如，人們普遍關(guān)注公安執(zhí)法行為的監(jiān)督，卻很少重視公安執(zhí)法質(zhì)量的控制；在公安執(zhí)法監(jiān)督方面，強(qiáng)調(diào)公安執(zhí)法的規(guī)范化，但對(duì)于公安執(zhí)法生命線的質(zhì)量問題重視不夠；目前，對(duì)于公安執(zhí)法監(jiān)督，多以政策為導(dǎo)向，極易導(dǎo)致公安執(zhí)法行為的“短板效應(yīng)”。是故，為提升公安執(zhí)法質(zhì)量，應(yīng)從法治理論上來建構(gòu)和完善公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的法律制度。

一、公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的目標(biāo)和價(jià)值追求

公安執(zhí)法質(zhì)量，廣義上是指公安執(zhí)法活動(dòng)的優(yōu)劣程度，狹義上是指對(duì)公安機(jī)關(guān)在某執(zhí)法過程中的執(zhí)法啟動(dòng)、執(zhí)法行為實(shí)施、執(zhí)法行為結(jié)果及其整改狀態(tài)的評(píng)價(jià)。法治理念、人權(quán)保障和負(fù)責(zé)性是公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的精神支柱和價(jià)值基礎(chǔ)。公安執(zhí)法行為不僅要倡行法治理念，而且要把人權(quán)保障作為檢驗(yàn)公安執(zhí)法質(zhì)量考核的重要目標(biāo)。法治的政府還應(yīng)是負(fù)責(zé)任的政府，負(fù)責(zé)性原則理應(yīng)成為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的價(jià)值追求。

（一）法治理念

法治觀念濫觴于西方，早在古希臘時(shí)期，亞里士多德就提出“應(yīng)由法來統(tǒng)治”的觀點(diǎn)。不過，當(dāng)今的法治內(nèi)涵異于亞氏的觀點(diǎn)。直至近現(xiàn)代，法治觀念才得以踐行，其核心內(nèi)容是，法治是一種“善治”，不論是統(tǒng)治者或人民，均平等地受法律約束，其手段是以憲法訂立政府行使權(quán)力的界限，防止政府專制，目的在于保護(hù)人民的權(quán)利和自由。[1]2006年4月,中共中央提出社會(huì)主義法治理念，包括依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面的基本內(nèi)涵。是故，公安機(jī)關(guān)作為合法使用武力的組織，且是國家最主要的執(zhí)法機(jī)關(guān)，應(yīng)奉法治理念為其執(zhí)法的圭臬。

（二）人權(quán)保障

人權(quán)是指作為人所應(yīng)該享有的權(quán)利，是一個(gè)人為了滿足其生存和發(fā)展需要而應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。[2]它在本質(zhì)上屬于應(yīng)有權(quán)利、道德權(quán)利。實(shí)現(xiàn)充分的人權(quán)是社會(huì)主義法治的重要目標(biāo)。首先，十五大報(bào)告指出，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。其次，我國《憲法》第33條明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)。”最后，從“法”本身的內(nèi)涵審視，人權(quán)具有“權(quán)利”、“公平”的含義。所以，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，應(yīng)秉持人權(quán)保護(hù)的觀念，在執(zhí)法過程中，把人權(quán)保障作為檢驗(yàn)其執(zhí)法水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（三）責(zé)任性原則

就其內(nèi)涵，責(zé)任性是對(duì)行為的要求。在現(xiàn)代民主社會(huì)，責(zé)任性作為一項(xiàng)基本原則，意指公安機(jī)關(guān)及其人民警察應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任。依據(jù)美國學(xué)者薩姆爾·沃爾克（Samuel Walker）的觀點(diǎn)，警察執(zhí)法責(zé)任性的內(nèi)容包括兩個(gè)方面和兩個(gè)層面。警察執(zhí)法責(zé)任性的兩個(gè)方面包括警察何為和如何為。就其兩個(gè)層面來說，第一個(gè)層面是組織層面的責(zé)任性，突出強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法目的是控制犯罪、維護(hù)秩序和為公眾提供服務(wù)；第二個(gè)層面是警察個(gè)人層面的責(zé)任性，表現(xiàn)為警察個(gè)人行為的合法性以及尊重并平等地對(duì)待每個(gè)公民。[3]所以，公安機(jī)關(guān)及其人民警察在執(zhí)法過程中應(yīng)自覺地履行職責(zé)，承擔(dān)責(zé)任。

二、公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的基本框架

近年來，公安實(shí)務(wù)部門和學(xué)界極為重視公安機(jī)關(guān)“三項(xiàng)建設(shè)”（信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、和諧警民關(guān)系建設(shè)），這“三項(xiàng)建設(shè)”是事關(guān)公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性、全局性、根本性問題。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本目的是提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的質(zhì)量。從系統(tǒng)論的角度看，公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控是一項(xiàng)重大的體系工程。這是因?yàn)?，公安?zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控，不僅應(yīng)重視公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的監(jiān)督和控制，而且應(yīng)重視從公安系統(tǒng)外對(duì)公安工作的監(jiān)控。從現(xiàn)代民主和法治的角度審視，權(quán)力的擁有者應(yīng)對(duì)其行使權(quán)力的行為承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)，還應(yīng)對(duì)其行使的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)控。這不僅體現(xiàn)權(quán)力行使的正當(dāng)性和合目的性，而且人性對(duì)于權(quán)力的追逐極易導(dǎo)致墮落，為了防止權(quán)力行使的異化，對(duì)其監(jiān)控就顯得尤為必要。

（一）人大監(jiān)控和法律監(jiān)控

根據(jù)憲法和組織法之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律和決定。在此過程中，公安機(jī)關(guān)的工作和行為應(yīng)當(dāng)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但是人大及其常委會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督并非包辦和代替公安機(jī)關(guān)的具體工作，而是在其適用法律和決定過程中，由于法律規(guī)定的內(nèi)容模糊或現(xiàn)實(shí)變化的需要應(yīng)由相關(guān)人大及其常委會(huì)作出具有法律效力的解釋和說明，以便于公安機(jī)關(guān)更好地適用法律。[4]就法律監(jiān)控來說，根據(jù)我國憲法和刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為公安機(jī)關(guān)的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在辦理刑事案件中，對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查的案件進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴和不起訴以及對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督。從事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)角度看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，是否需要批捕，由檢察機(jī)關(guān)來決定。至于在訴前程序中，諸多強(qiáng)制性措施往往由公安機(jī)關(guān)自身決定并執(zhí)行，以致常常遭人們?cè)嵅　?/p>

（二）事前監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控

從公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的流程看，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法包括一系列行為過程，涉及到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的啟動(dòng)、運(yùn)行和終結(jié)三個(gè)階段。從實(shí)定法的角度看，我國法律主要強(qiáng)調(diào)對(duì)公安執(zhí)法行為的事后監(jiān)督?；谌藱?quán)保障和法治的要求，應(yīng)當(dāng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的整個(gè)執(zhí)法流程進(jìn)行事前監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控。

（三）內(nèi)部監(jiān)控和外部監(jiān)控

在社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域引入系統(tǒng)論和控制論，拓展了我們的視野。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)控包括公安系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)控和公安系統(tǒng)外部的監(jiān)控。從系統(tǒng)內(nèi)部來說，對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程的監(jiān)控是提升公安執(zhí)法質(zhì)量的中心環(huán)節(jié)。但是，從權(quán)利保護(hù)的角度看，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既是決策的制定者和執(zhí)行者，又是諸多爭議的裁決者，難以確保執(zhí)法質(zhì)量的提升。所以，從公安系統(tǒng)外部對(duì)其執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)控就顯得尤為重要。如在西方，對(duì)于警察的執(zhí)法活動(dòng)，絕大多數(shù)國家設(shè)置民眾復(fù)議委員會(huì)等專門受理和處理因警察執(zhí)法所引起的糾紛，其目的是從警察系統(tǒng)外部對(duì)警察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。

（四）政治性監(jiān)控、行政性監(jiān)控和社會(huì)性監(jiān)控

公安機(jī)關(guān)作為政法機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，其執(zhí)法行為受政法委的監(jiān)控，所以，公安執(zhí)法監(jiān)控具有政治性監(jiān)控的特色。但是，政治性的監(jiān)控并不意味著可以對(duì)公安機(jī)關(guān)具體執(zhí)法行為進(jìn)行干涉，這種監(jiān)控往往轉(zhuǎn)化為對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量的行政性監(jiān)控。行政性監(jiān)控的形式有行政監(jiān)察和審計(jì)兩種。與此同時(shí)，從社會(huì)層面審視，對(duì)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，存在廣泛的社會(huì)性監(jiān)控，諸如大眾媒體和網(wǎng)絡(luò)，以及公民個(gè)人，可以依據(jù)《憲法》第41條的規(guī)定，對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。

總體而言，公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控分為人大監(jiān)控和法律監(jiān)控；事前監(jiān)控、事中監(jiān)控和事后監(jiān)控；公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)控和公安機(jī)關(guān)外部監(jiān)控；政治性監(jiān)控、行政性監(jiān)控和社會(huì)性監(jiān)控?？梢?，公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的體系呈現(xiàn)多層次、立體型的結(jié)構(gòu)特征。

三、完善公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系的制度性保障

公安執(zhí)法質(zhì)量是公安工作的生命線，建立和完善公安執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控體系是公安工作的當(dāng)務(wù)之急，是提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平、提升執(zhí)法形象和執(zhí)法公信力以及人民群眾滿意度的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)踐證明，只有建立完善而又高效和科學(xué)的執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系，才能適應(yīng)當(dāng)今形勢的需要。[5]

公安執(zhí)法行為可分為公安行政執(zhí)法行為和公安刑事執(zhí)法行為，從我國實(shí)證法的角度看，公安刑事執(zhí)法行為具有形式意義上的司法職能，所以公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控包括上述兩個(gè)方面的內(nèi)容。公安執(zhí)法質(zhì)量不僅體現(xiàn)在公安執(zhí)法權(quán)能的分工和分立，而且表現(xiàn)在公安執(zhí)法效益的結(jié)果評(píng)價(jià)機(jī)制上。[6]

（一）牢固樹立法治觀念和人權(quán)保護(hù)觀念

任何觀念都是由多方面因素形成的，包括社會(huì)和個(gè)人的原因。是故，可以通過建立相關(guān)措施來重視人權(quán)保護(hù)。基于法治理念，行政機(jī)關(guān)的主要職能是執(zhí)行法律，作為行政部門的公安機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)在于秉持法治的觀念，在執(zhí)法過程中，不僅要貫徹法治的精神，而且要秉持程序正義和執(zhí)法行為的正當(dāng)性要求。也就是說，公安執(zhí)法的質(zhì)量并非執(zhí)法單性行為效果的針對(duì)性和實(shí)用性問題，更重要是在于公安執(zhí)法權(quán)能的分工和監(jiān)控，目的是保護(hù)人權(quán)。

（二）完善我國公安執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控體系

公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控不僅應(yīng)強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)控，而且應(yīng)強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)控。從構(gòu)建公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系的目的來說，公安執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控目的在于對(duì)公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的規(guī)制，規(guī)范公安執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平，提升執(zhí)法能力和保證執(zhí)法質(zhì)量，真正落實(shí)以人為本、和諧共存的精神和價(jià)值。

1.重視公安執(zhí)法運(yùn)行過程的監(jiān)控。從公安執(zhí)法的過程看，公安執(zhí)法是一整套流程和程序的運(yùn)作過程，具體包括公安執(zhí)法的啟動(dòng)程序、運(yùn)行程序和終結(jié)程序。只有在具體的程序中完善公安執(zhí)法行為的監(jiān)控，才能從根本上防止和堵截公安執(zhí)法中的不公、不作為及濫權(quán)違法行為的發(fā)生，從而確保公安執(zhí)法的質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)。還應(yīng)從具體制度上強(qiáng)化公安執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控。首先，公安機(jī)關(guān)在辦理治安和刑事案件過程中，要著力推行法制警員派駐制度，在案件的受理立案、采取或變更強(qiáng)制措施、處罰審批、釋放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由法制警員介入把關(guān)，嚴(yán)格對(duì)照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)案件，并將辦案質(zhì)量記入個(gè)人執(zhí)法檔案，與辦案民警個(gè)人的年終考核掛鉤，嚴(yán)格實(shí)施獎(jiǎng)懲，這種變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督的方式，對(duì)提高案件質(zhì)量至關(guān)重要；其次，法制部門要加強(qiáng)審核，把好第二道關(guān)，最后審批的負(fù)責(zé)人要把好最后一道關(guān)，使執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)入全流程監(jiān)控，把執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到每個(gè)具體責(zé)任人，確保案件質(zhì)量。[7]

2.構(gòu)建公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系、監(jiān)控措施和責(zé)任追究制度以及完整的質(zhì)量監(jiān)控體系。在重視公安執(zhí)法過程監(jiān)控的前提下，還應(yīng)重點(diǎn)構(gòu)建：（1）公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的標(biāo)準(zhǔn)。只有制定合理的執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)，才能確保公安執(zhí)法行為的規(guī)范化；（2）公安執(zhí)法質(zhì)量的評(píng)價(jià)體系。這涉及到公安執(zhí)法質(zhì)量評(píng)價(jià)的主體以及評(píng)價(jià)的等級(jí)；（3）執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控措施及責(zé)任追究制度。此制度對(duì)于公安執(zhí)法人員來說具有威懾作用，只有完善的措施和完備的責(zé)任追究制度，才能從根源上防止和杜絕違法違紀(jì)行為的發(fā)生。

3.基于公開透明和責(zé)任性原則，公安執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控應(yīng)重視事前監(jiān)控。公安執(zhí)法質(zhì)量的事前監(jiān)控包括：第一，構(gòu)建公安執(zhí)法質(zhì)量的早期預(yù)警機(jī)制和公安執(zhí)法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、方式和方法，尤其是構(gòu)建公安執(zhí)法質(zhì)量的早期預(yù)警機(jī)制，它涉及到預(yù)警的運(yùn)作機(jī)制以及內(nèi)部的管理問題。第二，落實(shí)公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的責(zé)任性。盡管我國法律規(guī)定對(duì)公安執(zhí)法行為中違法行為的懲處有行政處分和國家賠償制度中的追償制度兩種，但是，這二者都是從事后的監(jiān)督來保障公安執(zhí)法的質(zhì)量，難免存在違背公安執(zhí)法權(quán)利保護(hù)在先的法治精神，所以，公安執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)控應(yīng)事先貫徹公安執(zhí)法質(zhì)量的責(zé)任制度。第三，針對(duì)公安執(zhí)法行為，應(yīng)倡導(dǎo)公開透明、陽光執(zhí)法的原則。

四、結(jié)語

公安執(zhí)法質(zhì)量的高低是衡量公安工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建合理有效的公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系，首先，應(yīng)該對(duì)影響公安執(zhí)法質(zhì)量的各個(gè)因素進(jìn)行全面的籌劃和安排；其次，在厘清各種因素的基礎(chǔ)上，建構(gòu)公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系；最后，從制度上強(qiáng)化措施，真正實(shí)現(xiàn)公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控的目標(biāo)。并且，公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控應(yīng)以公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的正當(dāng)性和合目的性為著力點(diǎn)，以秉奉法治、人權(quán)保護(hù)和責(zé)任性原則為其價(jià)值和目標(biāo)追求。

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D631.1

A

1673―2391(2011)05―0036―03

2011―04―10

馮道康(1968―)，男，湖北廣水人，江西警察學(xué)院法律系講師，法學(xué)博士，研究方向：公法學(xué)。

本文系中國法學(xué)會(huì)2010年部級(jí)法學(xué)研究一般課題《公安執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)控體系的研究》（課題編號(hào)：CLS-C1008）的階段性成果之一。

【責(zé)任編校：江 流】