“新社會運動”挑戰(zhàn)下的地方政府治理模式轉型

劉 娟

（1．天津南開大學 周恩來管理學院，天津300071；2．河北北方學院 經管學院，河北 張家口075000）

在中國近年頻發(fā)的群體性事件中，“新社會運動”以其政治訴求表達的理性化、參與階層的白領化與知識化引起了國內外廣泛關注。具體事件有2010年2月初香港市民的反高鐵運動；2009年8月河北省容城縣李郎村百名村民因征地問題徒步進京上訪事件；2008年南京大學網絡運動阻止?jié)h口路西延事件；2007年6月廈門市民以“散步運動”反對省、市兩級政府計劃中的PX項目；還有上海市民以散步方式對磁懸浮式列車項目表達異議等。其實早在20世紀70年代，新社會運動就已經在歐洲出現(xiàn)，它是隨著經濟全球化和政治現(xiàn)代化，民眾關注的政治主題由階級轉向后物質、后現(xiàn)代而興起的。具體指在人道主義傳統(tǒng)的基礎上，以公正公平為宗旨，藉以建立人與人、人與社會、人與自然的和諧為目標的世界性社會活動。諸如女權、生態(tài)、和平、反核、人權、宗教以及其他維護公民權利的運動都歸屬于新社會運動的范疇。

一、新社會運動對地方政府治理形式的挑戰(zhàn)

新社會運動具有以下特征：首先，運動的目標不在于為社會特定群體爭取直接利益，而是更多地表達社會的普遍關注，如環(huán)保、和平、公共健康等等；其次，新社會運動以建設公民社會為終極目標，關注社會生活的各個方面，提倡新的生活方式和文化價值觀；第三，其組織方式是非正式的，松散而靈活，由NGO（非政府組織）而不是政黨或政府組織積極發(fā)揮作用；第四，新社會運動高度依賴現(xiàn)代大眾媒介，常常通過社會營銷、借助于媒體訴求和形象建構來爭取社會公眾的廣泛關注和支持，為新政策的推行創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。新社會運動的“新”，主要新于理念（提倡關注文化和生活質量，自治和身份）、階級基礎（并非由社會上占不利經濟地位或受壓抑的少數(shù)派發(fā)起，而是以價值觀和問題為基礎進行的動員）、參與動機（是基于理念和追求集體物品而參加的）、組織結構（分權的、開放的和民主的結構模式）和運動風格（在政府制度框架之外，傾向于通過游行示威和公共輿論的力量來影響公共政策［1］。新社會運動以其全新的理念和形式日趨活躍于中國的政治生活中，屬于當前頻發(fā)的群體性事件的一種。它將極大地考驗當?shù)卣膽兡芰εc處理方式，政府的處理結果將直接影響民眾的政治心理和政治生活的穩(wěn)定。文章將就其成因、特點及相應對策作出分析與探討。

二、“新社會運動”興起的原因分析

中國近年來興起的新社會運動主要源于改革開放后經濟的發(fā)展、集團的分化、利益的沖突、價值觀的轉變以及民眾政治參與意識的提高。傳統(tǒng)意識形態(tài)的弱化和價值觀的多元化使人們的價值準則逐漸由物質主義轉變?yōu)楦哂邪l(fā)展性的后現(xiàn)代議題（如廈門市民出于環(huán)保理念反對PX項目）；大眾媒體覆蓋的擴展和網絡的普及使政治參與意識、社會公平意識和權利意識在百姓中得以傳播（如南京市民通過網絡輿論的壓力阻止?jié)h口路西延）。如果某一階層出現(xiàn)了較為強烈的整體性利益和價值沖突，由此引發(fā)的社會情緒在各種制度與環(huán)境的配合下就會演變成整體性的社會訴求和維權行動（如香港80后反對政府以犧牲農民利益建造高鐵）。新社會運動頻發(fā)的具體原因分析如下：

（一）中國社會階層的分化與重組

中國社會的階層分化與重組是新社會運動出現(xiàn)的主要原因。這種變化主要表現(xiàn)為各種相對獨立的階層力量在逐步形成，利益群體的自主性日益凸顯，知識分子和白領工人逐漸成為穩(wěn)定的中間階層，其社會話語權和影響力日益增大，并開始出現(xiàn)精英階層與弱勢群體的有效聯(lián)合。正是由于階層分化中產生的利益變動使得民眾的政治參與廣泛化，各個階層需要通過合法合理的方式表達本階層的利益訴求，以直接或間接的方式影響政治生活進而為本階層謀利。雖然表現(xiàn)為臨時性的利益聚合，但與其他突發(fā)性群體事件不同，其參與者更多為政治素質較高、受過良好教育、價值取向多樣化的中等收入階層，同時還包括相當比例的貧困性群體（如河北農民散步上訪）。在這種情況下，參與主體的價值呈現(xiàn)多元化的特點：既有環(huán)保主義、女權主義或是無政府主義，也有物質主義和實用主義，沒有形成統(tǒng)一的意識形態(tài)。

近幾次發(fā)生的新社會運動表明，中國中間階層正在成長為一股社會中堅力量，其政治參與意識日漸增強，是不同利益群體與政府博弈的領導者。他們以協(xié)商而非暴力對抗的方式實現(xiàn)利益需求，致使新社會運動成為一種重要的信息傳輸機制。在以理性和自由為思想主導又渴望政治參與的推動下，社會中間階層傾向于通過新社會運動來表達群體利益，與當?shù)卣M行力量博弈。它作為一種社會矛盾釋放的途徑可以用組織化和非暴力的形式降低矛盾釋放的劇烈程度，增強后果的可預見性，推動政府決策的科學化和民主化，強化政治監(jiān)督，符合新興階層的心理特點和政治需求，總體上是一種積極的政治因素。

（二）地方政府的自利型壓力治理模式

利益矛盾既是推動一切社會發(fā)展的根本動力，也是導致一切社會沖突的總根源。政治體制改革中的權力下放政策一方面使得國家治理方式以較為規(guī)則和科學合理的程序展開：控制方式由直接轉為間接，賦予了公民更多的自由與權利；政策決策更加公開和透明，易于民眾監(jiān)督。另一方面也使地方政府獲得了決策與行動的自主性，擁有相對獨立的利益結構。地方政府通過行政博弈，在中央下放的自主權基礎上獲得了一個具有擴張性的自主空間，其自利性和“轄區(qū)意識”也逐漸增強。為了當?shù)亟洕目焖侔l(fā)展與個人升遷的政績考核，各地方政府必須有效調整行政體制改革和府際關系中的多元利益關系。集中央利益的地方代表者、地方利益的集中詮釋者、自身組織利益的承載者和官員自身利益的實現(xiàn)者等多重身份的地方政府，其價值選擇和公共政策必然引發(fā)政府與社會之間的利益沖突。新社會運動即是矛盾沖突的其中一種。

首先，上下級政府之間的“政治承包制”式的委托代理關系產生了壓力型治理模式：下級政府為實現(xiàn)經濟增長指標而急功近利，官員為了個人升遷而忙于完成經濟指標，容易出現(xiàn)短視性投資與建設，如產生的環(huán)境污染問題極易引發(fā)當?shù)鼐用衽c政府間的矛盾；其次，權力下放使地方財政利益得以集中凸顯，地方政府企業(yè)化、產權地方化日益明顯；同時由于中國政府體系內部政策制定與政策執(zhí)行合為一體，二者之間沒有形成有效的權力制約關系，這就為官僚機構的利益生長提供了土壤，加劇了部門權力利益化趨向，官僚機構在落實政治意志的同時也成為擁有強大部門利益的行動者。在涉及公共利益、地方利益和特定群體的狹隘利益沖突時，地方政府往往會以犧牲弱勢群體的利益來實現(xiàn)與特殊利益集團的聯(lián)手，如征地拆遷產生的官商壟斷。在竭盡全力發(fā)展當?shù)亟洕耐瑫r還會為了自身私利而違背社會公利，滋生腐敗。以上尋租行為均是以犧牲民眾利益換取的，因此必然導致民眾的反對；最后，涉及到政府在眾多利益群體中的理性選擇問題。由于當前代表弱勢群體的利益集團暫時缺失（如農民工與下崗工人），使得弱勢群體在利益訴求中處于劣勢地位。當政府面臨是發(fā)展經濟還是惠及民生、是振興城市還是發(fā)展農村、是選擇精英階層還是弱勢群體等方面的問題時往往會以犧牲弱勢群體的利益為代價，其價值判斷和優(yōu)先程度影響到利益選擇的先后順序。弱勢群體的利益矛盾積聚到一定程度就容易引發(fā)群體性抗議。

（三）體制內利益表達機制不暢

協(xié)調不同社會階層利益關系的機制包括利益表達機制、利益博弈機制和制度化解機制等。利益表達機制是起點，均衡的利益表達是社會不同階層進行利益博弈、妥協(xié)與價值分配的重要途徑。當前中國各階層利益表達的制度內渠道包括人大、政協(xié)、訴訟、信訪、游行、集會、示威、大眾傳媒、人民團體、聽證等。但中國的人民代表大會制度存在以下缺陷：首先，人大代表的選舉程序制約了選民的利益表達，代表候選人的提名缺乏公開性和競爭性；其次，人大代表是兼職制，在短時間內無法全面收集、整理和表達不同階層的利益，容易出現(xiàn)溝通渠道的阻塞和斷裂；第三，人大代表名額的分配與社會階層所占人口比例不一致。近幾屆全國人大代表構成中，工人和農民代表比例呈逐漸下降趨勢（其中第四屆人大會議中工農代表占51．1%、第五屆為47．3%、第六屆為28．6%、第七屆為23%、第八屆為20．6%、第九屆僅占10．8%，第十屆所占比例則不足4%）［2］，代表名額分配過多傾向于職業(yè)、教育、財產方面的精英，導致構成結構錯位，利益表達不全面。就表達方式看，主要有信訪、聽證會、人大、政協(xié)和訴訟，但渠道單一，缺乏組織化的表達方式和具體的解決程序，制度象征意義大于實際意義；同時，由于直接選舉的范圍有限，僅限于縣區(qū)級人大代表，嚴重滯后于社會經濟發(fā)展水平與民眾日益強烈的政治參與意識。對于處于轉型期的中國弱勢群體來說，他們不具備充足的經濟資源，缺乏有力的話語權，在公共政策選擇中往往被邊緣化。屢次出現(xiàn)的新社會運動正是由于公共分配政策出現(xiàn)傾斜與偏差、利益表達渠道受阻、體制內表達無望才轉向體制外訴求。這將不利于在中國政治發(fā)展過程中充分實現(xiàn)政治整合與民主平等。

（四）基層民主制度不健全

除了通過人民代表大會制度表達利益訴求之外，民眾還可以通過其他方式參與政治和表達訴求，如通過村民委員會和居民委員會組織以及職工代表大會制度等直接民主形式。中國自1979年全國人大及其常委會制定了《中華人民共和國村民委員會組織法》、1982年憲法確認了城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織的地位、1998年和2004年中共中央辦公廳、國務院辦公室先后下發(fā)《關于在全國農村普遍實行農村基層民主政治制度的通知》和《關于健全和完善農村基層民主政治制度的意見》后，基本形成了主要以村民自治委員會和城市居民委員會為載體，以《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》為實體性的制度規(guī)定；但缺乏對居民和村民政治地位的界定、權利義務關系的規(guī)范。在實際操作上，自2005年中央實施稅費改革和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的政策后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人力財力資源相對減少，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的能力。對于農村基層民主來說，村委會和村黨支部關系的矛盾性、鎮(zhèn)政府對村委會的管制性和涉及群眾切身利益的重大問題往往存在“暗箱操作”，使一些新上的經濟項目、征用土地和土地征用款分配、集體土地和經營實體的承包等重大決策在事前不征求群眾意見、事后只公布事件結果，缺乏民主監(jiān)督和公開透明度；加之基層民主制度的技術性和程序性都缺乏有效的法律規(guī)范，因此監(jiān)督主體的權力難以行使，在缺乏體制內有效利益表達機制的情況下，原屬鄉(xiāng)村內的矛盾逐漸上移到縣一級，不愿違背法律的城鄉(xiāng)居民易于“由鄉(xiāng)入城”，出現(xiàn)了所謂的“新社會運動”。

三、地方政府治理模式的轉型

據2011年1月28日人民網發(fā)布的《2010中國危機管理年度報告》顯示：2010年平均每五天就有一起影響較大的危機輿情事件發(fā)生，74%的危機事件發(fā)生在地市和縣［3］。要想建立有效而理性的預防機制，需要政府具有制衡政治參與和政治制度的強大能力。這對政府特別是地方政府的治理轉型提出了新的挑戰(zhàn)：如何建立一個合法的公共秩序，使得政治組織化和制度化的水平與政治參與的發(fā)展速度取得一致，是解決新社會運動問題的關鍵。應運而生的是20世紀90年代出現(xiàn)的政府治理（governance）理論。

該理論是在世界民主化進程加快和公民社會壯大的背景下，以現(xiàn)代信息技術為依托，集合了有限（最?。┱碚摗⒅厮苷碚?、公共選擇理論和新公共管理理論的核心內容而形成的；認為傳統(tǒng)的政府體制模式和政府機構已經表現(xiàn)出過時、僵化和無效率的趨勢。由于政府面臨公眾的壓力日益加大，需要從組織內部進行革新以適應現(xiàn)代化及后現(xiàn)代化的潮流，該理論強調治理主體的多元性、治理過程的互動性、治理范圍的廣泛性和治理結果的有效性。研究地方政府治理，有助于處理好改革中不同階層之間的利益關系，有助于地方政府管理的法治化，有助于強調政府管理過程的透明性、責任性和回應性。發(fā)展地方政府治理理論，對于推進地方政府改革進程、完善行政管理體制、有效化解新社會運動中凸顯的社會矛盾，有重要的指導意義。

（一）培育和增進地方政府能力

受中國“職責同構”的央地政府關系影響，當前地方政府在治理理念上依舊存在著“無限政府”、“官本位”、“管制型”等傳統(tǒng)治理模式特點。行政決策的科學性、民主性不強；政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性不夠；經濟發(fā)展容易出現(xiàn)粗放型、資源浪費型增長模式。由于監(jiān)督機制、政績考核機制的不完善，地方政府往往會運用行政權力對經濟進行干預、進行官商勾結，尤其是加強對農業(yè)資源的汲取能力、與民爭利，這也是近年來新社會運動的主要燃點。在實現(xiàn)地方政府合理有效轉型之前，首先，要構建適合中國社會發(fā)展的政治制度，用于規(guī)約政府權力的運行，控制機會主義和腐敗行為。地方政府作為公民實現(xiàn)政治意志的地方性組織，是公民行使政治權利、表達政治利益訴求的基礎領域，也是貫徹中央政府各項決議的中介環(huán)節(jié)，在建立公共政策議程、規(guī)劃公共決策方案、組織評估調整公共政策執(zhí)行方面發(fā)揮著重要作用。因此，保證地方政府政治制度的民主性是有效解決新公共運動的前提。其次，要改革和完善當前的地方政府行政管理體制：實現(xiàn)在縱向層級上從傳統(tǒng)的集權式、尖塔式結構形式向分權式、扁平型結構形式的轉變，變政府機關的層級節(jié)制關系為契約或準契約關系，重視府際合作與政府內部各部門之間的協(xié)調，避免制度改革中的分散化與碎片化問題。第三，要從利益群體和社會階層的整合角度探討地方政府的自主性與合法性問題，從單一政府管理向“一主多元”的復合治理模式轉變。在現(xiàn)代治理角度下，地方政府的角色已被重新定位，已經不再是地方事務的唯一主導者，而是需要考慮多元利益主體的利益訴求。而利益訴求的實現(xiàn)有賴于地方政府的分權與授權，即由Stoker所倡導的“新地方主義”，即在達成某種國家標準和政策優(yōu)先權的共識框架內，將權力和資源從中央集中控制向一線管理者、地方民主實體和地方消費者及社區(qū)轉移［4］。保證公共產品供給的公平性與供給主體的多元化，向社區(qū)和非營利組織分權授能，不斷提升公共參與能力。通過規(guī)劃參與、聽證會、權力下放等方式建立起多樣化的社會合作伙伴關系以凝聚共識、實現(xiàn)政府與社會的合作，滿足社會各階層的需要，以減少新社會運動發(fā)生的幾率。

（二）完善利益表達機制

構建有效的弱勢群體利益表達機制，是消解新社會運動矛盾的有效制度安排。首先，要提高不同社會階層利益表達的組織化程度：如農民、下崗工人、低收入者階層等。他們正是由于缺少代表自身利益的組織或行業(yè)協(xié)會，無法形成對公共政策產生壓力的集體議案，才容易轉向體制外利益訴求方式。政府應采取扶持政策完善各種合法社團的登記和管理制度，發(fā)揮其表達訴求、提供服務的積極作用，以減少政府系統(tǒng)的信息壓力；其次，要改善間接性的利益表達方式，加強人大代表與選民的直接交流，避免多環(huán)節(jié)的傳輸機制帶來的基層信息失真與有效信息過濾。在某些地區(qū)和層級可以嘗試用普選方式選舉代表、收集民意，將人大代表的聯(lián)系渠道制度化，定期進行民意調查與政策效果反饋；并通過合理分配不同階層在人大代表中的名額使人大真正反映選民要求并接受選民監(jiān)督；第三，要加快針對民眾集體行動的立法進程，通過法律細則、實施辦法等對公民利益表達方式進行規(guī)范與細化，使得公民集體行動和政府治理有法可依，在法律制度的框架下合理進行利益表達，避免激發(fā)社會沖突與激化社會矛盾；最后，要發(fā)揮大眾媒體和知識分子的作用，使得社會精英階層學會關注弱勢群體、幫助弱勢群體，利用其知識的廣泛性與社會資源為弱勢群體開辟利益表達的直接渠道，特別是借助網絡這一新興媒體，廣泛收集社情民意，并對公共政策從制定到執(zhí)行進行全程監(jiān)督，增強社會正義與公平，杜絕暗箱操作等腐敗行為。

（三）探索基層民主制度的有效形式

縱觀近年來發(fā)生的新社會運動，主要是源于城鄉(xiāng)基層民主制度不健全、市民或農民沒有充分履行其民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權造成的。因此要結合城鄉(xiāng)居民的不同特點探索基層民主的形式，真正實現(xiàn)人民當家作主，減少社會沖突事件的發(fā)生。中共中央從十四大到十七大逐漸明確了基層民主建設的內容、目標、方式和途徑。參與式、協(xié)商式民主正被社會各階層所認可和接受。

就農村基層民主來講，要繼續(xù)健全三項制度：即村民委員會的直接選舉制度、村民議事制度和村務公開制度，用制度來保障民主的實現(xiàn)。同時在涉及農民切身利益的經濟項目上，要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的指導、支持和幫助關系，充分考慮農民的利益，科學劃分農民與政府的利益格局，理順管理體制，在發(fā)展經濟的同時惠及民生；在具體的村務管理上要大力推行村民民主理財制度和村務公開制度，讓村民有知情權、管理權和監(jiān)督權，矛盾在當?shù)鼗?，避免厲害沖突與越級上訪事件的發(fā)生。在城市中應致力于發(fā)展社區(qū)民主來實現(xiàn)社區(qū)自治，其核心就是厘清國家與社會的關系，在自愿參與、自主管理、基層政權機關依法行政的機制下，使人民群眾直接有效地參與到社區(qū)公共事務的治理中。一方面民眾要增強政治使命感，主動介入到民主管理和民主決策之中，另一方面政府要還政于民，改變以往通過威權來設計政治民主制度的做法，通過政民互動來培育基層民主和公民社會；同時，要善于引導各種民間團體、非政府組織，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，通過多元協(xié)商和利益表達的廣泛性介入到政治活動之中。通過社會力量影響公共政策的制定與促進正義和公平，努力將新社會運動發(fā)生的幾率降到最低。

總之，新社會運動作為群體性事件的一種新型組織形式必將對中國今后的政治發(fā)展產生深遠影響。一方面，它作為中國民眾政治意識日漸覺醒、參政議政要求日趨強烈的一種政治表達形式，將被中間階層廣泛使用；另一方面，它的非對抗性和理性化也將成為弱勢群體表達利益訴求的有效選擇。如何有效地化解群眾在新形勢下的新型表達方式，將成為各級地方政府在治理理念、治理方式和治理效果評估方面的新課題。正如胡錦濤書記在建黨90周年大會上的講話：“當代中國正經歷著空前廣泛的社會變革，這種變革必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，我們要遵循社會發(fā)展規(guī)律，主動正視矛盾，妥善處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，不斷為減少和化解矛盾培植物質基礎、增強精神力量、完善政策措施、強化制度保障，最大限度激發(fā)社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，要加強和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學化水平”［5］。圍繞著促進社會正義與實現(xiàn)社會公平的政府價值理念，各地政府應進行因地制宜的政策選擇，以實現(xiàn)中國政治現(xiàn)代化與后現(xiàn)代的有效融合。

［1］ 陸海燕．論新社會運動對當代西方公共政策的影響［J］．華中科技大學學報，2010，24，（5）：113－119．

［2］ 中校．從人大代表比例結構看監(jiān)督功能弱化 ［EB／OL］．http：／／bbs．news．163．com／bbs／shishi／123691025．html／2007－03－10／2009－03－12．

［3］ 姜泓水．2010輿情報告市縣為危機事件高發(fā)區(qū)［EB／OL］．http：／／news．sohu．com／20110129／n279143489．shtml，2011－01－29／2011－05－20．

［4］ Stoker G．Transforming Local governance［M］．Basingstoke UK：Palgrave Macmillan，2004．

［5］ 景玥．胡錦濤在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的 講 話．http：／／cpc．people．com．cn／90nian／GB／224164／15052968．html／2011－07－01／2011－10－05．

［6］ 李瑞昌．“亞政治”與“新社會運動”［J］．復旦學報（社會科學版），2006，（6）：118－124．

［7］ 孟鑫．當代西方發(fā)達國家應對新社會運動策略分析［J］．中國人民大學學報，2010，（5）：128－133．

［8］ 〔美〕杰佛里·伊薩克．后馬克思主義與新社會運動［J］．周凡，譯．馬克思主義與現(xiàn)實，2004，（4）：65－70．

［9］ 陸海燕．歐洲新社會運動理論述評［J］．上海行政學院學報，2008，（7）：108－111．

［10］ 〔美〕L·蘭格曼．西方新社會運動40年發(fā)展的理論總結［J］．周穗明，譯．國外理論動態(tài)，2009，（5）：83－86．

［11］ 何平立．西方新社會運動取向析論［J］．上海大學學報，2008，（3）：141－147．

［12］ 周穗明．西方新社會運動與新馬克思主義［J］．廣東行政學院學報，2006，（6）：87－92．