美國(guó)公務(wù)員薪酬制度及其啟示

劉碧強(qiáng)

(福州大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350108)

美國(guó)公務(wù)員薪酬制度及其啟示

劉碧強(qiáng)

(福州大學(xué) 公共管理學(xué)院，福州 350108)

美國(guó)構(gòu)建了基于職位分類制度的公務(wù)員薪酬體系，具體涉及以基本工資、津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金為主的公務(wù)員工資;以年休假、家庭與醫(yī)療休假、病假為主的公務(wù)員福利;以健康保險(xiǎn)、集體人壽保險(xiǎn)、養(yǎng)老金為主的公務(wù)員保險(xiǎn)。美國(guó)公務(wù)員薪酬制度具有法制化、高績(jī)效化、分權(quán)化、彈性化、人性化、市場(chǎng)化等特點(diǎn)。有必要借鑒美國(guó)公務(wù)員薪酬制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)公共部門人力資源管理的特點(diǎn)，推動(dòng)中國(guó)公務(wù)員薪酬法制化建設(shè)，規(guī)范公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)，健全公務(wù)員績(jī)效評(píng)估體系，引進(jìn)科學(xué)的市場(chǎng)化薪酬管理手段。

美國(guó);公務(wù)員;薪酬;職位;績(jī)效

獲得薪酬，是公務(wù)員享有的法定權(quán)利。薪酬主要包括工資、福利、保險(xiǎn)等。作為公務(wù)員制度的重要組成部分，美國(guó)公務(wù)員薪酬制度不僅體現(xiàn)了公共部門人力資源管理特色，也吸收了企業(yè)人力資源薪酬管理的先進(jìn)成果。中共十七屆五中全會(huì)通過(guò)“十二五”規(guī)劃建議，要求“合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重、勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”。公務(wù)員是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的生力軍，構(gòu)建具有穩(wěn)定性、靈活性、競(jìng)爭(zhēng)性的公務(wù)員薪酬制度具有十分重要的意義。有必要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)公務(wù)員薪酬制度的合理成分，推動(dòng)中國(guó)公務(wù)員薪酬制度變革。

一、美國(guó)公務(wù)員薪酬體系

分類管理是公務(wù)員薪酬制度的前提和基礎(chǔ)。1923年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒發(fā)《聯(lián)邦政府職位分類法》，并確立了同工同酬的薪酬原則。1949年，美國(guó)國(guó)會(huì)修訂《聯(lián)邦政府職位分類法》，將公務(wù)員職位歸納為，一般職務(wù)序列(GS)，共18職等;二是技藝保管序列(GPS)，共十職等。1954年，技藝保管序列職位被取消。按照1978年美國(guó)《文官制度改革法》，聯(lián)邦政府構(gòu)建了相對(duì)獨(dú)立的“高級(jí)公務(wù)員”序列(SES)，包括原GS中的16、17、18職等。當(dāng)前，美國(guó)政府雇員的職業(yè)主要分為白領(lǐng)職業(yè)和藍(lán)領(lǐng)職業(yè)，分別適用于不同的職位分類和工資系統(tǒng)。其中，絕大部分白領(lǐng)職業(yè)職員適用于一般職務(wù)序列GS及其工資系統(tǒng);絕大部分藍(lán)領(lǐng)職業(yè)職員適用于聯(lián)邦工資系統(tǒng)分類及其工資系統(tǒng)FWS。藍(lán)領(lǐng)職業(yè)職員所適用的FWS序列中，包括36個(gè)工作簇和250個(gè)具體職業(yè)。此外，按照雇用期限，可將政府雇員分為永久雇員、臨時(shí)雇員;按照工作方式，可將政府雇員分為全職雇員和非全職雇員。

1.美國(guó)公務(wù)員工資

目前，美國(guó)聯(lián)邦政府共有三十多個(gè)工資系統(tǒng)。公務(wù)員工資包括法定工資制度和其他工資制度。一是法定工資制度，適用于白領(lǐng)雇員，包括GS工資序列;外交人員工資序列;退伍軍人健康管理人員工資序列。二是其他工資制度，主要包括，適用于高級(jí)公務(wù)員的工資序列ES、SES;適用于藍(lán)領(lǐng)工人的聯(lián)邦工資序列FWS;行政法規(guī)決定的工資序列AD。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦公務(wù)員的工資由專門的聯(lián)邦工資賬戶支付，而各州、縣、市公務(wù)員的工資，則由本級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(1)基本工資

美國(guó)已形成以常規(guī)工資體系為主，以彈性工資體系為輔的多元化工資框架。

常規(guī)工資體系。常規(guī)工資體系適用于一般職序列GS。GS工資序列是美國(guó)政府覆蓋面最廣、涉及人數(shù)最多的工資制度。按照工作任務(wù)、責(zé)任、任職資格條件等標(biāo)準(zhǔn)，可以將GS職位分為23職類、420職系、15職等、10職級(jí)。按照等內(nèi)晉級(jí)幅度，可將GS職位序列分為單間隔等級(jí)序列(如 GS－12，3/4/5/6)、雙間隔等級(jí)序列(如GS－5，7/9/11)。GS職位序列的等內(nèi)增資適用于永久性職位雇員，等內(nèi)增資需符合的條件是，績(jī)效能力應(yīng)該達(dá)到基本要求，即績(jī)效評(píng)定至少達(dá)到第三等次“良好”;達(dá)到規(guī)定的任職年限;在規(guī)定的任職年限內(nèi)沒(méi)有獲得過(guò)其他增資。

彈性工資體系。一是最高工資標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，是指允許行政機(jī)構(gòu)給予GS職位序列雇員高于常規(guī)工資標(biāo)準(zhǔn)的特殊工資規(guī)則，適用于GS序列雇員的再雇用、調(diào)任、重新安排工作、晉升、降級(jí)以及其他職位變動(dòng)。二是雇用高資格條件者和特別需要者的彈性工資。聯(lián)邦政府各行政機(jī)構(gòu)在雇用具備高資格條件的申請(qǐng)者和特別需要的職位人員時(shí)，可以給予他們高于招募職位工資等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的工資。三是高級(jí)雇員彈性工資。對(duì)聯(lián)邦政府中的高級(jí)公務(wù)員、高層雇員、科學(xué)或?qū)＜衣毼还蛦T等高級(jí)雇員實(shí)行的具有寬帶結(jié)構(gòu)的彈性工資。聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)高級(jí)雇員所具有的資格條件和實(shí)際工作績(jī)效，在最低標(biāo)準(zhǔn)與最高標(biāo)準(zhǔn)之間決定他們的年薪報(bào)酬。

(2)津貼、補(bǔ)貼

美國(guó)公務(wù)員的津貼包括，制服津貼，總數(shù)不得超過(guò)125美元。住宅津貼和生活津貼。依據(jù)《美國(guó)法典》，對(duì)派往合眾國(guó)、波多黎各自由邦、運(yùn)河區(qū)和合眾國(guó)領(lǐng)地和屬地以外的其他地區(qū)的公務(wù)員，給予臨時(shí)住宅津貼，以及租金、取暖、采光、燃料、煤氣、電和水等生活津貼。生活費(fèi)津貼。給予派駐國(guó)外公務(wù)員的調(diào)任津貼、分居生活供養(yǎng)津貼、教育津貼和交通費(fèi)等。崗位津貼，是根據(jù)環(huán)境，給予駐國(guó)外地區(qū)工作雇員的津貼，崗位差額不得超過(guò)其基本薪金率的25%。危險(xiǎn)薪金津貼和其他津貼［1］。此外，美國(guó)公務(wù)員還享受加班費(fèi)、假期補(bǔ)助、購(gòu)房補(bǔ)助等補(bǔ)貼。

(3)獎(jiǎng)金

聯(lián)邦政府獎(jiǎng)勵(lì)包括各種現(xiàn)金獎(jiǎng)、工作成績(jī)獎(jiǎng)、政府推薦獎(jiǎng)、高績(jī)效提薪、榮譽(yù)與正式贊揚(yáng)、休假獎(jiǎng)等?！睹绹?guó)法典》詳細(xì)規(guī)定了工作成績(jī)獎(jiǎng)、現(xiàn)金獎(jiǎng)等措施。其中，工作成績(jī)獎(jiǎng)金額不得多于基本薪金率的10%，也不得少于基本薪金率的2%。但是，經(jīng)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)確認(rèn)可以給予超過(guò)基本薪金的10%，不超過(guò)20%的成績(jī)獎(jiǎng)。獎(jiǎng)金現(xiàn)金獎(jiǎng)金額不超過(guò)1萬(wàn)美元，但經(jīng)人事管理署批準(zhǔn)，可授予超過(guò)1萬(wàn)美元但不超過(guò)2.5萬(wàn)美元的獎(jiǎng)金獎(jiǎng)。為了吸引、安置、穩(wěn)定優(yōu)秀公共管理人才，聯(lián)邦政府推出了包括“雇用獎(jiǎng)金”、“安置獎(jiǎng)金”、“留人津貼”的3Rs獎(jiǎng)勵(lì)措施。如“雇用獎(jiǎng)金”旨在吸引稀缺人才，包括一般職序列職位和高層職位、科學(xué)或?qū)＜衣毼?、高?jí)公務(wù)員職位等職位類別的人才，只要其與政府行政機(jī)構(gòu)簽訂六個(gè)月以上的雇用合同，就可以獲得一筆相當(dāng)于任職后基本年薪25%的一次性“雇用獎(jiǎng)金”。

2.美國(guó)公務(wù)員福利

美國(guó)公務(wù)員福利制度包括年休假、家庭與醫(yī)療假，以及出庭假、骨髓與器官捐贈(zèng)假、緊急事件假、應(yīng)征入伍假和無(wú)工資假等［2］。

年休假制度。聯(lián)邦政府雇員可以享受帶薪年休假，假期與其服務(wù)期緊密相關(guān)。普通公務(wù)員最長(zhǎng)年休假不超過(guò)30天，高級(jí)公務(wù)員最長(zhǎng)年休假不超過(guò)90天。未休假或未修滿假的公務(wù)員可以依據(jù)未修的時(shí)間計(jì)算累積的補(bǔ)償津貼。

家庭與醫(yī)療休假制度。按照美國(guó)1993年《家庭與休假法案》，聯(lián)邦政府公務(wù)員的直系家庭成員因患癌癥、心臟病等嚴(yán)重疾病，或負(fù)重傷、懷孕或分娩需要長(zhǎng)期照顧時(shí)，可以申請(qǐng)最長(zhǎng)12周的無(wú)薪假期。

病假。聯(lián)邦政府公務(wù)員每年可以獲得不超過(guò)13天的病假，以看病或照顧家庭成員和患病家屬，以及處理與收養(yǎng)有關(guān)的事宜。

3.美國(guó)公務(wù)員保險(xiǎn)

美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員保險(xiǎn)主要包括健康保險(xiǎn)、集體人壽保險(xiǎn)、養(yǎng)老金。

健康保險(xiǎn)。聯(lián)邦雇員健康保險(xiǎn)計(jì)劃于1960年實(shí)施。聯(lián)邦政府雇員既可以自選醫(yī)院、醫(yī)生看病，也可以在指定醫(yī)院由特定醫(yī)生看病。加入健康保險(xiǎn)計(jì)劃后，個(gè)人依法支付25%醫(yī)療費(fèi)用，并享受稅收減免;聯(lián)邦政府依法支付75%醫(yī)療費(fèi)用。聯(lián)邦雇員的健康保險(xiǎn)包括以下產(chǎn)品:住院和醫(yī)療費(fèi)用保險(xiǎn);處方藥保險(xiǎn);牙科、眼科保險(xiǎn);短期和長(zhǎng)期失能保險(xiǎn);長(zhǎng)期看護(hù)保險(xiǎn);意外險(xiǎn)。

集體人壽保險(xiǎn)。聯(lián)邦雇員集體人壽保險(xiǎn)計(jì)劃于1954年8月實(shí)施，是美國(guó)最大的人壽保險(xiǎn)計(jì)劃，包括基本人壽保險(xiǎn)和三個(gè)可選險(xiǎn)種。其中，基本人壽保險(xiǎn)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃，所繳費(fèi)用直接從聯(lián)邦雇員的基本工資中扣除。壽險(xiǎn)計(jì)劃包括定期壽險(xiǎn)、萬(wàn)能壽險(xiǎn)和終生壽險(xiǎn)等形式。

養(yǎng)老金。養(yǎng)老金是美國(guó)雇員退休計(jì)劃的重要形式。美國(guó)雇員退休計(jì)劃主要包括養(yǎng)老金計(jì)劃、利潤(rùn)分享計(jì)劃、合格的退休金儲(chǔ)蓄計(jì)劃。美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員養(yǎng)老金包括公務(wù)員退休金制度和聯(lián)邦雇員退休金制度。其中，公務(wù)員退休金制度適用于1983年前參加工作的聯(lián)邦政府雇員;聯(lián)邦雇員退休金制度適用于1984年以來(lái)參加工作的聯(lián)邦雇員。

二、美國(guó)公務(wù)員薪酬制度特點(diǎn)

1.法制化:健全薪酬法規(guī)，加強(qiáng)薪酬管理

美國(guó)政府十分重視公務(wù)員薪酬管理法制化建設(shè)。美國(guó)政府不僅在《彭德?tīng)栴D法》(1883年)、《文官制度改革法》(1978年)中規(guī)定了薪酬制度，也出臺(tái)了一系列與公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)、退休有關(guān)的配套法規(guī)，如《聯(lián)邦工資改革法》(1962年)、《聯(lián)邦工資平衡法》(1970年)、《聯(lián)邦雇員工資比較法》(1990年)、《公務(wù)員退休法》、《雇員退休收入安全法案》(1974年)、《家庭及醫(yī)療休假法案》(1993年)、《聯(lián)邦雇員分享法》(1988年)等。

2.高績(jī)效化:堅(jiān)持功績(jī)制原則，力求績(jī)效和公平并重

功績(jī)制是美國(guó)文官制度的重要特色，《彭德?tīng)栴D法》、《文官制度改革法》先后確認(rèn)了功績(jī)制原則。同工同酬和績(jī)效工資是功績(jī)制的重要內(nèi)容，“同等價(jià)值的工作應(yīng)該給予同等的薪酬，同時(shí)考慮整個(gè)國(guó)家和地方的私營(yíng)部門雇主所支付的薪酬水平，對(duì)績(jī)效突出者給予適當(dāng)?shù)募?lì)和褒獎(jiǎng);雇員應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)目?jī)效水平，未達(dá)到適當(dāng)績(jī)效水平者應(yīng)當(dāng)改進(jìn)，對(duì)不能或不愿改進(jìn)績(jī)效以滿足規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)者予以辭退”［3］。1994年，聯(lián)邦政府出臺(tái)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，通過(guò)績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施、測(cè)定和評(píng)估，加強(qiáng)政府績(jī)效管理。在重塑人力資源管理改革過(guò)程中，績(jī)效管理權(quán)限逐漸下放至各行政機(jī)構(gòu)，美國(guó)聯(lián)邦人事管理總署先后制定《績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目設(shè)計(jì)》、《促進(jìn)生產(chǎn)力的高績(jī)效管理》、《績(jī)效管理的實(shí)踐個(gè)案》、《雇員績(jī)效評(píng)估手冊(cè)》等指導(dǎo)性文件。

績(jī)效和公平是薪酬制度改革所面臨的兩難困境。美國(guó)在堅(jiān)持功績(jī)制，探索績(jī)效工資的同時(shí)，致力于解決公務(wù)員工資的公平問(wèn)題。工資公平包括內(nèi)部公平、外部公平。對(duì)于GS公務(wù)員，其工資基于職務(wù)、級(jí)別、任職年限，并按照法定程序進(jìn)行等內(nèi)增資，以實(shí)現(xiàn)工資內(nèi)部公平。美國(guó)《平等勞動(dòng)基準(zhǔn)法》(1938)、《民權(quán)法》(1964)、《雇用就業(yè)年齡歧視法》(1967)等法規(guī)確立薪酬制度的內(nèi)部公平原則。在美國(guó)《文官制度改革法》、《聯(lián)邦工資改革法》、《聯(lián)邦工資平衡法》、《聯(lián)邦雇員工資比較法》等法規(guī)，凸顯聯(lián)邦雇員和私營(yíng)企業(yè)雇員薪酬水平平衡問(wèn)題，力求實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工資的外部公平。美國(guó)《公務(wù)員制度改革法》規(guī)定:“人事管理局、行政管理與預(yù)算局和勞工部每年對(duì)全國(guó)各地私營(yíng)企業(yè)的工資水平進(jìn)行深入的調(diào)查，并把調(diào)查結(jié)果拿來(lái)同公務(wù)員的工資水平進(jìn)行比較，據(jù)此向國(guó)會(huì)及總統(tǒng)提出調(diào)整公務(wù)員工資的建議，經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，總統(tǒng)發(fā)布行政命令實(shí)施，確保中、低級(jí)公務(wù)員的工資與同一地區(qū)私營(yíng)企業(yè)的雇員的工資大體相當(dāng)?！?/p>

3.分權(quán)化:實(shí)行寬帶薪酬，向行政部門和一線管理者授權(quán)

20世紀(jì)中后期興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)致力于突破官僚制，構(gòu)建“企業(yè)家政府”?！胺謾?quán)的政府:從等級(jí)制到參與和協(xié)作”［4］244是企業(yè)家政府的重要特質(zhì)。分權(quán)式政府通過(guò)參與管理，分散公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力，構(gòu)建協(xié)作性組織。美國(guó)政府重塑人力資源管理運(yùn)動(dòng)主張“將權(quán)力分散并授權(quán)給基層”，并“創(chuàng)建雇員、工會(huì)、管理者之間的新的合作關(guān)系，以促進(jìn)改革和雇員參與”［5］。在公務(wù)員薪酬管理過(guò)程中，美國(guó)政府注重吸引雇員、工會(huì)參與，通過(guò)個(gè)人協(xié)商和集體談判，提高公務(wù)員薪酬管理的民主性、滿意度。

寬帶薪酬是美國(guó)公務(wù)員工資制度改革的重要內(nèi)容，具有少層級(jí)、寬幅度、績(jī)效與市場(chǎng)為本等特征。與傳統(tǒng)薪酬制度相比，寬帶薪酬給予行政機(jī)關(guān)、一線管理者更大的薪酬決定權(quán)。美國(guó)《重塑人力資源管理報(bào)告》在“改革一般職分類和基本薪酬制度”中，提出構(gòu)建“以一般職框架為基礎(chǔ)的寬帶薪酬結(jié)構(gòu)”，以形成工作寬帶、等級(jí)寬帶、薪酬晉升三位一體的寬帶薪酬模式。聯(lián)邦政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為改進(jìn)個(gè)人和組織績(jī)效而開(kāi)發(fā)激勵(lì)性獎(jiǎng)賞和獎(jiǎng)金制度，以形成包括貨幣化獎(jiǎng)勵(lì)和非貨幣化獎(jiǎng)勵(lì)在內(nèi)的多元化激勵(lì)項(xiàng)目。部分聯(lián)邦政府行政機(jī)構(gòu)經(jīng)人事管理總署批準(zhǔn)后，不受人力資源管理法規(guī)限制，在本部門內(nèi)部開(kāi)展薪酬改革“實(shí)驗(yàn)工程”，如美國(guó)空中力量研究實(shí)驗(yàn)室、國(guó)防部采購(gòu)部門、海軍研究實(shí)驗(yàn)室等部門構(gòu)建了以績(jī)效和貢獻(xiàn)為基礎(chǔ)的寬帶薪酬制度，行政部門和一線管理者擁有較大薪酬決定權(quán)。

4.彈性化:突破繁文縟節(jié)，靈活浮動(dòng)工資

傳統(tǒng)官僚制組織堅(jiān)持以規(guī)則為本，注重嚴(yán)格的規(guī)章制度、規(guī)范的程序。企業(yè)家政府要求“擺脫舊式的規(guī)章手冊(cè)的束縛，并取消明細(xì)分類項(xiàng)目”［4］91，改變照章辦事的組織，打造有使命感的政府。按照《重塑人力資源管理》主張，在一般職序列職等內(nèi)部實(shí)行彈性薪酬，保持一般職序列的15職等結(jié)構(gòu)，廢除每一職等內(nèi)按照十級(jí)序列提薪的硬性規(guī)定，設(shè)計(jì)彈性的職等內(nèi)薪酬晉級(jí)制度，并給予行政機(jī)構(gòu)確定職等內(nèi)基本薪酬水平的權(quán)力。除一般職務(wù)序列職等(GS)外，高級(jí)雇員也實(shí)行彈性薪酬，這有助于增強(qiáng)公共職位的吸引力。2001年，美國(guó)總統(tǒng)布什推出題為“改進(jìn)聯(lián)邦政府管理和績(jī)效戰(zhàn)略”的總統(tǒng)管理議程，“實(shí)現(xiàn)最大彈性”是該議程的重要原則，公務(wù)員薪酬彈性進(jìn)一步加強(qiáng)。如在確?！巴ね辍惫?jī)制原則的同時(shí)，可以形成幾十種不同的薪酬制度。

5.人性化:以人為本，理順家庭與工作之間的關(guān)系

管理者在工作和生活中扮演不同的角色，履行不同的職能。著名管理學(xué)家明茨伯格(Mintzberg)認(rèn)為，管理者的角色包括人際關(guān)系(掛名首腦;領(lǐng)導(dǎo)者;聯(lián)絡(luò)者)、信息傳遞(監(jiān)聽(tīng)者;傳播者;發(fā)言人)、決策制定(企業(yè)家;混亂駕馭者;資源分配者;談判者)三方面。公共管理者在履行公共管理職責(zé)、追求社會(huì)公共利益、組織利益的同時(shí)，也要履行家庭責(zé)任，考慮個(gè)人利益和家庭利益。1978年，卡特總統(tǒng)簽署有關(guān)試行彈性工作時(shí)間的法令。彈性工作時(shí)間是指聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)及部門可以根據(jù)雇員的實(shí)際情況靈活安排其工作時(shí)間，以使雇員在工作和個(gè)人生活之間保持適當(dāng)?shù)钠胶狻?985年以來(lái)，彈性工作時(shí)間項(xiàng)目成為永久性福利制度。根據(jù)《家庭及醫(yī)療休假法案》，部分政府機(jī)構(gòu)采取兒童護(hù)理、老年護(hù)理、長(zhǎng)期護(hù)理、彈性工作時(shí)間等措施為雇員緩解家庭責(zé)任與工作責(zé)任之間的沖突。

6.市場(chǎng)化:利用市場(chǎng)工具，完善薪酬結(jié)構(gòu)

工資市場(chǎng)化體現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是實(shí)施工資調(diào)查。工資調(diào)查是美國(guó)行政機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦人事管理機(jī)構(gòu)“就工資結(jié)構(gòu)向立法機(jī)構(gòu)提出建議并獲得批準(zhǔn)的基礎(chǔ)”［6］184。通過(guò)工資調(diào)查，了解和掌握勞動(dòng)力市場(chǎng)信息，明確不同社會(huì)組織的薪酬差距，據(jù)此確立公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)、層級(jí)。工作職位分析、歸納、評(píng)估是工資調(diào)查的前提。不同的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、地方政府經(jīng)常聯(lián)合開(kāi)展工資調(diào)查，以獲取更加豐富的信息、資料，降低調(diào)查費(fèi)用。完成勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)查后，雇主可利用調(diào)查結(jié)果初步確定雇員的工資等級(jí)和工資結(jié)構(gòu)，并根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)變化靈活調(diào)整工資比率。同時(shí)，基于國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政預(yù)算、物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹指數(shù)等因素，可以靈活調(diào)整公務(wù)員的工資。二是利用市場(chǎng)化薪酬工具?！皩?duì)私營(yíng)部門管理方式的重視”［7］是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要特征。美國(guó)公務(wù)員薪酬制度改革過(guò)程中，充分利用在私營(yíng)部門流行的市場(chǎng)化薪酬工具，以增強(qiáng)公務(wù)員薪酬的靈活性、競(jìng)爭(zhēng)性。如1987年，部分聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)試行休假轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，允許雇員將自己未用完的年休假和病假轉(zhuǎn)讓給患急病的同事。1988年通過(guò)的《聯(lián)邦雇員分享法》將休假轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目推廣到整個(gè)聯(lián)邦政府，并允許雇員將未用完的年休假轉(zhuǎn)讓給需要照料患病家屬的同事。1993年后，休假轉(zhuǎn)讓成為永久性福利制度。另外，一些政府機(jī)構(gòu)雇主采取“買、賣”假期，與雇員進(jìn)行年休假、假日、病假等方面的交易。三是利用市場(chǎng)機(jī)制，健全公務(wù)員保險(xiǎn)體制。美國(guó)公務(wù)員保險(xiǎn)包括健康保險(xiǎn)、集體人壽保險(xiǎn)等，并實(shí)行養(yǎng)老金制度。

三、美國(guó)公務(wù)員薪酬制度對(duì)中國(guó)的啟示

“要想有效地激勵(lì)雇員，工資和福利必須具有競(jìng)爭(zhēng)性、公平性、靈活性，并且易于管理和實(shí)施”［6］175。有必要結(jié)合中國(guó)國(guó)情和公共部門人力資源管理現(xiàn)狀，改革、創(chuàng)新中國(guó)公務(wù)員薪酬制度，以激發(fā)公務(wù)員的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

1.加強(qiáng)公務(wù)員薪酬法制化建設(shè)

健全的薪酬法規(guī)是公務(wù)員薪酬管理的前提和基礎(chǔ)。與美國(guó)相比，中國(guó)公務(wù)員薪酬法制化建設(shè)明顯滯后，僅出臺(tái)與公務(wù)員薪酬相關(guān)的條例、方案或規(guī)章制度，如《公務(wù)員工資制度改革方案》(2006年)、《關(guān)于完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度實(shí)施方案》(2006年)、《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定(試行)》(2008年)、《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員帶薪年休假實(shí)施辦法》(2008年)等。在實(shí)施《公務(wù)員法》的過(guò)程中，有必要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，整合相關(guān)配套法規(guī)，制定《中華人民共和國(guó)公務(wù)員薪酬法》，詳細(xì)規(guī)定公務(wù)員薪酬的形式、結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)依據(jù)、薪酬變動(dòng)、管理程序、管理責(zé)任等。進(jìn)一步完善職務(wù)工資與級(jí)別工資，清理、規(guī)范公務(wù)員津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金。按照公務(wù)員福利市場(chǎng)化、社會(huì)化、貨幣化原則，健全福利管理制度，開(kāi)發(fā)內(nèi)容豐富、形式多樣的公務(wù)員福利。健全公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償。規(guī)范公務(wù)員退休程序，適時(shí)建立公務(wù)員養(yǎng)老金制度，不斷提高退休待遇。

2.完善公務(wù)員分類管理制度，規(guī)范公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)

健全的分類管理制度是公務(wù)員薪酬管理的前提和基礎(chǔ)。美國(guó)公務(wù)員分類管理以職位分類為主，以品位分類為輔，設(shè)置了不同的職類、職組、職等、職系、職級(jí)。美國(guó)政府雇員不僅適應(yīng)一般職務(wù)序列GS，也適應(yīng)高級(jí)公務(wù)員序列SES;不僅包括白領(lǐng)職業(yè)，也包括藍(lán)領(lǐng)職業(yè)。

按照中國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度”。中國(guó)公務(wù)員職位類別分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別，公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在遵守《公務(wù)員》、《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》的同時(shí)，有必要借鑒美國(guó)的公務(wù)員分類管理體制，針對(duì)不同的公務(wù)員職位類別，明細(xì)公務(wù)員職位的職組、職等、職系、職級(jí)。在職位分類的基礎(chǔ)上，靈活確定公務(wù)員的工資、保險(xiǎn)、福利、退休待遇等制度。條件成熟的地方，可以在一些經(jīng)濟(jì)管理、科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、發(fā)改委、工業(yè)與信息化等部門，適當(dāng)設(shè)計(jì)部分“高級(jí)公務(wù)員”職位，面向全球或全國(guó)公開(kāi)選聘，并與之簽訂績(jī)效合同，規(guī)定任職期限、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作責(zé)任和目標(biāo)，實(shí)行績(jī)效薪酬，加強(qiáng)績(jī)效管理。逐漸推廣公務(wù)員聘任制，健全聘任制公務(wù)員分類管理制度，構(gòu)建與聘任制公務(wù)員相適應(yīng)的彈性薪酬制度。

3.改進(jìn)公務(wù)員考核方法，健全公務(wù)員績(jī)效評(píng)估體系

公務(wù)員考核結(jié)果是確定公務(wù)員的職務(wù)、級(jí)別、薪酬的重要依據(jù)。不論對(duì)于GS序列還是SES序列的公務(wù)員，美國(guó)聯(lián)邦政府都嚴(yán)格規(guī)定了科學(xué)、合理的考核方法、程序。隨著美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法》的出臺(tái)，美國(guó)公務(wù)員績(jī)效管理制度日漸成熟。按照中國(guó)《公務(wù)員法》，對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。要按照《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》、《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》等法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)定公務(wù)員考核的主體、客體、范圍、內(nèi)容、程序、等次、紀(jì)律，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合、平時(shí)考核與定期考核相結(jié)合、定性考核與定量考核相結(jié)合。同時(shí)，有必要結(jié)合中國(guó)公共部門人力資源管理特點(diǎn)，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估的方法、手段、技術(shù)，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的公務(wù)員績(jī)效評(píng)估體系，探索公務(wù)員績(jī)效薪酬制度。

4.構(gòu)建分權(quán)化、彈性化、人性化薪酬體系

美國(guó)公務(wù)員薪酬制度具有分權(quán)化、彈性化、人性化等特點(diǎn)。有必要結(jié)合中國(guó)國(guó)情，根據(jù)中國(guó)公共部門人力資源管理的特點(diǎn)，適度推動(dòng)公務(wù)員薪酬管理權(quán)限下放，構(gòu)建分權(quán)化、彈性化、人性化公務(wù)員薪酬體系。

分權(quán)化。中國(guó)各級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門可以將部分公務(wù)員薪酬管理權(quán)限適度下放至各行政部門和機(jī)關(guān)首長(zhǎng)。在薪酬制度設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)管過(guò)程中，要充分利用公務(wù)員或公務(wù)員團(tuán)體的力量，構(gòu)建公務(wù)員、政府部門、人力資源和社會(huì)保障部門之間的“合作伙伴關(guān)系”。對(duì)于聘任制職位和部分選任制、委任制職位，可以根據(jù)部門特點(diǎn)和工作性質(zhì)，適時(shí)推行寬幅度、低層級(jí)、績(jī)效為本的寬帶薪酬制度。

彈性化。彈性化薪酬管理要求突破官僚制，擺脫煩瑣、僵化、陳舊的工資管理規(guī)則的約束，靈活機(jī)動(dòng)地晉升公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資檔次。對(duì)于部分處級(jí)及其以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、副調(diào)研及其以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，聘任制公務(wù)員，以及部分專業(yè)技術(shù)職務(wù)的公務(wù)員，可以根據(jù)公務(wù)員的綜合素質(zhì)、技能、崗位特點(diǎn)、工作績(jī)效，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和地方財(cái)政實(shí)力，構(gòu)建彈性薪酬體系。

人性化。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需求包括生理需求、安全需求、感情需求、自尊與尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)需求等內(nèi)容。公務(wù)員薪酬設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)基于公務(wù)員多元化的物質(zhì)和精神需求，力求人性化，以緩解公務(wù)員工作責(zé)任與家庭責(zé)任之間的矛盾和沖突。同時(shí)，要加強(qiáng)薪酬溝通和反饋，及時(shí)把握處于不同職業(yè)生涯發(fā)展階段的公務(wù)員對(duì)薪酬的期望值。

5.引進(jìn)科學(xué)、合理的市場(chǎng)化薪酬管理手段

完善工資調(diào)查制度。要完善工資調(diào)查制度，加強(qiáng)公務(wù)員工資平衡比較，“參照勞動(dòng)力市場(chǎng)確定工資率”［8］。美國(guó)政府通過(guò)工資調(diào)查，了解和掌握勞動(dòng)力市場(chǎng)工資比率，據(jù)此適度調(diào)整公務(wù)員工資額度、增速，保持公務(wù)員工資與私營(yíng)部門工資之間的動(dòng)態(tài)平衡，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工資的外部公平?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”。在工資調(diào)查過(guò)程中，要科學(xué)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，明確調(diào)查目的、對(duì)象、方法、范圍、手段，規(guī)范工資調(diào)查程序，并利用定量和定性分析方法科學(xué)分析調(diào)查數(shù)據(jù)。國(guó)家、地區(qū)、政府部門要根據(jù)工資調(diào)查比較的結(jié)果，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況、物價(jià)水平等情況，適時(shí)調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)。

條件成熟的政府部門和地方，適時(shí)探索公務(wù)員福利市場(chǎng)機(jī)制，暢通福利交易平臺(tái)。公務(wù)員薪酬主管部門、行政機(jī)構(gòu)等部門，要依法規(guī)范公務(wù)員福利交易市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)機(jī)制。

健全公務(wù)員保險(xiǎn)制度。堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合，充分利用市場(chǎng)手段，完善公務(wù)員醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷保險(xiǎn)制度，適時(shí)構(gòu)建公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)公務(wù)員的崗位特點(diǎn)和工作性質(zhì)，依法設(shè)計(jì)靈活的險(xiǎn)種，以滿足公務(wù)員多元化的需要。

［1］趙龍，沈安琪.中美公務(wù)員工資福利制度比較［J］.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(4):19.

［2］劉毅.美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員工資制度研究及啟示［J］.中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2005，(11):97.

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［責(zé)任編輯 王 春］

American Public Servants＇Salary System and Its Enlightenment

LIU Bi-qiang
(Public Administration College，F(xiàn)uzhou University，F(xiàn)uzhou 350108，China)

United States of America has formed its public servants＇salary system，which was based on public servants＇position classification.American public servants＇salary included basic wages，allowances and subsidies.American public servants＇welfare included annual leave，family and medical leave and sick leave.American public servants＇insurance included federal employee health insurance，federal employee group life insurance and federal employee pension insurance.American public servants＇salary system was legal，effective，decentralized，elastic，humanistic and marketable.In view of the characteristics of Chinese public service human resources management，it is urgent to learn from American public servants＇salary system to legalize Chinese public servants＇salary system，to adjust the structure of public servants＇salary，to strengthen public servants＇performance evaluation，and to introduce scientific salary management instruments.

American，public servants，salary，position，performance

D693.63

A

1009-1971(2011)01－0098－06

2010－09－01

劉碧強(qiáng)(1977－)，男，湖南邵東人，講師，從事公務(wù)員制度研究。