發(fā)展低碳經(jīng)濟的稅收政策研究

張景華

（中共國家稅務(wù)總局黨校，江蘇揚州 225007）

氣候變化已成為威脅人類生存和發(fā)展的首要問題，也是影響未來世界經(jīng)濟和社會發(fā)展、全球政治和經(jīng)濟格局重構(gòu)的最重要因素之一。引導和保障低碳經(jīng)濟發(fā)展已上升為一種政府行為，成為了一項重要的公共事務(wù)。目前，中國已經(jīng)是世界上最大的煤炭消費國、第二大能源消費國、第二大二氧化碳排放國。在減排中尋求發(fā)展，走低碳發(fā)展之路，對我國而言是符合國情的發(fā)展戰(zhàn)略，并能化解當前的國際氣候政治壓力。稅收政策是促進節(jié)能減排目標的實現(xiàn)，推動低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要政策手段。因此，需要改革和完善稅收制度，構(gòu)建適合我國國情的稅收體系，從而促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

一、發(fā)展低碳經(jīng)濟是促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求

1.低碳經(jīng)濟是全球經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢

近年來，國際社會高度關(guān)注氣候變化問題，其中最為顯著的特點就是全球氣候變暖。目前，溫室氣體的大量排放加快了全球氣候變化的步伐，其中，因為二氧化碳排放量大、生命期長的特點，使其成為了對氣候變化影響最大的溫室氣體。全球變暖已經(jīng)是一個現(xiàn)實。全球氣候變暖表面上是環(huán)境問題，實質(zhì)上反映的是能源發(fā)展和經(jīng)濟競爭優(yōu)勢地位的問題。一方面，由于當今世界仍然主要依賴于傳統(tǒng)的礦物能源，全球總能耗的74%來自煤炭、石油、天然氣等，各國為保障自身的能源安全展開了激烈的爭奪戰(zhàn);另一方面，已有不少公開的模型估算了全球氣候變暖的經(jīng)濟損失。

根據(jù)世界氣象組織2002年發(fā)布一份報告，20世紀90年代，全球發(fā)生的重大氣象災(zāi)害比50年代多5倍，因此造成的年均經(jīng)濟損失從60年代的40億美元飚升至290億美元。氣候惡化和生態(tài)失衡產(chǎn)生了大量“氣候難民”?？刻斐燥埖霓r(nóng)業(yè)是氣候變暖中最為脆弱的行業(yè)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究報告指出，如果氣溫升高2攝氏度，農(nóng)業(yè)可能減產(chǎn)30%;如果不對氣候變暖采取任何措施，到21世紀后半期，全球主要農(nóng)作物如小麥、水稻和玉米的產(chǎn)量最多可下降36%;今后20年至50年間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將受到氣候變化的嚴重沖擊，并進而嚴重影響全球超長期的糧食安全。2006年，題為“從經(jīng)濟學角度看氣候變化”的專門報告（又稱“斯特恩報告”）在尼古拉斯·斯特恩主持下完成了，從經(jīng)濟學的視角對氣候變化進行了全新的審視，對在氣候變化背景下向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)變以及采取不同適應(yīng)辦法的可能性做了評估，并分析了氣候變化對于國家經(jīng)濟的影響。如果人類按照目前的模式繼續(xù)發(fā)展下去，在未來50年左右的時間，全球平均溫度將升高2℃ ～3℃，這將會造成全球經(jīng)濟的GDP比重下挫5% ～10%，而貧窮國家則會超過10%。如果現(xiàn)在即采取措施，在2050年前把溫室氣體濃度控制在450ppm（百萬分之一單位）至550ppm的水平上，減排的成本大約僅占GDP的1%。報告還提出，要實施長期穩(wěn)定的碳價格政策和低碳技術(shù)發(fā)展政策，消除阻礙減排行動的障礙因素，使溫室氣體減排行動的有效實施有所保證。2007年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布了第四份氣候變化評估報告《氣候變化2007》。報告明確指出，全球氣候系統(tǒng)的變暖是“明確無疑”的，大氣中二氧化碳濃度已從工業(yè)革命前的280ppm上升到2005年的379ppm，超過了近65萬年以來的自然變化范圍;近百年（1906—2005年）全球平均地表溫度升高了0.74℃，且升溫速率不斷加快。報告指出，這幾乎毫無疑問地是近期人類活動造成的溫室氣體排放增多引起的，自1750年以來，人類活動是氣候變暖的主要原因之一;而近50年全球的大部分增暖，非?？赡埽?0%以上）是人類活動的結(jié)果，特別是源于化石燃料的使用導致的人為溫室氣體排放。預(yù)計到21世紀末，全球氣候系統(tǒng)還將繼續(xù)變暖，其升溫幅度將取決于人類現(xiàn)在所采取的行動。氣候變化將會在可預(yù)見的未來持續(xù)下去并不斷增強，這也將對地球及其居民構(gòu)成潛在的重大威脅。

氣候變化對社會經(jīng)濟的影響，其實質(zhì)就是人地關(guān)系的反映。氣候變化問題從表面上看是一個環(huán)境問題，本質(zhì)是個經(jīng)濟問題。現(xiàn)實的經(jīng)濟成本是最主要的原因。能源是人類社會發(fā)展中不可缺少的能量動力來源，減排溫室氣體也就意味著限制化石燃料的使用，勢必影響經(jīng)濟發(fā)展。由此生產(chǎn)的經(jīng)濟成本不僅是現(xiàn)實存在的，并且在程度上而言是相當昂貴的。效率成為人類社會發(fā)展追求的主要目標?？梢钥隙ǖ氖?，如果不抓緊采取行動，世界各國將要付出的與氣候變化相關(guān)的成本遠遠大于減排成本。氣候變化是一項極其復(fù)雜和長期的全球性問題，關(guān)系到各個國家的根本利益和長遠利益，必將給21世紀的全球經(jīng)濟帶來重大而深遠的影響。氣候變化對整個經(jīng)濟社會的影響巨大，必須采取積極有效的措施來控制并避免氣候變化所帶來的危害。選擇減少溫室氣體排放的政策雖然在一定程度上抑制了國家和全球的經(jīng)濟增長，但是相對不采取行動將要面臨更大的損失和潛在的風險，做出政策回應(yīng)是必要之舉。如何在保持經(jīng)濟增長、滿足合理需求的同時，防止氣候變化危及人類生存發(fā)展環(huán)境，對實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展意義重大，關(guān)系到整個世界的共同未來。

低碳經(jīng)濟正是在人類溫室效應(yīng)及由此產(chǎn)生的全球氣候變暖問題日趨嚴重的背景下提出的。在人類生產(chǎn)、生活中，為了獲取能源而大量消耗化石能源，致使地層中沉積碳庫的碳以較快的速度流向大氣碳庫，從而引發(fā)了溫室效應(yīng)、環(huán)境污染等災(zāi)難性問題。低碳經(jīng)濟（Low－carbon Economy）是由英國政府在2003年最先提出的，是指依靠技術(shù)創(chuàng)新和相關(guān)政策措施，實施一場能源革命，建立一種減少排放溫室氣體的經(jīng)濟發(fā)展模式，從而減緩氣候變化。作為一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式，低碳經(jīng)濟將導致能源消費方式和人們生活方式的革新，推動建立在化石燃料基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代工業(yè)文明向工業(yè)生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變。這也預(yù)示著新的工業(yè)革命的到來，未來的經(jīng)濟增長模式必然是低碳模式。

2.發(fā)展低碳經(jīng)濟是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的必然選擇

低碳經(jīng)濟的實質(zhì)是能源效率和清潔能源結(jié)構(gòu)問題，其核心是能源技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，目標是減緩氣候變化和促進人類的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展低碳經(jīng)濟更多的是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，減輕單位GDP的資源和環(huán)境代價，通過向自然資源投資來恢復(fù)和擴大資源存量，運用生態(tài)學原理設(shè)計工藝與產(chǎn)業(yè)流程來提高資源效率，使發(fā)展的成果更好地為人民所共享。在全球范圍內(nèi)鼓勵低碳經(jīng)濟發(fā)展，從短期來看，不但可以拉動就業(yè)、提振經(jīng)濟，還能有效調(diào)整全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，理順資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系;從長期來看，更有利于全球經(jīng)濟可持續(xù)的、廣泛的增長，避免危機重演，實現(xiàn)真正意義上的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

中國作為世界第二大能源生產(chǎn)國和消費國，第二大二氧化碳排放國，在發(fā)展低碳經(jīng)濟方面必然面臨許多挑戰(zhàn)。中國正處于工業(yè)化過程當中，經(jīng)濟發(fā)展尚未走向集約化的發(fā)展道路，高度依賴于能源和資源，單位GDP能耗也高于能源消費國的平均水平。作為發(fā)展中國家，能源和環(huán)境問題已成為制約中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。中國是一個發(fā)展中國家，人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平低、生態(tài)環(huán)境脆弱，易受氣候變化的不利影響，并且正處于經(jīng)濟快速發(fā)展階段，面臨著發(fā)展經(jīng)濟、消除貧困和減緩溫室氣體排放的多重壓力。當前，中國仍是高碳的能源結(jié)構(gòu)的國家，在整體能源結(jié)構(gòu)中化石能源占了92.7%，其中高碳排放量的煤炭占了68.7%，石油占了21.2%，中國經(jīng)濟在工業(yè)化發(fā)展過程仍然靠高碳能源所驅(qū)動，而且中國的能源使用效率較低，僅達到世界平均水平的一半。我國中長期的經(jīng)濟增長形成對能源的高需求和以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)，都將導致二氧化碳排放量的持續(xù)增長。作為一個以煤炭為主要能源消費的發(fā)展中國家，中國既要加速發(fā)展經(jīng)濟，提升國民經(jīng)濟的整體實力，而且還要降低溫室氣體排放量，實施低碳經(jīng)濟的發(fā)展模式。

低碳經(jīng)濟模式是扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟粗放式增長向集約式增長的一劑良藥。低碳經(jīng)濟模式要求改變國民經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，提升能源利用率，降低單位GDP能耗。發(fā)展低碳經(jīng)濟，可以大力推進經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向新型工業(yè)化道路，孕育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的低碳經(jīng)濟正是我國實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、樹立負責任大國形象的客觀要求和戰(zhàn)略選擇。發(fā)展低碳經(jīng)濟有助于緩解中國面臨的溫室氣體減排壓力和保護資源環(huán)境壓力，有助于確保中國發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、在未來社會的國際競爭力和發(fā)展?jié)摿?，有助于實現(xiàn)氣候變化背景下中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標。因此，發(fā)展低碳經(jīng)濟完全符合中國的國家利益，及早推動社會經(jīng)濟朝著低碳方向轉(zhuǎn)型，已經(jīng)不再是可有可無的選擇。結(jié)合當前國際上強烈呼吁應(yīng)對全球氣候變暖、國內(nèi)大力提倡生態(tài)文明的新形式，中國選擇低碳經(jīng)濟，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展是更為理性的發(fā)展模式。

二、發(fā)展低碳經(jīng)濟的稅收政策工具分析

1.發(fā)展低碳經(jīng)濟的稅收政策

以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境管理手段受到經(jīng)濟學家格外推崇，由于它們不僅在完成某一給定的減排目標時經(jīng)濟成本最低，而且還提供動態(tài)激勵機制促進長遠開發(fā)更為廉價的減排技術(shù)。從理論上講，決策者擁有大量的政策工具可以選擇以達到減少溫室氣體排放的目標:污染稅、減排補貼、排放配額、排放權(quán)貿(mào)易以及管制。污染稅與排放權(quán)貿(mào)易是兩個重要的環(huán)境管理政策工具。早在20世紀初環(huán)境經(jīng)濟學的奠基人庇古就利用福利經(jīng)濟學原理對環(huán)境污染進行了經(jīng)濟分析，并提出了污染稅（也稱庇古稅）的概念。美國經(jīng)濟學家鮑莫爾等人在20世紀六七十年代應(yīng)用一般均衡理論，研究了在帕累托效率標準下的污染控制的最優(yōu)途徑。然而在實踐中，污染稅也會有一定局限性，比如信息不足使稅率偏離最優(yōu)狀態(tài)，政府干預(yù)導致較高的監(jiān)測和管理成本，征稅不能控制企業(yè)的進入并使排污總量增加等等。環(huán)境管理的另一種重要手段是科斯的產(chǎn)權(quán)管理思想。假定產(chǎn)權(quán)明晰和交易成本為零，擁有產(chǎn)權(quán)的任何一方可以在無須政府干預(yù)的條件下，通過討價還價協(xié)調(diào)利益，達到?jīng)]有社會成本的環(huán)境優(yōu)化管理。對于大氣等人類共有資源，產(chǎn)權(quán)不易界定，可以通過國際組織或各國政府間的談判來分配許可額度，并且建立許可額度的交易市場來實現(xiàn)市場優(yōu)化配置。這近似于產(chǎn)權(quán)管理方法。關(guān)于氣候變化中的排放權(quán)貿(mào)易制度的設(shè)想便是如此。但是，此時許可額度的分配并非產(chǎn)權(quán)擁有者和使用者之間協(xié)商的均衡點，無法保證帕累托最優(yōu)條件。此外，科斯產(chǎn)權(quán)管理方法的優(yōu)化機理在實踐中發(fā)揮作用也受交易雙方的誤導、交易成本以及收入效應(yīng)等問題的限制。環(huán)境管理的兩種政策工具污染稅和排放權(quán)貿(mào)易孰優(yōu)孰劣，曾是學術(shù)界研究的熱門問題。盡管爭議頗多，但大多數(shù)學者研究認為兩者在理論上是等價的。

稅收政策是國家宏觀調(diào)控的重要手段。通過減緩氣候變化的稅收政策，控制二氧化碳的排放量，降低單位GDP能耗，對于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變具有重要的現(xiàn)實意義。稅收政策作為政府宏觀調(diào)控重要手段，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟性政策和研究開發(fā)政策，在促進低碳經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。經(jīng)濟性政策主要是指由政府制定或者批準實施的各類經(jīng)濟性政策手段，有激勵性政策和懲罰性政策兩大種類。其中，激勵性經(jīng)濟政策主要包含稅收優(yōu)惠政策（如減免生產(chǎn)環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅及其附加稅、減免所得稅、減免進口環(huán)節(jié)各項稅收等）;懲罰性經(jīng)濟政策主要包含開征能源稅、氣候變化稅、碳稅等環(huán)境稅。這種稅收政策不具有強制性，主要發(fā)揮市場機制對于市場運行產(chǎn)生的強烈刺激作用，迫使企業(yè)實施相應(yīng)的行動，以適應(yīng)市場機制的要求，即通過影響企業(yè)的經(jīng)濟利益，實現(xiàn)影響企業(yè)行為的目的。研究與開發(fā)政策主要體現(xiàn)在稅收政策層面，包括在能源技術(shù)研究與開發(fā)、試點示范等活動中政府的態(tài)度以及所采取的行動。因為研究與開發(fā)階段是技術(shù)發(fā)展的初始階段，一般情況下并不具備經(jīng)濟效益和其他效益，所以這類政策主要表現(xiàn)為政府行為，并且通常只追求效果，很少強調(diào)經(jīng)濟效益。

2.發(fā)展低碳經(jīng)濟稅收政策的國際經(jīng)驗

世界各國特別是發(fā)達國家多年來在發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域進行了大量的研究，并且出臺制定了一系列與發(fā)展低碳經(jīng)濟相關(guān)的稅收政策，這就為發(fā)展中國家建立發(fā)展低碳經(jīng)濟稅收政策體系積累了極為豐富的經(jīng)驗。同時，在發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的稅收政策中，各國也都各具特色。20世紀80年代以來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）廣泛研究綠色稅收，其中以《環(huán)境管理中的經(jīng)濟手段》、《環(huán)境稅的實施戰(zhàn)略》等著作為代表，深入分析了綠色稅收對經(jīng)濟社會的各方面影響、具體的綠色稅收政策設(shè)計，如稅基的確定、稅率的選擇、稅款的使用等等。美國在發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的稅收稅政策主要體現(xiàn)在兩個方面:提高能源效率和發(fā)展清潔能源，而且以經(jīng)濟激勵政策為主。其具體的稅收政策主要表現(xiàn):在交通運輸方面，通過稅收返還的形式鼓勵消費者消費混合動力車，對于從2006年至2010年期間購買此類車型的消費者給予稅收返還最高為3 400美元。在建筑節(jié)能方面，為了鼓勵消費者購買和使用節(jié)能建筑和設(shè)備，政府對于達到標準的新建節(jié)能建筑給予1 000美元～2 000美元的稅收減免;政府還對在住宅中使用節(jié)能玻璃和節(jié)能電器的居民給予稅收減免，甚至在住宅中更換節(jié)能窗戶、更新室內(nèi)溫度調(diào)控設(shè)備等也可以得到全部支出10%的減免稅收優(yōu)惠;最后，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H條件，各州政府還分別制定了具有地方性質(zhì)的節(jié)能減排產(chǎn)品稅收減免政策。法國對于供暖、家庭保溫設(shè)備和高效鍋爐安裝的收入減免征所得稅;少征對于提高工業(yè)領(lǐng)域能源效率的技術(shù)投資方面的稅收，并且實施第一年加速折舊制度;對投資于節(jié)能領(lǐng)域公司的節(jié)能設(shè)備在使用和租賃過程中的所得稅減免。同時，從2005年1月起法國政府還將使用可再生能源設(shè)備的稅收減免比例從40%提高到了50%。德國政府不僅免征排除或減少環(huán)境危害產(chǎn)品的銷售稅，生產(chǎn)這類產(chǎn)品的企業(yè)還可以享受折舊方面的優(yōu)惠，例如環(huán)保設(shè)施在購置或建造的財政年度內(nèi)不僅按成本的60%計提折舊，而且還可以按成本的10%在以后各年中計提折舊。德國在2009年初的國家節(jié)能計劃中提出了于2020年之前減少40%的溫室氣體排放量的目標。這項計劃要求在所有領(lǐng)域提高能效，并提出了老舊建筑物按節(jié)能標準來進行重建的稅收激勵措施。

同稅收優(yōu)惠政策相反，以英國為代表的西方發(fā)達國家，還深入研究了減緩氣候變化的專門稅種，并紛紛開征了碳稅、氣候變化稅等。20世紀80年代初，丹麥、挪威、芬蘭、瑞典、荷蘭與美國開始相繼征收碳稅;從1999年起法國征收生態(tài)稅，并通過大幅度地提高生物能源的財政補貼方式來鼓勵發(fā)展生物能源;2001年英國開征以煤炭、天然氣和電能的使用量為稅基的氣候變化稅，并用于補貼節(jié)能投資和撥付碳基金來幫助企業(yè)投資低碳技術(shù)。碳稅就是庇古稅，是一種環(huán)境稅，通常是對煤、石油、天然氣等化石燃料按其含碳量設(shè)計定額稅率來征收的。碳稅的計稅依據(jù)是石化能源的含碳量，它是對石化能源征收的消費稅。征收碳稅將提高石化能源產(chǎn)品的價格，通過價格的提高會促使資源的節(jié)約利用，在價格上更具有競爭優(yōu)勢是非石化能源，從而最終促進減少溫室氣體排放。

發(fā)展低碳經(jīng)濟的國外稅收政策對于中國的啟示，主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一方面是目標引導。節(jié)約利用能源、發(fā)展新能源和可再生能源、減少溫室氣體排放是發(fā)展低碳經(jīng)濟的關(guān)鍵。因此，許多國家都制定了本國節(jié)能減排和發(fā)展新能源和可再生能源的戰(zhàn)略規(guī)劃，并且根據(jù)這些相關(guān)目標制定相應(yīng)的稅收政策;另外一方面是并用激勵性政策和懲罰性政策。對于大力推廣和普及清潔能源、高效產(chǎn)品的行業(yè)，激勵性的稅收政策具有重大的促進作用，稅收減免優(yōu)惠是各個國家在發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域所采取的激勵性稅收政策的主要體現(xiàn)。碳稅或氣候變化稅在世界各國針對發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的稅收政策中懲罰性質(zhì)最強。碳稅或氣候變化稅作為一種污染稅開征，主要是通過對煤炭、石油、天然氣等化石燃料，按照其碳含量的比例來征稅，實現(xiàn)化石燃料消耗和二氧化碳排放減少的目標。

三、完善發(fā)展低碳經(jīng)濟的稅收政策體系

1.我國發(fā)展低碳經(jīng)濟稅收政策的現(xiàn)狀分析

我國目前尚未針對節(jié)能減排、減緩氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟等方面專門開征獨立的稅種，但在現(xiàn)行稅收制度中也有許多涉及以上領(lǐng)域的稅收政策措施，這些政策措施分散在增值稅、所得稅、消費稅、資源稅等各稅種中。

基于市場機制本身的缺陷，市場自身無法解決外部不經(jīng)濟問題，需要政府加以干預(yù)，而環(huán)境稅收正是解決這一矛盾的有效經(jīng)濟手段。實際上環(huán)境稅收可以看做是一種生態(tài)環(huán)境補償費，也是將生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展變成一種具有內(nèi)在商業(yè)價值的制度設(shè)計。從資源節(jié)約和環(huán)境保護的角度看，我國現(xiàn)行的環(huán)境保護有關(guān)的稅種在實踐中存在的缺陷主要表現(xiàn)為:一是稅基、稅目、稅率的選擇都沒有以經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護為出發(fā)點，對促進經(jīng)濟主體治理污染和環(huán)境保護作用不大;二是與環(huán)境保護相關(guān)的稅種基本上屬于稅源分散、稅基狹小的稅種，對節(jié)約資源和環(huán)境保護的作用有限;三是同西方發(fā)達國家相比，針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種缺乏，比如生態(tài)稅收。此類稅種的缺位制約了稅收對破壞環(huán)境、污染行為的控制力度。

當前，我國在環(huán)境稅收制度上存在許多問題，主要采取對超標準排放污染物的生產(chǎn)單位征收超標準排污費和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費來治理環(huán)境污染，這種方式缺乏穩(wěn)定性和強制性。資源稅的設(shè)計安排沒有更多體現(xiàn)在資源使用中的創(chuàng)新機制上，減少污染的排放，而是更多注重對不可再生資源的保護?，F(xiàn)行的相當于環(huán)境稅的種類中沒有針對某一污染物排放的專門稅種，這就導致環(huán)境污染治理手段的弱化，甚至污染治理漏洞的出現(xiàn)。我國現(xiàn)行的稅制在促進節(jié)能減排、減緩氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟方面起到了一定的積極作用，但是相關(guān)的稅收政策措施還相對較少，并且還存在著明顯的問題和不足，制約了稅收對節(jié)約能源、減少溫室氣體排放的調(diào)控力度，也弱化了在發(fā)展低碳經(jīng)濟中稅收的作用。

中國綠色稅收體制存在諸多不足和缺陷，歸結(jié)于當前的經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、制度環(huán)境，也與我國的經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟體制及政策取向等方面存在著更深層次的關(guān)系。粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式忽略了保護資源環(huán)境，從某種程度而言，此種粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式是導致資源耗竭、環(huán)境污染日益惡化的根本原因。經(jīng)濟體制的不完善也限制了綠色稅收體制的變革。現(xiàn)行的稅收立法宗旨上難以體現(xiàn)綠色理念。在客觀上具備一定綠色意義的稅種中，其開征絕大部分都不是出于環(huán)境保護的初衷。比如，開設(shè)資源稅的初衷是為了調(diào)節(jié)由于自然資源開采條件不同而生產(chǎn)的級差收入，稅率的設(shè)計與開采條件緊密關(guān)聯(lián)，并沒考慮環(huán)境成本、使用者成本等外部成本;對于小汽車、汽車輪胎、摩托車、游艇等消費稅的開征是為了抑制所謂的“超前”消費，并且取得一定的財政收入，也并非是出于環(huán)境保護目的;土地增值稅的設(shè)置是為了抑制房地產(chǎn)炒作和牟取暴利的投機行為，同樣不是以保護土地資源為目的。

2.完善我國發(fā)展低碳經(jīng)濟稅收政策體系的建議

作為一種全新的發(fā)展模式，低碳經(jīng)濟要求稅收政策層面有所創(chuàng)新，便于以較少的投入換得較大的產(chǎn)出，這本身也是低碳經(jīng)濟對于稅收政策的要求。國家有關(guān)部門應(yīng)密切合作，調(diào)整稅收政策，加強稅收的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮財政與稅收的協(xié)同調(diào)控作用，建立適應(yīng)國情的低碳經(jīng)濟的稅收支持體系。稅制體制的改革作為經(jīng)濟改革的尖兵，必須體現(xiàn)出我國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅持科學發(fā)展觀，借鑒國際的先進理念和經(jīng)驗，形成獨具中國特色的綠色稅收體系。

（1）要按照發(fā)展低碳經(jīng)濟的要求，重新考慮稅收政策目標。因為低碳經(jīng)濟是以高效能、高效率、高效益和低能耗、低污染、低排放（三高三低）為基礎(chǔ)，以低碳發(fā)展為發(fā)展方向，以碳中和技術(shù)為發(fā)展方法，以節(jié)能減排為發(fā)展方式的綠色經(jīng)濟發(fā)展模式。因此，中國的稅收政策目標除了傳統(tǒng)的三大職能以外，還要把更重要的綠色GDP的核算考慮進來，以最低的稅收收入獲得最高的社會福利作為低碳經(jīng)濟發(fā)展模式下的稅收政策目標。將來需要結(jié)合綠色稅制的構(gòu)建，深化稅收的調(diào)節(jié)作用，平衡財政和稅收工具職能，以致財政和稅收的協(xié)同調(diào)控作用更加明顯。應(yīng)當把處理好經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展與保護環(huán)境三者關(guān)系為出發(fā)點，以保證經(jīng)濟發(fā)展為核心，以提升可持續(xù)發(fā)展能力為目標，以加強生態(tài)保護、節(jié)約能源、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為重點，并以科技進步為支撐，持續(xù)提高減緩和適應(yīng)氣候變化的能力。

（2）在發(fā)展低碳經(jīng)濟的稅收政策框架設(shè)計中，應(yīng)以經(jīng)濟性政策為主，以研究和開發(fā)政策為輔。加強稅收政策的激勵和約束作用，建立完善獎罰分明的稅收制度。在主要的稅種設(shè)計中要著重體現(xiàn)出低碳經(jīng)濟的要求，通過杠桿機制引導低碳經(jīng)濟發(fā)展。企業(yè)所得稅是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及引導社會投資的重要政策工具，在能源節(jié)約和新能源與可再生能源的開發(fā)方面，企業(yè)所得稅具有其他稅種無法替代的作用。企業(yè)所得稅的政策措施主要體現(xiàn)在以下兩個方面:一是促進節(jié)能和新能源及可再生能源產(chǎn)品生產(chǎn)的稅收政策;二是促進節(jié)能和新能源及可再生能源生產(chǎn)設(shè)備應(yīng)用的稅收政策。針對減緩氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟的懲罰性經(jīng)濟政策主要體現(xiàn)在提高能效、促進節(jié)約能源這一領(lǐng)域，政府可以通過提高相關(guān)稅種稅率、拓寬稅基，以及開征新的能源稅種來實現(xiàn)提高能效、促進節(jié)約能源的目的。在能源利用效率的提高以及新能源和可再生能源的開發(fā)過程中，關(guān)鍵是技術(shù)進步，前期往往需要大量的投入。因此，政府應(yīng)該加大該領(lǐng)域的研究開發(fā)支出，并制定更多的優(yōu)惠政策。比如，在稅收優(yōu)惠方面，減征或免征企業(yè)為了提升能效、開發(fā)新能源和可再生能源提供咨詢、技術(shù)培訓、轉(zhuǎn)讓等所獲得的技術(shù)型服務(wù)收入的營業(yè)稅與企業(yè)所得稅;按照研發(fā)費用的一定比例加計扣除企業(yè)為提高能效、開發(fā)新能源與可再生能源而發(fā)生的技術(shù)引進、技術(shù)培訓和技術(shù)服務(wù)支出;對于企業(yè)自主開發(fā)和外購的節(jié)能及新能源和可再生能源產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)支出，在加計扣除的基礎(chǔ)上可以按一定比例縮短形成無形資產(chǎn)部分的攤銷年限。消費稅的改革也應(yīng)對簡單的以奢侈消費品為課征對象這一理念加以改變，而以高碳和低碳為標準，對當前的消費稅政策修訂，更多的貫徹對高碳產(chǎn)品消費課征重稅的原則，等等。

（3）全面改革資源稅。開征資源稅，不但要將資源絕對地租和級差地租納入到稅額中來，而且還要考慮資源開采所產(chǎn)生的環(huán)境成本?；谫Y源開采成本和行業(yè)平均利潤等諸因素，科學合理地確定資源稅的稅額，充分考慮可再生資源和不可再生資源之間的差異，可以防止一般資源與不可再生資源的過度耗費。為了推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)，有效調(diào)節(jié)市場供求之間關(guān)系、充分反映資源稀缺程度與環(huán)境損害成本，規(guī)范資源收費制度的同時，有必要全面改革資源稅。需要統(tǒng)籌兼顧企業(yè)的稅費負擔，取消部分資源類收費，并改征資源稅。合理擴大資源稅的征收范圍，科學確定資源稅的征收品目，適時調(diào)整計稅依據(jù)，實行從價與從量征收相結(jié)合，科學確定資源稅負擔水平。作為一種與資源和環(huán)境直接相關(guān)的稅收，資源稅應(yīng)進行相應(yīng)改革，強化其資源功能和環(huán)境功能。資源稅只是作為調(diào)節(jié)中央、地方、企業(yè)在資源開發(fā)中利益分配矛盾的工具之一，要更全面更深刻地解決問題，在于全面推進其他根本性的有關(guān)制度的改革，包括完善資源有償使用制度、建立完善的資源開發(fā)補償機制、推進資源價格政策改革、規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度等。

（4）完善環(huán)境稅費制度。當前迫切需要豐富完善綠色環(huán)保稅收優(yōu)惠政策的內(nèi)容。如果完全按照市場經(jīng)濟原則配置資源，由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有“高投入、低收益”的特點，很難保證納稅人愿意投資，但是環(huán)保事業(yè)又屬于公共事業(yè)，在微觀經(jīng)濟主體不愿承擔或難以承擔之時，政府便要代表公眾進行投入，此時，倘若國家財力不足，可以實施適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策來引導非國有資本和境外資本，使其按照市場機制和國際通行規(guī)則進入環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時，將主要污染物排放由征收排污費改為征收環(huán)境保護稅，有利于促進我國形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)立足我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，通過對污染物排放行為開征環(huán)境保護稅，加強稅收在環(huán)境保護方面的調(diào)控作用，使制造污染者和破壞生態(tài)者承擔必要的環(huán)境損害成本，正確引導企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為。“碳稅”的推出可以借鑒國際經(jīng)驗，對企業(yè)的節(jié)能減排行為加以引導。作為發(fā)展中國家，中國征收碳稅的目標在于:短期內(nèi)反映能源成本上漲原因，并減少二氧化碳的排放量;在中長期合理反映環(huán)境外部成本，并且建立合理的能源價格結(jié)構(gòu)，推動能源節(jié)約和環(huán)境保護。

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