論我國法治建設(shè)的成就與法治變革的環(huán)境

○王華華 尚星

論我國法治建設(shè)的成就與法治變革的環(huán)境

○王華華 尚星

改革開放30多年來，我國治國方略順利實(shí)現(xiàn)了從人治到法治的轉(zhuǎn)型。從2008年起，最高人民法院把“三個(gè)至上”，即“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”確立為人民法院工作的指導(dǎo)思想。2009年最高人民法院實(shí)施的《第三個(gè)五年改革綱要》，首次明確了司法體制和工作機(jī)制改革是政治體制改革的重要組成部分，從“滿足人民群眾的司法需求出發(fā)”，列出六大任務(wù)強(qiáng)調(diào)“司法為民”。法治建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程，但當(dāng)法治陷入一個(gè)停滯不前或比較紊亂的境地時(shí)，就需要實(shí)施有效的變革，以推進(jìn)法治發(fā)展的步伐。

一、改革開放以來我國法治建設(shè)的成就

法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞法治的基本內(nèi)涵，保證法律的正當(dāng)性和至上性，適宜“以權(quán)利制約權(quán)力”，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督政府與政府服務(wù)人民的有機(jī)統(tǒng)一。新中國成立60多年以來，特別是改革開放30多年來的法治建設(shè)，取得了巨大成就。

（一）“有法可依”：立法及法制建設(shè)逐步得到完善

改革開放以來，我國為了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)“有法可依”，不斷加強(qiáng)立法工作，社會(huì)主義法律體系初步形成。黨的十四大報(bào)告明確提出要加強(qiáng)立法工作，特別是要抓緊制定和完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律法規(guī)。按照這一要求，我國圍繞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的主要環(huán)節(jié)，開始構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系框架，《公司法》、《合同法》、《勞動(dòng)法》、《對外貿(mào)易法》、《中國人民銀行法》等各類規(guī)范市場主體、維護(hù)市場秩序、完善宏觀調(diào)控、建立社會(huì)保障制度、促進(jìn)對外貿(mào)易等方面的重要立法陸續(xù)頒布，一批民商、經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)領(lǐng)域的法律法規(guī)相繼制定。與此同時(shí)，隨著2004年新修《憲法》的出臺(tái)，《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》也重新修訂，《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》等綜合性行政法律頒布實(shí)施。這一時(shí)期，我國共制定、修改法律190件，行政法規(guī)353件，構(gòu)成中國特色社會(huì)主義法律體系的各個(gè)法律部門已經(jīng)齊全，以憲法為統(tǒng)帥，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章組成的中國特色社會(huì)主義法律體系初步形成。

（二）“有法必依”：普法及法治觀念逐步深入人心

我國改革開放30多年的法治建設(shè)，在法治觀念方面也取得了巨大進(jìn)步。法治建設(shè)，必須始終堅(jiān)持尊重法律的權(quán)威性，也就是“有法必依”，這就要通過普法使得法治觀念逐步深入人心。從1985年起我國開始執(zhí)行每五年一個(gè)區(qū)間的普法教育，“一五”普法期間，廣大民眾主要學(xué)習(xí)了憲法、刑法、民法通則、婚姻法、繼承法、經(jīng)濟(jì)合同法、刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）、民族區(qū)域自治法、兵役法和治安管理處罰條例（簡稱“十法一條例”）的有關(guān)基本常識(shí)[1]。經(jīng)過25年的法制宣傳與教育，我國在全體公民中普及法律常識(shí)，從“人治”到“法治”，從“法制”到“法治”，依法辦事、依法理性維權(quán)等法治精神理念得到了傳播。依法治國在改變中國社會(huì)的同時(shí)，也改變著人們的觀念，法治、民主、自由、人權(quán)、公平、正義等理念正潛移默化地影響著人們的價(jià)值觀念，融入人們的生活方式。法律意識(shí)是人們對法律的基本看法，并基于這種看法而形成的對法律的一種認(rèn)識(shí)、心理和態(tài)度。法律意識(shí)不是從來就有的，它是社會(huì)法權(quán)關(guān)系和法律現(xiàn)象在人們頭腦中的主觀反映，因此，需要灌輸和培育。經(jīng)過30多年的改革開放以及法治建設(shè)，我國民眾的法律意識(shí)得到了前所未有的提高，普法及法治觀念逐步深入人心。

（三）“執(zhí)法必嚴(yán)”：執(zhí)法及司法工作逐步走向公正

法治建設(shè)，必須在司法領(lǐng)域里貫徹“執(zhí)法必嚴(yán)”的原則，以改革和完善司法制度，來確保執(zhí)法及司法工作逐步走向公正，保證人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。在司法領(lǐng)域，黨的十一屆三中全會(huì)以后，從1980年到1990年，司法制度從重新確立方向，到逐步開展改革試點(diǎn)，到1999年后走上了成熟和穩(wěn)健的制度建設(shè)之路。1999年10月，最高人民法院發(fā)布了第一份《人民法院改革五年綱要》，對1999—2004年間的司法改革提出了一系列方案、措施、目標(biāo)和方向。2005年10月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（2004—2008）》，規(guī)劃了全國法院系統(tǒng)第二輪改革的目標(biāo)和措施，該綱要比較審慎、穩(wěn)妥，其突出表現(xiàn)就是2006年死刑復(fù)核權(quán)的收歸。與此同時(shí)，1979—2010年間，最高法院（院長）共向全國人大作報(bào)告32次，法院的工作正式進(jìn)入了“向人大負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督”的階段。改革開放30多年來，我國執(zhí)法及司法工作逐步走向公正，司法改革在審級(jí)制、管轄制、證據(jù)制、訴訟形式、死刑問題等方面，都實(shí)現(xiàn)了重大突破。此外，法院建制低專業(yè)化問題、合議庭功能強(qiáng)化和裁判權(quán)威性樹立機(jī)制、訴訟標(biāo)的金額作為案件劃分標(biāo)準(zhǔn)、對判斷案件裁判結(jié)論正確與否的簡單二分法、審判實(shí)踐中的形式主義和搭便車、裁判的公開性等也都獲得了良性發(fā)展，執(zhí)法及司法工作也逐步走向公正。

（四）“依法行政”：行政及公共服務(wù)逐步邁向法治化

改革開放以來，我國堅(jiān)持“依法行政”，政府依法行政以及在提供公共服務(wù)方面，逐步向法治化邁進(jìn)，并且基本實(shí)現(xiàn)了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，使得行政管理能夠在遵循合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等的基本要求下有效“依法行政”[2]。改革開放30多年來的行政法治建設(shè)成就，集中體現(xiàn)在三個(gè)層面:一是基本上建立起一套用以規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)與維護(hù)、拓展公民權(quán)利的依法行政體制和機(jī)制。我國先后頒布實(shí)施了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政許可法》和《行政法規(guī)制定程序條例》等一批重要法律、法規(guī),基本實(shí)現(xiàn)了有法可依,為依法行政提供了制度保障；二是基本上實(shí)現(xiàn)了公共行政管理的制度化、規(guī)范化和程序化，依法行政的能力和水平得到顯著提升,公務(wù)員品行涵養(yǎng)得到明顯增強(qiáng)；三是在推動(dòng)政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場化、社會(huì)和諧化和發(fā)展科學(xué)化方面作出了重要貢獻(xiàn)。行政立法的民主性和科學(xué)性明顯提高,公眾和專家能夠更廣、更深地參與行政立法過程；行政執(zhí)法積極探索新思路,決策與執(zhí)行分離、綜合執(zhí)法、執(zhí)法責(zé)任制等實(shí)踐創(chuàng)新,使得執(zhí)法績效得到明顯改善；積極探索建立健全多樣化的行政糾紛化解機(jī)制,行政監(jiān)督救濟(jì)作用得到進(jìn)一步發(fā)揮,依法行政對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的推動(dòng)作用越來越大,其重要性逐漸獲得人民群眾的廣泛認(rèn)同。

二、我國法治建設(shè)存在的不足及變革環(huán)境要求

改革開放30多年來，我國法治建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)，還存在一些不足，集中體現(xiàn)在四個(gè)層面：一是憲法、普通法與特殊法的法制文本之間尚存在邏輯沖突，在司法執(zhí)行、行政執(zhí)法中造成了一定困難，比如《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》之間就保護(hù)耕地與征地建設(shè)方面存在邏輯沖突，難以有效執(zhí)行[3]；二是司法工作還時(shí)常陷入“依國法”與“依政策”、“依指示”、“依民意”的困境，法治的基本精神“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”尚難以有效貫徹；三是司法途徑的低效性與人民調(diào)解、上訪的相對有效性之間的矛盾，因?yàn)樗痉ㄍ緩降摹芭牌陂_庭”等運(yùn)作周期長、成本大讓當(dāng)事公民“等不起”、“傷不起”，而人民調(diào)解、上訪途徑又相對有效一些，這就容易侵蝕法治的權(quán)威性；四是政治體制、司法體制內(nèi)的腐敗問題并未消除。為了不使法治建設(shè)存在的問題擴(kuò)大化，迫切需要從“減少社會(huì)矛盾或制造社會(huì)矛盾根源”的視角為我國法治建設(shè)營造友好型的法治變革環(huán)境。具體如下：

（一）創(chuàng)造一個(gè)符合社會(huì)公正的資源分配環(huán)境

法治建設(shè)是為了營造一個(gè)穩(wěn)定與和諧的社會(huì)環(huán)境，如果一個(gè)社會(huì)的社會(huì)問題突出，犯罪行為和群體性事件頻發(fā)，那么這個(gè)社會(huì)法治建設(shè)的文明程度一定是偏低的。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)在“允許一部人、一部分地區(qū)先富起來”的政策下取得了巨大成就，但是社會(huì)貧富差距問題也在“先富帶動(dòng)后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕”政策執(zhí)行不力的情況下凸現(xiàn)出來。改革是解決中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與法治建設(shè)問題的根本途徑，改革是要在“資源優(yōu)化配置的帕累托最優(yōu)”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“最廣大人民的最大幸?！保壳爸袊毟徊罹鄶U(kuò)大化的現(xiàn)狀以及凸顯出來的一系列諸如“仇富”心理、“仇官”心理、經(jīng)濟(jì)犯罪、高房價(jià)下的“房奴”與“蝸居”、私營企業(yè)剝削嚴(yán)重、社會(huì)弱勢群體的群體性抗?fàn)幍壬鐣?huì)問題[4]，都構(gòu)成了對我國法治建設(shè)的致命性沖擊。馬克思主義認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的核心在于創(chuàng)造一個(gè)“什么樣的社會(huì)財(cái)富所有制”，所以，推進(jìn)中國法治建設(shè)，勢必營造一個(gè)符合社會(huì)公正的資源分配環(huán)境，許多源于經(jīng)濟(jì)的犯罪問題和社會(huì)貧富差距造成的矛盾也會(huì)隨之減少，使得中國社會(huì)更加公正、和諧，法治因而得以昌盛。

（二）營造一個(gè)滿足人民民主“真實(shí)性”的立法聽證環(huán)境

現(xiàn)階段，我國立法聽證還不夠真實(shí)和民主，“半截子”立法聽證盛行，即采取形式上的聽證，而在聽證之前已經(jīng)做好相關(guān)決策，聽證流于形式，如發(fā)改委每次發(fā)布關(guān)于調(diào)整石油價(jià)格的聽證會(huì)均是“逢聽必漲”會(huì)，根本沒有顧及民意。立法機(jī)關(guān)之外的有關(guān)部門雖然無權(quán)審議和表決法律案，但他們實(shí)際仍然對全國人大及其常委會(huì)的審議和表決起到重要影響。由于政府部門以及其他國家機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中實(shí)際所處的政治地位，使得立法機(jī)關(guān)組成人員對它們的意見，需要給以足夠的重視和考慮，而且法律制定后最終要靠有關(guān)部門去執(zhí)行，如果政府相關(guān)部門對法律案的有關(guān)規(guī)定持反對意見，立法機(jī)關(guān)必然會(huì)擔(dān)心法律規(guī)定后的執(zhí)行問題而受其影響。要推進(jìn)法治建設(shè)，必須建設(shè)一個(gè)合乎人民民主的“真實(shí)性”的立法聽證環(huán)境，必須讓立法中的公眾能夠有效參與立法聽證，使聽證會(huì)不再是“磚家”的一言堂或“半截子”聽證會(huì)。

（三）建設(shè)一個(gè)“為人民服務(wù)”的服務(wù)型行政環(huán)境

推進(jìn)法治建設(shè)，政府必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對現(xiàn)有政府服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，既有利于政府搞好服務(wù)，又有利于政府開展工作。政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是為人民服務(wù)，政府要適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)的新形勢，適應(yīng)人民群眾日益增長的新需求，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，進(jìn)一步搞好頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)界定各級(jí)政府的服務(wù)范圍和內(nèi)容，不斷提高政府服務(wù)水平。要以服務(wù)型政府建設(shè)推動(dòng)法治政府、責(zé)任政府和廉潔政府建設(shè)，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化、法治化，進(jìn)一步提升政府管理和服務(wù)水平，做到在管理中服務(wù)，在服務(wù)中管理，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的有機(jī)結(jié)合，更好地為社會(huì)服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)、為人民群眾服務(wù)。要以逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距為突破口，繼續(xù)加大對就業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，努力為人民群眾提供更多更好的基本公共服務(wù)。政府只有解決好基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、失業(yè)養(yǎng)老保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)供給不足和分配不均的問題，才能有效化解社會(huì)矛盾，才能減輕司法工作的負(fù)擔(dān)，為推進(jìn)我國法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

（四）培育一個(gè)社會(huì)成員互信的社會(huì)資本環(huán)境

公民有了法律意識(shí)，卻不“依法辦事”、不相信法律、“信訪不信法”等，那么法治仍然是難以有效發(fā)展的。信任被普遍認(rèn)為是除物質(zhì)資本和人力資本之外決定一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步的主要社會(huì)資本。構(gòu)建社會(huì)信用體系對于增強(qiáng)“信任”的社會(huì)資本具有直接作用。然而，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引發(fā)了一系列信任危機(jī)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，假冒偽劣與商業(yè)詐騙、不守契約、合同履行效率低、債務(wù)糾紛、惡意逃廢債務(wù)的現(xiàn)象屢見不鮮。經(jīng)濟(jì)層面信任缺失影響到經(jīng)濟(jì)交易的穩(wěn)定和擴(kuò)張，加大了經(jīng)濟(jì)交易過程中預(yù)付成本和交易成本，降低了經(jīng)濟(jì)效率；同時(shí)也擾亂了業(yè)已建立起來的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法治秩序，弱化了市場功能，妨礙社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育。在日常生活領(lǐng)域，成員之間缺乏誠信與合作，不能形成普遍的認(rèn)同，村舍鄰里關(guān)系惡化、城市社區(qū)鄰里關(guān)系冷漠等不信任心理是一種彌漫性的社會(huì)排斥和歧視機(jī)制[5]，它會(huì)侵蝕和破壞個(gè)體對他人、對社會(huì)的認(rèn)同和責(zé)任感，造成社會(huì)疏離，增加社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)整合。所以，我國法治建設(shè)的推進(jìn)，必須在公正的社會(huì)資源分配環(huán)境、“真實(shí)性”的立法聽證環(huán)境、服務(wù)型行政環(huán)境的營造中，培育出一個(gè)社會(huì)成員互信的社會(huì)資本環(huán)境，才能使人們“懂法、信法、守法、護(hù)法”。

（五）構(gòu)建一個(gè)治理腐敗的公正、民主、和諧的司法環(huán)境

推進(jìn)法治變革，司法建設(shè)是關(guān)鍵，司法工作能否順利進(jìn)行，治理腐敗是關(guān)鍵。營造一個(gè)治理腐敗的公正、民主、和諧的司法環(huán)境，必須做到：第一，以公正、高效、權(quán)威的司法制度為基礎(chǔ)，解決好司法權(quán)與其他權(quán)力的配置及司法權(quán)內(nèi)部的配置問題，減少司法部門的沖突；第二，化解司法體系內(nèi)部的矛盾，營造和諧的司法環(huán)境，主要是整合訴訟秩序、調(diào)整法院內(nèi)部以及法院之間的關(guān)系、完善法院調(diào)解與人民調(diào)解之間的關(guān)系等；第三，實(shí)行各種便民的司法措施，司法建設(shè)應(yīng)確保公正的實(shí)現(xiàn)，盡可能遏制司法不公，消除司法腐敗，這既依賴于宏觀層面整個(gè)社會(huì)公正及廉潔程度的提高，又需要全方位改革司法制度，包括全方位完善司法程序、建立健全法官懲戒制度、嚴(yán)懲司法人員的違法犯罪行為制度、改進(jìn)對司法權(quán)的監(jiān)督方式、促進(jìn)司法的職業(yè)化和精英化等。構(gòu)建一個(gè)治理腐敗的公正、民主、和諧的司法環(huán)境，才能真正促使我國法治建設(shè)走向科學(xué)、民主、文明與和諧。我國法治建設(shè)必須依靠建構(gòu)上述五個(gè)友好型環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)法治變革，推進(jìn)法治建設(shè)更上一層樓。

[1]何勤華：《改革開放30年與中國的法治建設(shè)》，《紅旗文稿》2008年第21期。

[2]高銘暄、陳璐：《當(dāng)代我國職務(wù)犯罪的懲治與預(yù)防》，《法學(xué)雜志》2011年第2期。

[3]王華華、陳國治：《我國城市化中土地征收引發(fā)的群體性事件防控研究》，《求實(shí)》2011年第10期。

[4]李林：《立法過程中的公共參與》，《中國社會(huì)科學(xué)出版社》2009年版，第182-188頁。

[5]徐斐：《論政府在社會(huì)資本培育中的作用》，《改革與戰(zhàn)略》2009年第12期。

（作者單位 溫州大學(xué)法政學(xué)院、長江大學(xué)文理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 婭）